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Les réseaux fixes de haut débit et très haut débit : un premier bilan

Auteur(s) :

    • FRANCE. Cour des comptes

Editeur :

  • Cour des comptes

Date de remise : Janvier 2017
196 pages

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En 2013, l'Etat s'est engagé à couvrir en dix ans l'ensemble du territoire dans le cadre du « Plan France très haut débit » pour atteindre en 2022 100 % des 35 millions de logements et locaux à usage professionnel, dont 80 % en fibre optique jusqu'à l'abonné. Ce déploiement repose à la fois sur des opérateurs privés et sur l'initiative et le financement des collectivités territoriales. Pour ce premier bilan, la Cour et les chambres régionales des comptes ont examiné 47 projets territoriaux couvrant la moitié de la population et le tiers du territoire. Les juridictions financières évaluent à 34,9 milliards d'euros le coût total du Plan, estimé initialement à 20 milliards d'euros. Par ailleurs, si l'objectif de couverture intermédiaire (50 % en 2017) sera bien atteint, l'insuffisance du co-investissement privé compromet l'atteinte de l'objectif de 100 % en 2022. Les juridictions financières appellent donc à actualiser les objectifs, à mieux prendre en compte les technologies alternatives à la fibre optique jusqu'à l'abonné, afin de construire un « mix technologique » moins coûteux, et à intégrer un objectif de haut débit minimal pour tous. De manière générale, le Plan s'est focalisé sur la construction d'infrastructures fixes communes à tous les publics, sans réflexion sur les usages, alors que celles-ci ne constituent qu'une des facettes de la transformation numérique.

Chapitre I Un environnement technologique et juridique qui se complexifie

I - La recherche de l’avance technologique a conduit à privilégier la fibre optique

A - Quelques définitions préalables

B - La fibre optique, la technologie la plus performante

C - Les réseaux câblés offrent déjà du très haut débit à plus d’un quart de la population

D - La montée en débit sur cuivre n’a été possible que récemment

E - Les technologies hertziennes satellitaires et terrestres offrent des perspectives diversifiées 

II - Les règles juridiques promeuvent la concurrence

A - Le cadre européen est omniprésent

B - Le cadre national a conduit à une organisation de marché complexe

III - De nombreux acteurs qui poursuivent des stratégies propres

A - Les acteurs publics ont avancé en ordre dispersé

B - L’univers des opérateurs privés est segmenté entre opérateurs nationaux et opérateurs alternatifs

Chapitre II Des résultats qui tardent à se matérialiser, des engagements lourds à moyen terme

I - Le très haut débit n’est accessible qu’à une minorité d’utilisateurs finals en France

A - La connexion au haut débit fixe est inégale sur le territoire

B - La couverture en très haut débit fixe est faible

C - Les utilisateurs finals du très haut débit fixe sont peu nombreux

II - Les usages sont peu orientés vers la création de valeur

A - La transition numérique a été peu anticipée

B - Les usages domestiques nécessitent un haut débit de bonne qualité

C - La pénétration du numérique dans l’entreprise doit faire l’objet d’une attention plus grande

III - Les projets d’aménagement numérique des territoires ont des objectifs hétérogènes et des résultats contrastés

A - Les premières expériences des collectivités territoriales

B - Les schémas directeurs territoriaux d’aménagement numérique situent le terme des déploiements en majorité au-delà de 2030

C - La commercialisation des réseaux publics est décevante

D - La rentabilité des réseaux publics est indéterminée

IV - Un grand plan national entraînant une charge financière lourde et croissante

A - Des objectifs très ambitieux

B - Une exigence de financement public en augmentation

Chapitre III Une rationalisation s’impose

I - L’État ne s’est pas encore doté de moyens de pilotage efficaces

A - Des déficiences nombreuses

B - Une meilleure maîtrise budgétaire est nécessaire

II - Les acteurs publics locaux doivent donner une dimension régionale à leurs projets

A - Le regroupement des acteurs locaux est encore insuffisant

B - Le pilotage territorial reste lacunaire

III - L’activité des opérateurs en zones d’initiative privée est peu contrôlée

A - Les opérateurs privés viennent concurrencer des réseaux publics conçus avant le zonage du territoire

B - La transparence des engagements et leur respect ne sont pas suffisamment assurés

Conclusion générale

Récapitulatif des recommandations

Glossaire des principaux termes

Liste des sigles

Annexes

Annexe n° 1 : les renvois des chambres régionales des comptes

Annexe n° 2 : illustration des principaux termes utilisés pour le déploiement de la fibre optique jusqu’à l’abonné

Annexe n° 3 : principaux opérateurs privés, délégataires pour l’exploitation de réseaux d’initiative publique (liste établie en janvier 2015 par l’Avicca)

Annexe n° 4 : scores numériques de la France, du Royaume-Uni et de l’Allemagne

Annexe n° 5 : évolution du nombre d’abonnements à internet en France (2010-2016)

Annexe n° 6 : qualité de service comparée au sein de l’Union Européenne en 2014

Annexe n° 7 : coûts mensuels des principales offres comparés à la moyenne européenne sur la base des tarifs les moins élevés (février 2015)

Annexe n° 8 : coûts mensuels des offres des principaux opérateurs comparés à la moyenne européenne (février 2015)

Réponses des administrations et des organismes concernés

Introduction

Selon le périmètre considéré, l’économie numérique représente entre 5 % et 26 %1 du produit intérieur brut de la France en 2015. Porteuse de perspectives de croissance, elle constitue l’une des priorités d’action des pouvoirs publics. Le déploiement des infrastructures de réseaux de communication électronique est un des facteurs de son développement.

Les accès à internet sont aujourd’hui très majoritairement offerts au moyen du réseau téléphonique en cuivre ou des réseaux câblés de télédiffusion construits au cours des années 1970-1990. Si, depuis le début des années 2000, ils ont rendu l’accès à l’internet aisé, ils sont limités en termes de volumes et de rapidité de transmission. Pour s’affranchir de ces contraintes et anticiper l’accroissement des échanges numériques des prochaines décennies, l’État, les collectivités territoriales ainsi que les opérateurs privés ont entrepris de créer une nouvelle grande infrastructure de réseaux de télécommunications, plus performante et bien plus rapide que les réseaux précédents. Ces réseaux fixes dits de très haut débit nécessitent d’effectuer des choix complexes parmi plusieurs technologies, qui conditionnent les investissements nécessaires ainsi que leur adéquation aux futurs usages.

La création des réseaux et leur exploitation incombent normalement aux opérateurs de télécommunication. Mais les avantages attendus de leur création, notamment en termes de développement économique, ont conduit dès la fin des années 1990 les collectivités territoriales à investir dans leur construction.

Ces enjeux économiques et la nécessité de coordonner les acteurs ont conduit l’État à définir progressivement le cadre d’une politique publique impliquant de multiples acteurs qui avaient compétence pour établir des réseaux de communications électroniques (collectivités territoriales, opérateurs privés). Des périmètres géographiques réservés à l’initiative privée (zones très denses et zones sur lesquelles les opérateurs privés avaient déclaré leur intention d’investir) ont été établis pour permettre aux collectivités publiques d’investir en toute légalité dans les autres zones, dites zones d’initiative publique. Le régulateur des communications électroniques a été chargé de la règlementation de ces réseaux en fibre optique jusqu’à l’abonné. Enfin, ainsi que la Cour l’avait recommandé dans un référé du 8 février 20132, une structure nationale de pilotage a été créée.

En juin 2010, dans le cadre du programme d’investissements d’avenir (PIA), un programme national a été lancé. En février 2013, le Président de la République exprimait sa volonté de poursuivre et intensifier le déploiement de ces réseaux fixes : « avec les opérateurs privés, au premier rang desquels Orange, et avec les collectivités territoriales, l’État s’est engagé – et il s’en est donné les moyens – à couvrir en dix ans l’ensemble du territoire en très haut débit »3. Un nouveau plan national dénommé « France très haut débit » prenait alors le relais du précédent : il vise, à l’horizon 2022, à relier chaque foyer, local professionnel ou bâtiment de service public au réseau internet fixe à très haut débit, défini comme supérieur à 30 Mbps, avec 80 % des accès en fibre optique jusqu’à l’abonné.

Pour la plus grande partie, la réalisation du plan annoncé repose sur les stratégies industrielles et commerciales des opérateurs privés, et, pour l’autre, sur l’initiative et le financement des collectivités territoriales. Ce dispositif complexe et décentralisé rend difficile la coordination des projets publics et privés, dans leurs contenus comme leurs calendriers. Il s’inscrit de plus dans un cadre juridique européen contraignant.

Le déploiement de ces réseaux mobilise aujourd’hui près de 11 Md€ de soutiens publics pour un coût total chiffré par le Plan France très haut débit à 20 Md€, mais dont la Cour estime qu’il sera supérieur : 35 Md€. Il s’agit de projets à long terme qui peuvent prévoir un calendrier d’une durée de 25 ans entre la prise de décision d’investissement et le raccordement final du dernier abonné.

En raison de l’ampleur de cet engagement, dans une période où les finances publiques sont fortement contraintes, il est utile de s’interroger sur les objectifs, les modalités de réalisation et les perspectives de ce programme d’investissement. La Cour et les chambres régionales des comptes ont donc procédé à un contrôle du déploiement de ces réseaux par les collectivités territoriales et leurs groupements ainsi qu’à celui des services concernés de l’État et de la Caisse des dépôts et consignations.

Quarante-sept projets territoriaux (annexe n° 1) ont ainsi été examinés : ensemble ils concernent près de la moitié de la population et le tiers de la superficie de la France. Les contrôles ont porté à parts égales sur des réseaux de haut et de très haut débit. Parmi ces derniers, à fin avril 2016, 21 porteurs de projet (collectivités territoriales et syndicats mixtes) étaient engagés dans le Plan France très haut débit. Les réseaux à déployer sur leur territoire représentaient le tiers des prises optiques et le tiers de l’enveloppe d’investissement estimée (3,9 Md€ pour 11,8 Md€).

Ces enquêtes ne constituent pas une analyse de la politique publique en faveur de la transformation numérique de l’économie et de la société françaises qui aurait impliqué d’examiner bien d’autres facteurs de sa réussite, par exemple le développement des réseaux mobiles terrestres, les usages, la formation, ou le rôle des services publics. La Cour et les chambres régionales des comptes se sont principalement efforcées de répondre aux questions suivantes :

1) Les objectifs poursuivis et les choix technologiques effectués sont-ils en adéquation avec les usages qui se développeront sur ces réseaux ?

2) Quelle appréciation peut-on porter sur la mise en oeuvre des plans nationaux et des projets locaux et sur les résultats atteints ?

3) Quelle est l’étendue des risques financiers portés par les entités publiques et, partant, la viabilité et la rentabilité de ces réseaux ?

4) La sphère publique a-t-elle la capacité de piloter des projets dont la dimension technique et financière est fortement évolutive ?

Le cadre juridique, les données technologiques et la multiplicité des acteurs font des réseaux fixes à très haut débit un domaine complexe, qui est présenté dans le premier chapitre. Le deuxième chapitre analyse les plans successifs et les projets entrepris pour les créer, sous l’angle des conditions de leur mise en œuvre, des résultats atteints et de leurs perspectives. Il en découle plusieurs pistes, présentées au troisième chapitre, pour rationaliser et rendre plus efficace la construction de cette infrastructure déterminante pour l’avenir.

 
 

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