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Evaluation de politique publique - Le logement locatif meublé

Auteur(s) :

Editeur :

  • Inspection générale des finances

Date de remise : Février 2017
457 pages

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L'évaluation a été conduite dans le cadre de la modernisation de l'action publique (MAP) et selon la méthodologie élaborée par le secrétariat général pour la modernisation de l'action publique (SGMAP). La mission constate que le développement récent de la location meublée est la conséquence d'une demande croissante pour ce type de logements. Cette évolution lui parait justifier que ce segment du marché locatif conserve un cadre juridique stable. Cependant, si l'existence d'une réglementation spécifique sur la location meublée se justifie, l'existence de deux régimes fiscaux pour les revenus d'une même activité de location de logement ne lui parait pas satisfaisante, tant du point de vue de l'égalité devant l'impôt qu'en raison du manque à gagner fiscal. Par ailleurs, la mission considère que la problématique du marché locatif est moins la concurrence entre location nue et location meublée que le risque de voir une partie des propriétaires se détourner de la location à usage de résidence principale pour se consacrer à la location de courte durée à vocation touristique. La mission propose deux scénarios d'évolution du cadre juridique et fiscal du marché locatif meublé. Le premier consiste à conduire une évaluation de l'impact de la loi pour l'accès au logement et un urbanisme responsable (ALUR) sur le marché locatif et à mettre fin à certaines anomalies fiscales. La mission recommande un second scénario, de nature à garantir un développement équilibré de l'offre locative meublée, la création d'un « bail mobilité », bail de location meublée à titre de résidence principale, de trois mois à un an. S'agissant de la fiscalité, la mission préconise un régime fiscal unique, en soumettant les revenus de la location meublée au régime des revenus fonciers sous réserve d'adaptations. S'agissant de la location de courte durée, la mission recommande d'autoriser les règlements de copropriété à réguler cette activité, de prévoir la télétransmission obligatoire à l'administration fiscale des données de réservation et de loyers perçus par les utilisateurs de leurs services et de rouvrir dans la loi la possibilité de prévoir un système d'enregistrement obligatoire de l'ensemble de ces locations.

INTRODUCTION

1. LE LOGEMENT MEUBLE CONSTITUE UNE PART CROISSANTE DU MARCHE DE LA RESIDENCE PRINCIPALE LOCATIVE ET RESULTE DE LA RENCONTRE D’UNE OFFRE ET D’UNE DEMANDE SPECIFIQUES

1.1. La location meublée est un segment du marché locatif en croissance qui porte sur des biens de petite taille et plus chers que la location nue

1.1.1. La part des logements meublés dans l’offre locative a plus que doublé en 30 ans

1.1.2. Majoritairement situés en zone urbaine, les logements meublés sont en moyenne plus petits que les autres logements locatifs

1.1.3. Les loyers en location meublée sont plus élevés qu’en location nue, dans une proportion qui apparaît économiquement justifiée

1.2. Le marché du meublé permet la rencontre d’une offre en recherche de souplesse et d’une meilleure rentabilité, avec une demande d’étudiants et de salariés en quête d’une réponse pratique à leur besoin de mobilité

1.2.1. Les propriétaires mettant en location un logement meublé recherchent une certaine souplesse dans la gestion locative, mais aussi une meilleure rentabilité

1.2.2. Le choix du meublé résulte pour les locataires de considérations pratiques liées au caractère temporaire de la location

2. LA LOCATION MEUBLEE A TITRE DE RESIDENCE PRINCIPALE APPARAIT SUFFISAMMENT REGLEMENTEE, ALORS QUE LE REGIME FISCAL DE CETTE ACTIVITE PEUT INFLUER SUR L’ARBITRAGE NU/MEUBLE DU BAILLEUR

2.1. Le marché de la location meublée est désormais suffisamment encadré pour garantir un développement équilibré et pourrait même bénéficier d’un assouplissement réglementaire

2.1.1. La loi ALUR a renforcé le cadre réglementaire de relations bailleur/locataire relativement apaisées

2.1.2. Un nouveau renforcement de la réglementation impliquerait un risque non nul de contraction de l’offre locative meublée

2.1.3. Le cadre réglementaire de la location meublée est cependant trop restrictif pour permettre la prise en compte d’une offre et d’une demande de baux inférieurs à un an

2.2. Le régime fiscal des revenus de la location meublée est à l’origine d’un surcroît de rentabilité par rapport à la location nue qui peut influencer les choix des propriétaires

2.2.1. La fiscalité de la location meublée est distincte de celle de la location nue, notamment en ce qui concerne les charges déductibles des revenus locatifs

2.2.2. La fiscalité n’est pas neutre dans l’arbitrage entre location nue et location meublée

2.2.3. Le dynamisme des régimes LMNP et LMP en nombre de déclarants et revenus déclarés renforce l’acuité de la question de la neutralité fiscale

2.2.4. La pertinence de cette différence de traitement fiscal entre nu et meublé doit être interrogée au regard du coût qu’elle représente pour les finances publiques et de l’importance de l’argument fiscal pour les propriétaires

3. LA LOCATION MEUBLEE DE COURTE DUREE CONNAIT UN DEVELOPPEMENT TRES RAPIDE QUI REND NECESSAIRE UN ENCADREMENT DE CETTE ACTIVITE POUR LIMITER UN RISQUE D’EVICTION DU MARCHE DE LA RESIDENCE PRINCIPALE

3.1. La location de courte durée connaît un très fort développement, tiré par une rentabilité espérée supérieure à la location traditionnelle

3.1.1. Le développement d’outils numériques de mise en relation de l’offre et de la demande permet le développement très rapide du marché

3.1.2. Les revenus de la location meublée de courte durée constituent une assiette fiscale croissante qui nécessite de développer des outils de contrôle adéquats

3.2. Une partie de cette offre est constituée de logements qui ne sont pas des résidences principales, reflétant le risque de déport des logements locatifs traditionnels vers l’offre de courte durée

3.2.1. L’exemple de Paris montre l’existence d’un risque potentiel de voir un nombre important de logements meublés consacrés à la location de courte durée dans les zones tendues 

3.2.2. La location meublée de courte durée réalisée à l’année offre un niveau de rentabilité très supérieur à la location à titre de résidence principale

3.2.3. La réglementation de cette offre est complexe et son application est difficile à contrôler

4. SI UNE REFORME A MINIMA POUR CORRIGER QUELQUES ANOMALIES EST POSSIBLE, LA MISSION PRECONISE DES EVOLUTIONS PLUS IMPORTANTES DU CADRE REGLEMENTAIRE ET FISCAL DE LA LOCATION MEUBLEE

4.1. Les pouvoirs publics devraient a minima prévoir une évaluation ex post de la loi ALUR et la correction d’anomalies dans le régime fiscal des revenus locatifs

4.1.1. Une évaluation de l’impact de la loi ALUR sur le marché locatif devrait être conduite

4.1.2. Un ensemble de corrections des règles fiscales concernant les revenus locatifs est nécessaire pour en supprimer les anomalies économiques

4.1.3. Des ajustements du cadre réglementaire et fiscal de la location meublée de courte durée devraient être recherchés

4.1.4. Ces mesures devraient être globalement neutres pour le marché locatif

4.2. Une réforme plus ambitieuse est indispensable pour compléter les outils réglementaires de la location meublée, rendre la fiscalité plus simple et moins distorsive, et encadrer la location de courte durée

4.2.1. La création d’un « bail mobilité » de durée inférieure à un an et non renouvelable répond à un besoin de l’offre et de la demande

4.2.2. La suppression du biais fiscal dans les choix des propriétaires implique l’unification des régimes fiscaux de la location nue et de la location meublée, en tenant compte des spécificités de cette dernière

4.2.3. Plusieurs mesures sont nécessaires pour réguler la location de courte durée, s’assurer du civisme fiscal des loueurs et permettre le contrôle par les collectivités du respect des règles qu’elles ont fixées pour cette activité

4.2.4. Ces mesures sont de nature à développer l’offre de baux de moyenne durée et à rétablir la neutralité de la fiscalité dans l’arbitrage des propriétaires tout en favorisant un développement équilibré de l’offre de courte durée

4.3. Synthèse : tableau des scénarios

4.4. Au-delà de ses travaux centrés sur la location meublée, la mission recommande aux pouvoirs publics de mettre à l’étude des pistes de relance de l’offre locative

Annexes

LETTRE DE MISSION

ANNEXE I : CARTOGRAPHIE DES LOGEMENTS MEUBLES A USAGE D’HABITATION PRINCIPALE

ANNEXE II : ACTEURS, FONCTIONNEMENT ET RENTABILITE DU MARCHE DE LA LOCATION MEUBLEE

ANNEXE III : CADRE REGLEMENTAIRE DE LA LOCATION MEUBLEE A USAGE D’HABITATION PRINCIPALE

ANNEXE IV : REGIME FISCAL DE LA LOCATION MEUBLEE

ANNEXE V : LES LOCATIONS MEUBLEES DE COURTE DUREE

ANNEXE VI : SCENARIOS DE REFORME DU CADRE REGLEMENTAIRE ET FISCAL DE LA LOCATION MEUBLEE

ANNEXE VII : LISTE DES PERSONNES RENCONTRÉES OU CONSULTÉES PAR LA MISSION

Introduction

Par lettre en date du 4 juin 2015, le Premier ministre a confié au conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) et à l’inspection générale des finances (IGF) une mission d’évaluation de la politique du logement locatif meublé sous l’angle de l’utilité, de l’efficacité et de l’efficience des dispositifs actuels.

Cette mission visait à s’assurer que le parc de logements meublés se développait en fonction des besoins effectifs et que le cadre réglementaire et fiscal de cette activité garantissait ce développement équilibré. Elle devait, à cette fin, établir une cartographie dynamique de l’offre meublée sur le territoire, procéder à une analyse du marché de la location meublée pour en distinguer les déterminants, et évaluer, par comparaison avec celles de la location nue, les règles encadrant cette activité.

La mission se place dans un contexte particulier lié, d’une part, à la mise en oeuvre des dispositions de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) et, d’autre part, au développement d’un débat public sur l’impact de la location meublée de courte durée sur le parc locatif urbain. L’acuité, présente et surtout future, de ce dernier phénomène a conduit la mission à élargir le cadre de ses investigations.

Les inspecteurs de l’IGF et du CGEDD ont procédé à l’analyse des données statistiques et fiscales disponibles sur le secteur du logement meublé, interrogé des propriétaires et des locataires de logements meublés au travers de plusieurs enquêtes quantitatives et qualitatives, ainsi qu’un grand nombre d’intermédiaires de ce marché à Paris, Lyon et Marseille. Ils ont veillé à associer étroitement les parties prenantes de ce secteur et les administrations concernées à travers trois réunions du comité d’évaluation dont la coordination était assurée par la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP) du ministère de l’égalité des territoires, du logement et de la ruralité.

Le logement locatif meublé, parc à forte dominante urbaine qui représente en 2012 près de 10 % de l’offre locative privée (660 000 logements diffus), permet la rencontre d’une demande très mobile et plutôt modeste, faite d’étudiants et de salariés en déplacement temporaire, avec une offre à la recherche de souplesse réglementaire, de rentabilité locative et de sécurité dans les relations avec les locataires. Cette offre répond donc à un besoin spécifique, dont la croissance n’est pas susceptible de s’interrompre à moyen terme (1).

À cet égard, la réglementation de la location meublée présente des spécificités qu’il importe de conserver puisqu’elles garantissent la capacité de l’offre à répondre à la demande, sans conduire à des dysfonctionnements importants sur ce marché ni à influencer de manière excessive l’arbitrage des propriétaires entre location nue et location meublée. A l’inverse, le régime fiscal de la location meublée introduit une distorsion dans cet arbitrage qu’il convient, s’il ne correspond pas à un choix des pouvoirs publics, de limiter (2).

Par ailleurs, le marché locatif meublé voit se développer à grande vitesse un segment spécifique de l’offre, destinée à des personnes en séjour de très courte durée (le plus souvent des touristes). Or les obstacles au contrôle réglementaire et fiscal de cette activité font courir le double risque d’en faire à la fois une zone grise fiscale et un point de fuite de l’offre locative d’habitation (3).

Sur le fondement de ces constats, la mission propose deux scénarios permettant, selon le degré d’ambition affiché par les pouvoirs publics, de faire évoluer le cadre réglementaire et fiscal du marché locatif afin d’en assurer le développement équilibré (4).