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Rapport d'information fait au nom de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois sur l'action des collectivités locales dans le domaine de la couverture numérique du territoire (dispositions pertinentes des lois n° 2004-575 du 21 juin 2004, n° 2008-776 du 4 août 2008 (Titre III, Chapitre 1er) et n° 2009-1572 du 17 décembre 2009)

Auteur(s) :

Editeur :

  • Sénat

Collection : Les Rapports du Sénat

Titre de couverture : "État, opérateurs, collectivités territoriales : le triple play gagnant du très haut débit"

Date de remise : Février 2013
214 pages

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Le présent rapport d'information propose un bilan de l'application des dispositions organisant l'action des collectivités territoriales dans le domaine de la couverture numérique du territoire, en particulier en ce qui concerne le haut et très haut débit (THD). Il fait le constat d'un retard important de la France en matière de pénétration du THD, observant également que le niveau des investissements actuels dans les réseaux de nouvelle génération, ainsi que leur composition, ne permettront pas à la France d'atteindre l'objectif d'une couverture complète des territoires à l'horizon 2022. Les auteurs du rapport retiennent trois conditions pour atteindre cet objectif : la formulation d'une politique technologique « claire et ambitieuse » ; l'instauration d'un cadre économique et financier cohérent avec l'objectif de la politique publique ; l'accomplissement par l'Etat de son rôle de coordination stratégique.

SYNTHÈSE

INTRODUCTION

PRÉAMBULE : QUELQUES DONNÉES SUR LES MARCHÉS DES ACCÈS NUMÉRIQUES
I. EVOLUTIONS DE LONG TERME
A. DU MONOPOLE À L'OLIGOPOLE
B. UNE PROGRESSION CONSIDÉRABLE DU MARCHÉ
C. DES INVESTISSEMENTS QUI SE SONT « NORMALISÉS »

II. EVOLUTIONS RÉCENTES

CHAPITRE I - LE CADRE LÉGISLATIF CONCERNÉ PAR LE RAPPORT : UN MILLE-FEUILLES ILLUSTRATIF DU DROIT ÉCONOMIQUE CONTEMPORAIN, DE SES PRINCIPES, DE SES OBJECTIFS ET DES DIFFICULTÉS DE LES ATTEINDRE

I. UN CADRE GÉNÉRAL MARQUÉ PAR LA CONSÉCRATION DES PRINCIPES ET DES INSTRUMENTS D'UNE ÉCONOMIE MIXTE DES TÉLÉCOMMUNICATIONS
 A. LA SUPERPOSITION D'OBJECTIFS ET DE PRINCIPES QUI SUPPOSENT UNE CONCILIATION DES CONTRAIRES INTERVENANT LE PLUS SOUVENT EXTRA LEGEM
 B. LA CONSÉCRATION DE LA LIBERTÉ D'ÉTABLISSEMENT ET D'EXPLOITATION DES RÉSEAUX
 C. UNE ATTENTION PORTÉE À LA TRANSPARENCE DE L'INFORMATION

II. LES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES PRÉCISANT LE RÔLE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
 A. L'ARTICLE L. 1425-1 DU CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES, UNE LIBÉRATION SOUS CONDITIONS DE L'INITIATIVE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
 B. LA LOI DE MODERNISATION DE L'ÉCONOMIE (LME) DE 2008, UNE LOI DE PRÉCISION DE CERTAINES MODALITÉS DU DÉPLOIEMENT DU TRÈS HAUT DÉBIT
 C. LA « LOI PINTAT » OU LA VOLONTÉ D'ACCOMPAGNER L'INITIATIVE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

III. L'ACTIVITÉ RÉGLEMENTAIRE DE L'ARCEP
 A. L'ENCADREMENT DU DÉPLOIEMENT DU TRÈS HAUT DÉBIT, ENTRE CONCURRENCE ET RATIONALISATION
 B. LA RÉGULATION DES ACCÈS

IV. LE POIDS DE LA RÈGLEMENTATION EUROPÉENNE
 A. LE PRINCIPE DE LIBERTÉ D'ÉTABLISSEMENT DES RÉSEAUX
 B. UN ENCADREMENT STRICT DES AIDES D'ÉTAT
 1. L'encadrement des aides d'État...
 2. ... est renforcé pour les réseaux de nouvelle génération
 a) Une rigueur renforcée pour les réseaux de nouvelle génération
 b) La saisine par le Sénat de l'Autorité de la concurrence ou le constat d'une forme d'impasse
 c) Une réglementation confrontée au principe de réalité

CHAPITRE II - UN MODÈLE NATIONAL QUI N'A PAS FAIT SES PREUVES

I. UN CHOIX ABOUTISSANT À UNE LOGIQUE DE SEGMENTATION ET DE CONCURRENCE DÉSÉQUILIBRÉE
 A. UNE DIVERSITÉ DES MODÈLES
 1. L'analyse de Coe-Rexecode
 2. L'analyse de votre commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire
 B. LE MODÈLE FRANÇAIS : LE PROGRAMME NATIONAL TRÈS HAUT DÉBIT (PNTHD)
 1. Le PNTHD première mouture
 2. Le lancement du PNTHD : les projets pilotes et l'appel à manifestation d'intentions d'investissement (AMII).
 3. Le bouclage final du PNTHD
 C. UN BILAN
 1. La segmentation du modèle
 2. Vers un équilibre de concurrence déséquilibrée

II. UN MODÈLE EN ÉCHEC ?
 A. UNE EUROPE DU TRÈS HAUT DÉBIT QUI ACCUSE UN RETARD PERSISTANT
 B. EN FRANCE, UNE MISE EN OEUVRE HÉSITANTE
 1. Le constat d'une incomplétude des réseaux de collecte
 2. Des investissements dans la boucle locale très insatisfaisants
 a) Une duplication des investissements
 b) Un rythme d'investissement incompatible avec le THD pour tous dans 10 ans
 C. LE RÔLE POSITIF DES RÉSEAUX D'INITIATIVE PUBLIQUE NUMÉRIQUES CONFRONTÉS À UN NOUVEAU DÉFI

CHAPITRE III - POUR UNE POLITIQUE TECHNOLOGIQUE AMBITIEUSE

I. FAIRE LE CHOIX DE LA « FRONTIÈRE TECHNOLOGIQUE »
 A. UNE DOCTRINE TECHNOLOGIQUE A PRÉCISER
 1. Une définition du THD par les autorités en charge de l'équipement numérique qui peut apparaître trop ouverte
 a) La doctrine de l'ARCEP
 b) La doctrine de la Commission européenne
 2. Une vraie hiérarchie des technologies
 B. DES ENJEUX IMPORTANTS
 1. Garder l'objectif en vue et prévenir l'accumulation des coûts
 2. Stabiliser la concurrence technologique

II. RÉSOUDRE LE PROBLÈME POSÉ PAR LA TRANSITION TECHNOLOGIQUE : QUELLE EXTINCTION POUR LE FIL DE CUIVRE ?
 A. LA COEXISTENCE DE DEUX RÉSEAUX EST UN OBSTACLE À LA DIFFUSION DE L'INNOVATION QU'IL FAUT SURMONTER
 B. LE BASCULEMENT VERS LE NOUVEAU RÉSEAU DOIT ÊTRE SÉCURISÉ SUR LE PLAN TECHNIQUE
 C. LE BASCULEMENT VERS LE NOUVEAU RÉSEAU DOIT ÊTRE ORGANISÉ
 D. LE RÔLE DE L'INSTRUMENT TARIFAIRE DANS LE BASCULEMENT EST IMPORTANT MAIS INSUFFISANT

III. ANTICIPER LES BESOINS ET MAXIMISER LES OPPORTUNITÉS DU THD
 A. POUR UNE PLANIFICATION AU SERVICE D'UNE AMBITION INDUSTRIELLE
 B. POUR UNE POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT DES USAGES
 C. POUR UN CONFORTEMENT DE L'ÉCOSYSTÈME DES OPÉRATEURS DE RÉSEAUX

CHAPITRE IV - CRÉER LES CONDITIONS ÉCONOMIQUES ET FINANCIÈRES DE L'AMBITION NUMÉRIQUE DU PAYS

I. L'ÉQUATION ÉCONOMIQUE DU TRÈS HAUT DÉBIT DOIT ÊTRE SIGNIFICATIVEMENT AMÉLIORÉE
 A. LE CHOIX DISCUTABLE DE SE REPOSER SUR L'ÉCOSYSTÈME DES OPÉRATEURS DANS SA STRUCTURE DE DÉPART POUR LE DÉPLOIEMENT DE L'INNOVATION TECHNOLOGIQUE
 1. Un modèle intégré aurait permis d'instaurer les conditions schumpétériennes de l'innovation
 2. Le modèle d'initiative décentralisée des opérateurs d'infrastructures existants conduit à des choix de déploiement qui peuvent n'être pas optimaux ni au regard de l'intérêt général ni même pour les opérateurs
 a) Une logique de concentration des investissements dans les zones déjà les mieux équipées sur laquelle on doit et peut agir
 b) Tirer au plus vite les conséquences de la carence prévisible des opérateurs dans la zone d'intérêt privé
 B. SÉCURISER LE MODÈLE ÉCONOMIQUE DES RIP
 1. Une analyse théorique des risques...
 2. ... vérifiée dans les processus réellement suivis appelle des protections qui ne sont pas toutes en place

II. UN BESOIN DE FINANCEMENT EN PARTIE INCERTAIN
 A. L'ÉTUDE DE LA DATAR (9 FÉVRIER 2010)
 1. Un coût qui varie selon le scénario envisagé
 2. Un besoin de financement public qui croît en fonction de l'ambition de couverture
 B. LE RAPPORT « MAUREY » (OCTOBRE 2010), ACTUALISATION ET AFFINEMENT
 1. Le poids des conventions
 2. Des coûts fortement non linéraires
 3. Le besoin de financement public, la péréquation et la disposition à payer des financeurs privés
 C. LA NÉCESSITÉ D'UN APPROFONDISSEMENT DE LA RÉFLEXION SUR LES COÛTS
 1. Un affinement des estimations des coûts d'ingénierie serait utile
 a) Appréhender les coûts des différents segments du réseau
 b) Mieux connaître les coûts d'une séquence de solutions technologiques
 c) Mieux connaître les coûts des solutions techniques alternatives
 d) Approfondir l'évaluation des coûts d'ingénierie
 2. Élargir les évaluations de coûts aux coûts économiques et financiers afin de les réduire
 a) Les effets de la concurrence sur l'optimisation de l'allocation des ressources
 b) L'éventualité d'une obsolescence des investissements de certains opérateurs
 c) Prendre en compte et optimiser les coûts financiers
 D. SYNTHESE : UN BESOIN DE FINANCEMENT PUBLIC À PRÉCISER

III. UN BESOIN DE FINANCEMENT PUBLIC QUI APPELLE UN ENGAGEMENT DE L'ETAT À HAUTEUR DE SES RESPONSABILITÉS
 A. POUR UNE SOLUTION PÉRENNE POUR ALIMENTER LE FANT
 1. Une impasse de financement
 2. Le renoncement européen
 3. Programmer le financement de l'État
 B. FAIRE CONTRIBUER LES PASSAGERS CLANDESTINS DES RÉSEAUX NUMÉRIQUES
 C. PRENDRE EN COMPTE LES PERSPECTIVES D'ÉVOLUTION DE LA SITUATION FISCALE DES OPÉRATEURS
 D. ADAPTER LE FINANCEMENT EN RÉFÉRENCE AUX DYSFONCTIONNEMENTS DU SYSTÈME DE PRIX
 E. METTRE LE FINANCEMENT AU SERVICE D'UNE COUVERTURE ÉGALITAIRE DES TERRITOIRES PAR LE VRAI TRÈS HAUT DÉBIT
 1. Pour une doctrine d'intervention ambitieuse, pragmatique, et efficace
 2. Pour une contribution de l'État ajustée à ses responsabilités et à l'exigence d'égalité des territoires

CHAPITRE V - RENFORCER LA GOUVERNANCE DE LA MODERNISATION NUMÉRIQUE DU TERRITOIRE

I. PRÉSERVER EN LES AMÉLIORANT LES ACQUIS DE LA LIBÉRATION DES INITIATIVES LOCALES
 A. PRÉSERVER ET ACCROÎTRE LE POTENTIEL D'INITIATIVES DE L'ARTICLE L. 1425-1 DU CGCT
 1. L'apport des échelons communaux a été précieux mais « typé »
 2. La portée des projets supra-communaux n'apporte encore qu'une extension limitée à l'aire couverte par les RIP
 3. Maximiser l'attractivité des RIP
 B. MIEUX COORDONNER LES INITIATIVES LOCALES
 1. Pour un renforcement des SDTAN
 2. Tirer profit des meilleures pratiques des collectivités territoriales

II. POUR UN ÉTAT STRATÈGE ET ARBITRE
 A. POUR UN ETAT RÉGULATEUR ACTIF
 B. POUR UNE RÉGULATION RESPECTANT LES PRINCIPES D'EFFICACITÉ
 1. Pour un cadre permettant d'anticiper le long terme
 2. Pour une régulation concertative
 3. Pour une vigilance en continu du Parlement
 C. POUR UN ÉTAT PROTECTEUR DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
 1. Assurer une plus grande transparence et une meilleure accessibilité des infrastructures
 2. Clarifier les conditions de la gestion des partenariats public-privé

EXAMEN EN COMMISSION

ANNEXE I - LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

ANNEXE II - GLOSSAIRE

ANNEXE III - LES INFRASTRUCTURES DES RÉSEAUX FILAIRES OU CÂBLÉS DU TRÈS HAUT DÉBIT

 
 

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