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La mobilisation du foncier

Auteur(s) :

Editeur :

  • Inspection générale des finances

Date de remise : Mars 2017
46 pages

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L'inspection générale des finances (IGF) et au conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) ont été chargés d'une mission destinée à identifier les moyens de renforcer la mobilisation du foncier en faveur du logement. La lettre de mission invitait notamment à : identifier et analyser l'ensemble des facteurs conduisant à la rareté des terrains constructibles dans les zones les plus tendues, en examinant notamment le droit de l'urbanisme, les modalités de cession du foncier public et la fiscalité immobilière ; évaluer la capacité des mesures existantes à permettre la libération du foncier ; analyser les outils disponibles dans quelques grands pays européens ; proposer toute mesure permettant la mise à disposition de foncier en faveur de la construction de logements en liaison étroite avec les collectivités locales, la mobilisation du foncier en zone tendue et la densification du bâti, et analyser l'impact des dispositifs envisagés sur le budget de l'État comme sur l'équilibre des opérations d'aménagement.

INTRODUCTION

1. UN CONTEXTE GÉNÉRAL MARQUÉ PAR UNE DÉGRADATION DE L’ACCÈS AU LOGEMENT ET AUX RESSOURCES FONCIÈRES AU COURS DE LA DÉCENNIE 2000

1.1. Les difficultés d’accès au logement se sont accrues depuis le début des années 2000
1.1.1. Le marché français s’est caractérisé par une forte hausse des prix immobiliers au cours de la décennie 2000
1.1.2. Cette évolution a dégradé les conditions d’accès au logement pour de nombreux ménages
1.1.3. L’offre de logements reste inférieure aux besoins estimés dans plusieurs zones du territoire
1.1.4. Le déficit de construction de logements affecte particulièrement l’Île-de-France, la région Provence-Alpes-Côte d’Azur et en partie la région Rhône-Alpes

1.2. L’accès aux ressources foncières est de plus en plus contraint
1.2.1. L’inflation des prix du foncier a rendu encore plus difficile la satisfaction de la demande de logements
1.2.2. L'augmentation des prix fonciers rend le montage financier d’opérations de logement social en zones tendues plus difficile et tributaire d'aides multiples et de foncier public

1.3. La mission estime indispensable un renforcement des moyens de connaissance du foncier potentiellement constructible et de la structure des prix fonciers

2. LE CADRE D'ACTION DES COLLECTIVITÉS PUBLIQUES EN MATIÈRE D'URBANISME, DE POLITIQUE FONCIÈRE ET D'AMÉNAGEMENT MÉRITERAIT D'ÊTRE ASSOUPLI ET SÉCURISÉ

2.1. Le droit de l’urbanisme est aujourd’hui « dur pour la protection, mou pour l'obligation de construire »

2.2. La mission propose de clarifier, simplifier et mieux articuler les documents d’urbanisme
2.2.1. Transférer la compétence d’urbanisme des communes aux EPCI à fiscalité propre et développer les plans locaux d’urbanisme intercommunaux (PLUI)
2.2.2. Créer des « zones de projet » au sein de plans locaux d’urbanisme
2.2.3. Renforcer la cohérence de la planification régionale

2.3. La mission invite à accélérer la réflexion interministérielle sur la portée et le traitement des recours en matière d’urbanisme

2.4. La mission préconise de développer et sécuriser les politiques foncières « actives »

2.5. La mission suggère de faciliter davantage les opérations d’aménagement public
2.5.1. Une part réduite de la production de terrains à bâtir pour le logement résulte aujourd’hui d’initiatives publiques
2.5.2. L'aménagement public local pourrait être stimulé par un partenariat au cadre juridique plus adapté
2.5.3. Pour pallier les réticences à construire, la mission préconise de mettre à l’étude la création d’un bonus-malus couvert par une ressource à affectation locale
2.5.4. L’Île-de-France présente un cumul de particularités que devra prendre en compte toute politique de mobilisation du foncier

3. LA MOBILISATION DU FONCIER PUBLIC POURRAIT GAGNER EN EFFICACITÉ

3.1. La mobilisation du foncier public a déjà produit des résultats même si ceux-ci ne sont pas toujours pleinement quantifiables
3.1.1. Le bilan chiffré du programme de cession arrêté en 2008 est difficile à établir et les chiffres en circulation doivent être considérés avec prudence
3.1.2. La nouvelle programmation, arrêtée début 2012, apparaît particulièrement ambitieuse et la liste des terrains à céder doit être fiabilisée
3.1.3. Une politique toujours dépendante des intérêts budgétaires immédiats des entités occupantes et à la volonté des collectivités locales

3.2. La mission estime nécessaire de renforcer la gouvernance interministérielle de la politique de mobilisation du foncier public
3.2.1. Un déficit de gouvernance et de pilotage politique
3.2.2. Renforcer la gouvernance et étendre le périmètre de la politique de mobilisation du foncier public

3.3. La mission formule des propositions destinées à optimiser la mise en oeuvre du projet de loi relatif au foncier public en faveur du logement, qui se propose d’accroître jusqu’à 100 % la décote « logement social »
3.3.1. Une possibilité de décote pour logement social existe depuis 2005
3.3.2. Le prix n’est qu’un des freins à l’exécution du programme de cessions mais peut constituer un point de focalisation important qui bloque des opérations pendant plusieurs années
3.3.3. La loi n° 2013-05 du 21 janvier 2013 permet d’assouplir le cadre financier existant
3.3.4. Optimiser la mise en oeuvre de la nouvelle décote pour « logement social »

4. LA FISCALITÉ FONCIÈRE POURRAIT MIEUX SERVIR L’OBJECTIF DE LUTTE CONTRE LA RÉTENTION DE TERRAINS PRIVÉS

4.1. L’obsolescence des valeurs locatives sur lesquelles sont calculées les taxes foncières n’incite pas les propriétaires à céder ou densifier leurs terrains

4.2. La mission recommande d’exploiter pleinement le potentiel de majoration de taxe foncière sur les terrains constructibles non bâtis, notamment pour favoriser les zones de projet

4.3. La mission suggère de mettre davantage la fiscalité au service de la densité

4.4. L’aménagement des régimes de taxation des plus-values de cession a visé en partie à lutter contre la rétention foncière, mais des incohérences demeurent
4.4.1. L’abattement pour durée de détention applicable aux plus-values de cession a été rendu moins favorable en 2011
4.4.2. Si l’instauration de la taxe forfaitaire sur les terrains nus rendus constructibles s’est traduite par des ressources supplémentaires pour les communes, son effet sur le comportement des propriétaires fonciers est en revanche méconnu et vraisemblablement limité

5. L’ANALYSE COMPARATIVE AVEC D’AUTRES ETATS EUROPÉENS MET EN ÉVIDENCE PLUSIEURS SPÉCIFICITÉS DE LA POLITIQUE FONCIÈRE FRANÇAISE QUI NUISENT À SON EFFICACITÉ

5.1. La planification d’urbanisme repose dans la plupart des pays sur trois niveaux de compétence (national,  régional et communal), mais le degré de prescriptivité des documents établis varie fortement selon les pays

5.2. Les outils d’action foncière présentent des similitudes, mais les pays se distinguent par le degré de maîtrise foncière publique et le recours plus ou moins important à la négociation avec  les opérateurs privés

5.3. Tous les pays étudiés taxent la détention et la cession de foncier, mais la fiscalité n’y est pas considérée comme un outil déterminant de la politique foncière

5.4. Dans une majorité des pays étudiés, les outils de connaissance du marché foncier sont significativement plus développés qu’en France

CONCLUSION

 
 

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