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Rapport d'information fait au nom de la commission des finances sur l'avenir du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat »

Auteur(s) :

Editeur :

  • Sénat

Collection : Les Rapports du Sénat

Titre de couverture : "De la rationalisation à la valorisation : 12 propositions pour une politique immobilière de l'Etat soutenable et efficace"

Date de remise : Mai 2017
91 pages

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La mise en place de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et les travaux de certification de la Cour des comptes ont entraîné la définition de la politique immobilière de l'Etat au milieu des années 2000. La création du service France Domaine, incarnant l'Etat propriétaire, en 2006, a coïncidé avec l'instauration du levier budgétaire que forme le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». Cette politique repose sur une distinction entre l'Etat propriétaire et les ministères occupants, ainsi que sur une logique de financement des dépenses immobilières structurantes par le produit tiré des cessions réalisées. Dix exercices plus tard, le présent rapport d'information note des progrès importants concernant le recensement du parc, la rationalisation des implantations, visible par exemple pour les administrations centrales à Paris, mais aussi les cessions. Plus de 7 milliards d'euros ont ainsi été tirés des ventes depuis 2005, soit 11 % de la valeur comptable des constructions dont l'État est propriétaire fin 2015. Selon les rapporteurs, ces réalisations ne doivent cependant pas occulter le constat partagé d'un essoufflement, à la fois financier et structurel, de la première étape de la politique immobilière de l'Etat. Conjuguée aux contraintes budgétaires, cette situation conduit parfois les ministères à privilégier des montages financiers complexes, faisant intervenir des tiers-financeurs, pesant durablement sur les finances publiques. De surcroît, elle nourrit un manque d'entretien des bâtiments publics, dégradant à la fois l'actif immobilier de l'Etat et sa capacité à offrir un service public accessible à tous. Par rapport à ses voisins européens, la France se caractérise par le manque de maturité de sa politique immobilière. Face à ce constat initial, ainsi que face aux défis que doit encore relever l'immobilier public, les réformes intervenues en 2016, portant à la fois sur la gouvernance et sur l'architecture budgétaire, apparaissent trop limitées. Alors que s'ouvre une nouvelle législature, les rapporteurs estiment qu'une véritable nouvelle étape dans la mise en oeuvre de la politique immobilière de l'Etat doit être définie.

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

AVANT-PROPOS

PREMIÈRE PARTIE UNE POLITIQUE RÉCENTE, À LA RECHERCHE D’UN NOUVEAU SOUFFLE

I. LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE DE L’ÉTAT S’APPUIE SUR UN LEVIER BUDGÉTAIRE ET DES OUTILS RÉCEMMENT DÉFINIS

A. LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE «GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ÉTAT» EN INCARNE LA LOGIQUE INITIALE

B. L’AFFIRMATION DE L’ÉTAT PROPRIÉTAIRE

II. APRÈS DIX ANS DE MISE EN ŒUVRE, UNE NOUVELLE ÉTAPE EST NÉCESSAIRE

A. LA DYNAMISATION DE LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE DE L’ÉTAT

1. Un travail de recensement du parc

2. Une rationalisation du parc

3. Une gestion active du parc

B. DES LIMITES TRADUISENT L’ÉPUISEMENT DE LA STRATÉGIE INITIALE

1. Un inventaire imparfait

2. Un essoufflement du modèle de financement

3. Une centralisation chimérique

III. FACE À CE CONSTAT PARTAGÉ, DES AJUSTEMENTS SONT INTERVENUS EN 2016

A. UNE NÉCESSAIRE ACTUALISATION...

B. ...S’EST TRADUITE PAR UNE RÉFORME EN TROIS AXES

1. Une gouvernance rénovée

2. La généralisation des nouveaux outils de la politique immobilière de l’État

3. La rénovation de l’architecture budgétaire et le recentrage du CAS

DEUXIÈME PARTIE UNE RÉFORME INSUFFISANTE POUR PERMETTRE DE RÉPONDRE AUX NOMBREUX DÉFIS QUE LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE DOIT TRAITER

I. UNE RÉFORME INACHEVÉE ET CRITIQUÉE

A. LA RÉFORME N’A PAS ÉTÉ MENÉE À SON TERME

B. UNE RÉFORME TIMIDE ET COURT-TERMISTE

1. Des arbitrages a minima

2. L’opportunisme budgétaire semble avoir primé sur la stratégie immobilière

II. LA SOUTENABILITÉ DE LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE N’EST PAS ASSURÉE

A. LA DÉPENSE IMMOBILIÈRE TOTALE NE PEUT ÊTRE TOTALEMENT RETRACÉE

1. Si la dépense immobilière totale n’est pas établie avec précision...

2. ... la baisse des crédits immobiliers interministériels est certaine

B. LA DÉPENSE IMMOBILIÈRE DEMEURE MAÎTRISÉE PAR LES OCCUPANTS, Y COMPRIS POUR CELLES RELEVANT DU PROPRIÉTAIRE

C. UNE SITUATION INSTABLE, FAVORISANT L’ESSOR DE MONTAGES FINANCIERS COMPLEXES, PESANT SUR LES FINANCES PUBLIQUES EN RETARD SUR SES VOISINS EUROPÉENS, LA FRANCE N’EST ACTUELLEMENT PAS EN MESURE DE RÉPONDRE AUX DÉFIS DE SA POLITIQUE IMMOBILIÈRE

D. TROIS DÉFIS PRINCIPAUX DOIVENT ÊTRE TRAITÉS

1. Le défi stratégique de l’entretien des bâtiments publics

2. Les défis de la mise aux normes d’accessibilité et de la transition écologique

3. Le défi de la capacité de l’État à conduire ces travaux

4. Une fenêtre d’opportunité à saisir

E. LA FRANCE APPARAÎT À LA TRAÎNE PAR RAPPORT À SES VOISINS EUROPÉENS

1. Une tendance générale à la centralisation et à la valorisation du patrimoine immobilier public

2. En Italie, une appréhension globale du patrimoine immobilier public, tournée vers la valorisation

3. Au Royaume-Uni, une dynamisation rapide de la politique immobilière

TROISIÈME PARTIE UNE FEUILLE DE ROUTE POUR UNE POLITIQUE IMMOBILIÈRE DE L’ÉTAT MODERNISÉE

I. EN PRÉALABLE, UNE CONNAISSANCE ÉTAYÉE DU PARC ET DES DÉPENSES IMMOBILIÈRES EST INDISPENSABLE

A. APPROFONDIR LES PROGRÈS EN SE CONCENTRANT SUR L’IMMOBILIER DE BUREAUX ET LES LOGEMENTS PUBLICS

B. CONNAÎTRE LA DÉPENSE IMMOBILIÈRE ET SA RÉPARTITION

II. UN PREMIER AXE : CENTRALISER DAVANTAGE LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE DE L’ÉTAT EN RENFORÇANT LES PRÉROGATIVES DE LA DIRECTION DE L’IMMOBILIER DE L’ÉTAT

A. MIEUX RÉPARTIR LES RÔLES ENTRE OCCUPANTS ET PROPRIÉTAIRES EN RENFORÇANT LES PRÉROGATIVES DE LA DIRECTION DE L’IMMOBILIER DE L’ÉTAT

1. Problématique, la répartition des rôles doit être clarifiée

2. La direction de l’immobilier de l’État doit disposer des prérogatives qui reviennent à tout propriétaire : décider de la vente et en disposer de son fruit

B. LES COMPÉTENCES TECHNIQUES IMMOBILIÈRES DE LA DIRECTION DE L’IMMOBILIER DE L’ÉTAT DOIVENT EN PARALLÈLE ÊTRE RENFORCÉES

C. RENFORCER LA MAÎTRISE DE L’ÉTAT SUR SON PATRIMOINE IMMOBILIER EN DÉVELOPPANT UNE DÉMARCHE PARTENARIALE AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

III. UN DEUXIÈME AXE: ASSURER LA SOUTENABILITÉ DE LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE PAR UNE VÉRITABLE CONSOLIDATION BUDGÉTAIRE ET UNE VALORISATION DE LONG TERME DES ACTIFS

A. UNE POLITIQUE DE GESTION DES ACTIFS IMMOBILIERS FAVORISANT LEUR VALORISATION

1. Valoriser les biens avant de les céder

2. Valoriser des biens inutiles tout en les conservant

B. CONFORTER LES LOYERS BUDGÉTAIRES POUR TRANSFORMER LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE EN VÉRITABLE LEVIER BUDGÉTAIRE

1. Les loyers budgétaires doivent être rénovés et renforcés

2. Afin de porter l’ensemble des charges et produits du parc de l’État, le compte d’affectation spéciale doit être transformé en budget annexe

3. Le budget annexe pourrait servir de base à la création d’une entité publique spécialisée pour la gestion du patrimoine immobilier de l’État

 

EXAMEN EN COMMISSION

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

 
 

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