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Rénovation du cadre institutionnel et modernisation des outils de la politique immobilière de l'Etat

Auteur(s) :

Editeur :

  • Inspection générale des finances

Date de remise : Novembre 2015
185 pages

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L'émergence du concept d'Etat-propriétaire entre 2005 et 2008, formalisée par la circulaire du Premier ministre signée le 16 janvier 2009, de nouveaux outils budgétaires et de pilotage stratégique et l'adaptation des structures administratives ont contribué à modeler la nouvelle politique immobilière de l'Etat (PIE). Ce rapport évalue les effets de la PIE et suggère des améliorations qui devraient conduire à une meilleure valorisation du patrimoine immobilier de l'Etat.

INTRODUCTION

1. L’ABSENCE DE CONNAISSANCE FINE DU PARC IMMOBILIER ET DES DEPENSES AFFERENTES APPELLE DES MESURES STRUCTURANTES EN MATIERE D’INVENTAIRE ET D’IDENTIFICATION PRECISE DES COUTS IMMOBILIERS

1.1. L’inventaire constitue le socle fondamental sur lequel repose la gestion des actifs immobiliers de l’État

1.2. Le réseau de collecte et de saisie des données immobilières apparaît trop fractionné et requiert à la fois une montée en compétence des agents et une structuration accrue
1.2.1. Les difficultés identifiées en matière de maîtrise technique de l’outil Chorus RE-FX militent pour un renforcement de la formation des opérateurs Chorus et leur accompagnement par les services centraux
1.2.2. La fonction de garant Chorus mérite d’être professionnalisée et de relever du niveau régional
1.2.3. Au regard de la défaillance du réseau des gestionnaires du référentiel immobilier ministériel (GRIM), la mission recommande que les responsabilités confiées à ces derniers soient transférées aux seuls garants Chorus

1.3. L’inventaire peut être considéré comme fiable s’agissant de l’immobilier tertiaire mais reste lacunaire s’agissant de l’immobilier technique et des logements
1.3.1. La connaissance physique du parc est précise pour les bâtiments tertiaires domaniaux mais doit être fiabilisée pour l’immobilier technique et de logement
1.3.2. La fiabilisation des données relatives aux surfaces constitue un enjeu important en termes de gestion domaniale

1.4. Le diagnostic technique du parc reste incomplet et le diagnostic économique est à ce jour impossible à établir
1.4.1. Le diagnostic technique reste très en-deçà du niveau requis pour appréhender l’état réel du parc immobilier de l’État
1.4.2. En l’état actuel de la connaissance des dépenses immobilières, le diagnostic économique ne peut être réalisé
1.4.3. La gestion rationnelle des dépenses de gros entretien apparaît aujourd’hui hors de portée, même si l’exemple de gestion prévisionnelle des dépenses de maintenance du ministère de la défense peut inspirer une réflexion utile

1.5. Les SDIR devraient permettre, sous réserve de quelques ajustements, de faciliter la consolidation et la précision de l’inventaire du parc immobilier
1.5.1. La mission recommande que les bâtiments tertiaires du ministère de la défense relèvent également du périmètre des SDIR
1.5.2. Face aux difficultés rencontrées concernant l’intégration des opérateurs aux SDIR, la mission recommande que celle-ci puisse être assurée selon un calendrier plus souple que celui applicable aux services de l’État

1.6. La mission recommande que soient engagés les chantiers permettant à l’État de disposer d’une vision synthétique, homogène et précise sur ses dépenses immobilières, qui représentent d’importants enjeux budgétaires
1.6.1. Les enjeux économiques et budgétaires liés aux actifs immobiliers sont importants
1.6.2. L’État ne dispose pas d’une vision satisfaisante sur les dépenses engagées en matière immobilière, tant au niveau central qu’au niveau déconcentré

1.7. Le chantier d’optimisation des dépenses liées à la conclusion de baux privés par l’État, lancé à l’été 2015, doit être poursuivi et renforcé

2. LA CLARIFICATION DU ROLE DE L’ÉTAT-PROPRIETAIRE DANS SA RELATION AVEC LES OCCUPANTS ET UNE MOBILISATION PLUS POUSSEE DES COMPETENCES IMMOBILIERES MINISTERIELLES PERMETTRAIENT D’AMELIORER LA TRANSVERSALITE DE LA PIE

2.1. L’État-propriétaire doit être davantage responsabilisé pour exercer pleinement ses prérogatives de propriétaire
2.1.1. Le service France Domaine fait l’objet de critiques relatives à la longueur des délais de cession et l’insuffisance supposée des prix de vente
2.1.2. L’opportunité des cessions, prérogative de tout propriétaire, ne peut plus relever, comme aujourd’hui, de la compétence quasi-exclusive des occupants
2.1.3. De nouvelles obligations incomberaient à l’État-propriétaire dans le cadre de cette responsabilisation
2.1.4. La mission recommande que l’État-propriétaire se dote d’une doctrine claire en matière d’arbitrage entre domanial et locatif

2.2. L’inscription des instruments incarnant la relation entre l’État-propriétaire et les occupants dans une logique dynamique de mise en oeuvre de la PIE est nécessaire
2.2.1. Si les conventions d’utilisation (CDU) participent de l’affirmation de l’État propriétaire, leur mise en oeuvre, encore partielle, demeure excessivement formelle
2.2.2. Les loyers budgétaires (LB) n’ont pas atteint l’objectif d’incitation à la rationalisation immobilière qui leur a été fixé en 2010 et revêtent donc, à ce jour, un caractère essentiellement symbolique

2.3. Les compétences immobilières ministérielles devraient être davantage mobilisées et coordonnées pour favoriser la transversalité de la PIE
2.3.1. Le rôle des secrétariats généraux en matière de coordination immobilière intra-ministérielle mérite d’être réaffirmé
2.3.2. Certains ministères disposent de compétences internes en matière immobilière qui pourraient utilement être mobilisées au service de la PIE et coordonnées dans le cadre des schémas directeurs immobiliers régionaux (SDIR)
2.3.3. A la Réunion, cette coordination des compétences ministérielles immobilières pourrait se traduire, à titre expérimental, par la création d’une direction interministérielle immobilière dotée de moyens dédiés
2.3.4. Il existe par ailleurs un risque de perte de savoir-faire de l’État en matière de maîtrise d’ouvrage, de conduite d’opération et de construction dont il faut mesurer

3. POUR FAVORISER UNE GESTION PERFORMANTE DE SES ACTIFS IMMOBILIERS, LA MISSION RECOMMANDE QUE L’ÉTAT-PROPRIETAIRE RENFORCE SUBSTANTIELLEMENT SA CAPACITE A VALORISER SES BIENS

3.1. Si la fonction d’évaluation, qui concourt in fine au processus de valorisation patrimoniale des actifs immobiliers de l’État, ne saurait être remise en cause, elle pourrait être amenée à évoluer...
3.1.1. L’expertise des services du Domaine en matière d’évaluation apparaît satisfaisante mais la pratique du métier d’évaluateur pourrait être améliorée et mieux accompagnée
3.1.2. Sans abandonner cette prestation qui est un gage de neutralité et d’objectivité qui protège les intérêts des personnes publiques, l’activité d’évaluation peut évoluer pour que son coût soit réduit

3.2. L’État dispose d’importantes marges de progrès pour valoriser le patrimoine qu’il cède
3.2.1. L’État-propriétaire gagnerait à s’affirmer dans ses relations avec les collectivités territoriales pour préserver ses intérêts patrimoniaux
3.2.2. Confronté à des difficultés de valorisation et de commercialisation des biens, il appartient à l’État-propriétaire d’adapter les procédures et les actes de cession au potentiel économique des biens qu’il entend céder
3.2.3. Le renforcement de la capacité de France Domaine à commercialiser des biens simples est nécessaire et pourrait, dans un premier temps, s’appuyer sur des ressources extérieures

3.3. L’État, a besoin de se doter d’une structure à vocation interministérielle dédiée à la valorisation des biens complexes devenus inutiles
3.3.1. La valorisation patrimoniale repose sur l’élaboration de scénarios/projets immobiliers, devant être évalués, in fine, par les services du Domaine
3.3.2. Au regard des besoins de l’État en matière de valorisation des biens complexes, la mission recommande la création d’une entité de valorisation à vocation interministérielle

4. LA RENOVATION DE LA POLITIQUE IMMOBILIERE DE L’ÉTAT NECESSITE UNE PROFONDE REFORME DE SON ARCHITECTURE ET DE SES INSTRUMENTS BUDGETAIRES

4.1. Le programme 309 dit « d’entretien du propriétaire » ne permet pas à l’État propriétaire d’assumer ses responsabilités en la matière
4.1.1. Un programme interministériel confronté à de très nombreuses difficultés et dont les crédits ont fortement baissé depuis 2011
4.1.2. Un programme censé financer l’entretien lourd mais qui, en pratique, finance essentiellement des travaux de mise en conformité et de remise en état en raison notamment de l’insuffisance des crédits qu’il porte

4.2. Le compte d’affectation spéciale (CAS) dédié à la gestion du patrimoine immobilier de l’État est confronté à un risque sérieux d’essoufflement
4.2.1. Si le CAS a permis de dynamiser les cessions, ni sa conception d’ensemble ni sa gestion opérationnelle n’apparaissent optimales
4.2.2. Les différentes dépenses du CAS n’ont pas fait la preuve de leur efficacité
4.2.3. Le modèle de financement des opérations structurantes par les produits de cession risque d’atteindre ses limites, ce qu’illustre le recours croissant aux montages dits « complexes »

4.3. L’inadaptation de l’actuelle architecture budgétaire aux enjeux de financement de la PIE appelle une véritable refonte des instruments en lien avec la responsabilisation de l’État-propriétaire
4.3.1. L’État-propriétaire gagnerait à voir ses responsabilités relatives aux recettes et aux dépenses immobilières clarifiées
4.3.2. Le pilotage des programmes interministériels de l’État-propriétaire doit pouvoir s’appuyer sur une doctrine lisible, un véritable dialogue de gestion et des circuits budgétaires simplifiés
4.3.3. La PIE a besoin d’un modèle de financement soutenable sur une base pluriannuelle

4.4. Pour répondre aux enjeux de financement de la PIE, la mission recommande la création d’un budget annexe, associé à une rénovation du dispositif des loyers budgétaires
4.4.1. La mission recommande la création d’un budget annexe dédié à la politique immobilière de l’État (BAPIE)
4.4.2. La mission recommande l’adaptation des loyers budgétaires aux enjeux de la PIE

5. LA PIE NE PEUT ETRE EFFICACEMENT PILOTEE SANS UN ÉTAT-PROPRIETAIRE ADMINISTRATIVEMENT INCARNE, GARANT D’UNE STRATEGIE INTERMINISTERIELLE ET DISPOSANT DE RELAIS EN REGION

5.1. Depuis 2006, la mise en place de la PIE n’a qu’imparfaitement affirmé France Domaine comme représentant de l’État-propriétaire
5.1.1. Le positionnement du service France Domaine au niveau central et le fait qu’il ne dispose pas de services déconcentrés dédiés à la PIE , privent l’État-propriétaire d’une véritable incarnation administrative
5.1.2. Le service France Domaine apparaît relativement isolé au sein d’une gouvernance de la PIE multiple et fragmentée
5.1.3. Le nombre de réunions interministérielles relatives aux sujets immobiliers reste important

5.2. Les instruments de stratégie immobilière constituent un outil essentiel dans la mise en oeuvre et le pilotage de la PIE mais leur structuration, leur suivi et leur mise en oeuvre sont très largement perfectibles
5.2.1. L’absence d’homogénéité dans la formulation des SPSI et le manque d’ambition des objectifs définis pénalisent la mise en oeuvre de la PIE
5.2.2. France Domaine n’est pas en mesure d’assurer le suivi de l’ensemble des SPSI et la bonne mise en oeuvre de la PIE, dont les normes ne sont dès lors que rarement respectées
5.2.3. Les SDIR doivent être confortés mais pâtissent d’ores et déjà des lacunes de la PIE identifiées par la mission

5.3. La mise en oeuvre efficace de la PIE appelle un changement de positionnement administratif du représentant de l’État-propriétaire en administration centrale et au niveau déconcentré ainsi qu’un important chantier de professionnalisation
5.3.1. Si le secteur public connaît des exemples de fonciarisation plus ou moins poussée, l’opportunité et la faisabilité d’une foncière publique interne à l’État sont loin d’être démontrées à ce jour
5.3.2. La mission recommande que la représentation centrale de l’État-propriétaire, soit renforcée et incarnée par une direction d’administration centrale directement rattachée au ministre des finances
5.3.3. La création de la DIE doit favoriser l’émergence d’une filière professionnelle immobilière au sein de l’État

5.4. La gouvernance administrative de la PIE gagnerait à être simplifiée et ses outils de pilotage clarifiés et précisés
5.4.1. L’efficacité de la « comitologie » de la PIE amène à recommander sa simplification et son pilotage par la DIE
5.4.2. Les outils de pilotage stratégique de la PIE ont besoin d’être clarifiés et précisés

5.5. La DIE devrait être dotée d’un réseau régional spécialisé
5.5.1. Le renforcement de la PIE au niveau local et l’accompagnement des SDIR implique des choix institutionnels structurants
5.5.2. La mission recommande donc qu’au niveau régional, soient créées des directions régionales de l’immobilier de l’État (DRIE), relevant du ministre des finances, et placées sous l’autorité du préfet de région
5.5.3. Au niveau départemental, les DRIE s’appuieraient sur un responsable départemental de la PIE (RDPIE), placé auprès du préfet de département

5.6. La DIE aurait vocation à représenter la France au sein du réseau informel européen des organismes en charge des questions d’immobilier public

Conclusion

Pièce jointe n°1 : Recueil des propositions
Pièce jointe n°2 : Lettre de mission 
Pièce jointe n°3 : Support de présentation

 
 

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