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Rapport fait au nom de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois sur l'application de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007, instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale

Auteur(s) :

Editeur :

  • Sénat

Collection : Les Rapports du Sénat

Titre de couverture : "Le droit au logement opposable à l'épreuve des faits"

Date de remise : Juin 2012
128 pages

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La loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable (DALO) a reconnu le droit à un logement décent et indépendant à toute personne n'étant pas en mesure d'y accéder par ses propres moyens ou de s'y maintenir. Ce droit est garanti par l'État, qui est désormais soumis à une obligation de résultat et non plus seulement de moyens. Le DALO s'exerce par un recours amiable auprès des commissions départementales de médiation, puis, si nécessaire, par un recours contentieux auprès de la juridiction administrative. Cinq ans après son adoption, l'ensemble des textes réglementaires nécessaires à sa mise en oeuvre a été publié, de sorte que la loi du 5 mars 2007 est aujourd'hui « administrativement » applicable. Cependant, les rapporteurs constatent que les régions dans lesquelles l'application de la loi connaît le plus de difficultés sont celles où la situation au regard du logement est la plus critique et considèrent que les conditions de réussite du DALO ne sont pas réunies. Ils en appellent donc à une politique plus volontariste afin de développer une offre locative mieux adaptée aux ménages les plus modestes d'une part, et d'améliorer la gouvernance et le respect des objectifs de mixité sociale, d'autre part. Dans le cas particulier de l'Île-de-France, qui concentre à elle seule plus de 60 % des recours, ils estiment que seule la mise en place d'une autorité organisatrice régionale pour le logement, dotée de pouvoirs d'arbitrage, permettra de remédier aux difficultés.

SYNTHÈSE

INTRODUCTION

I. LA LOI INSTITUANT LE DROIT AU LOGEMENT OPPOSABLE OU L’IMMENSE DÉFI D’UNE OBLIGATION DE RÉSULTAT INCOMBANT À L’ÉTAT

A. L’ÉTAT, SEUL GARANT DU DROIT AU LOGEMENT OPPOSABLE

1. Une responsabilité juridique entièrement portée par l’État

a) L’opposabilité du droit au logement

b) Les obligations de l’État en matière d’accès à l’information

2. La possibilité d’expérimenter une délégation aux intercommunalités de la garantie du DALO

3. Un suivi du respect de l’obligation de résultat défini par la loi elle-même

B. UN DISPOSITIF JURIDIQUE À DOUBLE DÉTENTE

1. Le développement du recours amiable auprès des commissions départementales de médiation

a) L’élargissement des commissions départementales de médiation

b) L’adjonction de nouvelles catégories de demandeurs prioritaires

c) Une procédure de médiation pouvant déboucher sur l’intervention obligatoire du préfet en cas de décision favorable

2. L’ouverture d’une nouvelle voie de recours juridictionnel

a) Une ouverture progressive en deux échéances

b) Une procédure d’urgence à juge unique

C. L’EFFET DE LEVIER ATTENDU SUR LA PRODUCTION DE LOGEMENTS SOCIAUX

1. La volonté de déclencher une dynamique par l’obligation de résultat

2. Le renforcement des capacités de relogement et de la solvabilité des ménages

II. LE DROIT AU LOGEMENT OPPOSABLE À L’ÉPREUVE DES FAITS : UNE APPLICATION TRÈS CONTRASTÉE, UN BILAN POUR LE MOINS DÉCEVANT

A. UN CADRE RÉGLEMENTAIRE AUJOURD’HUI OPÉRATIONNEL

1. Les mesures réglementaires prévues par la loi

2. Les dispositions d’application édictées par le Gouvernement

B. LES COMMISSIONS DE MÉDIATION : UNE ACTIVITÉ EMPREINTE DE FORTES DISPARITÉS

1. Des recours moins nombreux que prévus mais très concentrés géographiquement

a) Un nombre de saisines inférieur aux estimations initiales

b) Une concentration géographique marquée

c) Le cas particulier de l’Île-de-France

2. Des divergences d’appréciation entre commissions

a) Des disparités dans l’interprétation des critères de priorité

b) Des écarts significatifs entre taux de décisions favorables selon les territoires

3. Une vigilance particulière consécutive à l’échéance du 1er janvier 2012

C. DES DIFFICULTÉS DE RELOGEMENTS QUI PEINENT À TROUVER UN RÉEL REMÈDE PAR LA VOIE CONTENTIEUSE

1. Les mauvais chiffres du relogement

a) Une réserve : le caractère toujours insuffisamment fiable des chiffres relatifs à l’activité DALO

b) Des procédures de relogement en panne

2. La nécessité d’un accompagnement social renforcé face au nombre élevé de refus des propositions

a) Un nombre très élevé de refus des propositions de relogement

b) La nécessité d’un accompagnement social renforcé

3. Une activité contentieuse croissante mais dont l’utilité réelle soulève question

a) Un contentieux important mais concentré géographiquement

b) Un « contentieux sans espoir »

c) Des interrogations juridiques qui subsistent

 

III. ASSURER L’AVENIR DU DROIT AU LOGEMENT OPPOSABLE PAR UNE AMÉLIORATION DE LA GOUVERNANCE ET LE RESPECT DE LA MIXITÉ SOCIALE

A. RENFORCER LES CAPACITÉS DE LOGEMENT MAIS AUSSI L’EFFICACITÉ DES ATTRIBUTIONS

1. Une condition nécessaire mais insuffisante : développer l’offre locative adaptée

a) Accroître l’offre très sociale sur les territoires insuffisamment dotés

b) Mobiliser le parc privé aux endroits stratégiques

c) Renforcer le caractère solvabilisateur des aides à la personne

2. Un impératif : améliorer les conditions de mobilisation du parc social

a) La sous-utilisation des contingents : un gâchis évitable

b) Rationaliser la gestion des contingents avec les bailleurs

3. Une exigence : conserver au DALO son statut de voie de recours ultime

a) Un risque avéré : la transformation du DALO en « circuit court »

b) Améliorer le traitement en amont du logement des personnes défavorisées

B. LA PROCHAINE ÉTAPE : AMÉNAGER LA GOUVERNANCE TERRITORIALE DU DALO

1. Mieux prendre en compte le rôle des intercommunalités

a) Un éclatement des compétences

b) Une dilution des responsabilités

2. Le cas particulier de l’Île-de-France : privilégier l’échelon régional

C. ALLIER RÉNOVATION URBAINE ET POLITIQUE DE L’HABITAT POUR CRÉER LES CONDITIONS D’UNE RÉELLE MIXITÉ SOCIALE

1. Faire toute la transparence sur la répartition géographique des demandeurs relogés

a) Le difficile respect de l’objectif de mixité sociale dans la mise en œuvre du DALO

b) Prévoir des outils de suivi des parcours résidentiels

2. Pour un acte II de la rénovation urbaine répondant véritablement aux enjeux de la mixité sociale

a) Des résultats décevants en matière de mixité sociale

b) Inscrire l’acte II de la rénovation urbaine au cœur d’une politique de cohésion sociale mobilisant une conduite intégrée des projets

CONCLUSION

PROPOSITIONS

EXAMEN EN COMMISSION

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

ANNEXE I - Table ronde avec les représentants d’associations et d’institutions membres du comité de suivi de la mise en œuvre du DALO

ANNEXE II - Composition du comité de suivi de la mise en œuvre du DALO

ANNEXE III - Tableaux de bord du DALO communiqués par le ministère chargé du logement (activité des commissions de médiation en 2011)

SYNTHÈSE

 

La commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois, présidée par M. David Assouline (Soc, Paris), s’est réunie le mercredi 27 juin 2012 et a examiné le rapport de MM. Claude Dilain (Soc, Seine-Saint-Denis) et Gérard Roche (UCR, Haute-Loire) sur l’application de la loi n°2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable (DALO) et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale

Cette loi est intervenue dans le contexte de crise traversé par le secteur du logement après les graves retards accumulés au cours des années 80 et 90 : offre insuffisante ou inadaptée à la demande des ménages à faibles revenus, hausse continue du taux d’effort des ménages pour se loger, progression du nombre de personnes mal ou non logées (estimé à 3 millions).

La loi du 5 mars 2007 reconnaît le droit à un logement décent et indépendant à toute personne n’étant pas en mesure d’y accéder par ses propres moyens ou de s’y maintenir. Ce droit est garanti par l’État, qui est désormais soumis à une obligation de résultat et non plus seulement de moyens. Il s’exerce par un recours amiable auprès des commissions départementales de médiation, puis, si nécessaire, par un recours contentieux auprès de la juridiction administrative

Cinq ans après son adoption, le bilan du droit au logement opposable (DALO) apparaît, à l’épreuve des faits, pour le moins décevant.

 Certes, l’ensemble des textes réglementaires nécessaires à sa mise en œuvre a été publié, de sorte que la loi du 5 mars 2007 est aujourd’hui, « sur le papier », applicable. Cependant, les conditions de réussite du DALO ne sont pas toutes réunies.

Bien que le nombre de saisines des commissions de médiation soit inférieur aux chiffres attendus, les recours formés s’élèvent à 6 000 en moyenne chaque mois. La concentration géographique des recours est particulièrement marquée, l’Île-de-France représentant à elle seule 60 % des recours déposés en vue de l’obtention d’un logement.

Comme le reflètent les écarts significatifs entre taux de décisions favorables selon les territoires, l’activité des commissions de médiation demeure empreinte de fortes divergences. Il apparaît que certaines commissions se prononcent en fonction d’éléments de contexte, contrairement à l’esprit et à la lettre de la loi.

Si le respect de la loi est assuré sur la grande majorité du territoire, les départements dans lesquels l’application de la loi connaît le plus de difficultés sont ceux où la situation au regard du logement est la plus critique : Île-de-France, Rhône-Alpes, Provence-Alpes-Côte d’Azur, Nord-Pas-de-Calais.

Face au nombre étonnamment élevé de refus des propositions de logement ou de relogement par les demandeurs prioritaires dont la situation a été reconnue urgente, vos rapporteurs estiment utile de mettre en place un accompagnement social renforcé

L’activité contentieuse engendrée par le DALO va croissant mais son utilité réelle soulève question. Huit fois sur dix environ, le contentieux créé par la loi débouche sur une décision favorable au demandeur. Dans la quasi-intégralité des cas, l’injonction prononcée par le juge est assortie d’une astreinte financière que l’État se verse à lui-même.

Au regard du faible nombre de liquidations d’astreintes devenues définitives, l’efficacité de ces pénalités sur le relogement des demandeurs apparaît très limitée. Dans ces conditions, les juges, qui assurent une charge de travail très importante, peinent à percevoir leur réelle plus-value et font face à l’incompréhension des requérants, déçus de ne pas obtenir de logement ou de relogement à l’issue directe de leur recours. La confiance dans l’action des pouvoirs publics s’en trouve écornée.

L’avenir du DALO doit donc être assuré par le développement d’une offre locative adaptée aux ménages les plus modestes et, surtout, par une amélioration de la gouvernance et le respect des objectifs de mixité sociale.

L’offre très sociale demeure non seulement insuffisante mais aussi inadaptée, d’un point de vue tant financier que géographique. Vos rapporteurs regrettent qu’au cours de la dernière décennie, l’effort budgétaire en faveur de l’accroissement du parc locatif social n’ait pas été à la hauteur des enjeux. Ils relèvent que près de la totalité des demandeurs prioritaires au titre du DALO possède des ressources inférieures au plafond des logements très sociaux (PLAI). L’augmentation du nombre de logements sociaux intervenue au cours de la dernière décennie n’a pas permis de répondre à ces besoins. A cela s’ajoutent des outils de pilotage inadaptés, expliquant la mauvaise répartition de la programmation des logements sociaux sur le territoire national.

En conséquence, vos rapporteurs en appellent à une politique volontariste en faveur du logement social et très social se fondant sur un meilleur ciblage financier et géographique des aides à la pierre. Les aides à la personne, aujourd’hui déconnectées des charges de logement réelles, doivent recouvrer leur efficacité sociale.

La mobilisation du parc privé en faveur du logement des personnes défavorisées doit être accrue par la dynamisation des instruments existants et encore sous-utilisés.

En outre, toutes les possibilités de relogement offertes par des logements sociaux pourtant disponibles au titre des contingents réservés ne sont pas exploitées, en raison de dysfonctionnements dans les relations entre réservataires et bailleurs sociaux. Les conditions de mobilisation du parc social doivent donc être améliorées par la mise en place de fichiers partagés des demandeurs prioritaires à reloger et une plus grande transparence des attributions, à travers l’introduction généralisée de méthodes de « priorisation » des demandes partagées par l’ensemble des réservataires.

Fondamentalement, il paraît indispensable d’aménager le cadre de gouvernance territoriale du DALO. Parce qu’elles disposent des principaux leviers d’action de la politique de l’habitat, les intercommunalités doivent voir leur rôle renforcé. Dans le cas particulier de l’Île-de-France, seule la mise en place d’une autorité régionale dotée de pouvoirs d’arbitrage permettra de remédier aux difficultés.

Enfin, la mise en œuvre du DALO n’intervient pas dans des conditions permettant d’assurer le respect de l’objectif de mixité sociale rappelé par la loi elle-même. Il semble que les attributions de logement aux demandeurs prioritaires se fassent pour l’essentiel dans des territoires déjà très paupérisés. Vos rapporteurs demandent que toute la transparence soit faite sur les parcours résidentiels, dans le temps et dans l’espace, des « prioritaires DALO ».

A cet égard, l’engagement d’un nouveau chantier de rénovation urbaine doit être l’occasion de mobiliser toutes les politiques de droit commun à l’échelle intercommunale pour lutter efficacement contre la dynamique de ségrégation sociale et territoriale à l’œuvre dans les territoires les plus défavorisés et afin d’assurer au DALO les conditions d’un meilleur avenir.

 
 

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