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Rapport d'information fait au nom de la commission des finances sur la maquette budgétaire de la mission « Remboursements et dégrèvements »

Auteur(s) :

Editeur :

  • Sénat

Collection : Les Rapports du Sénat

Titre de couverture : "Remboursements et dégrèvements : la machine fiscale à la recherche d'un pilote"

Date de remise : Juillet 2017
67 pages

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La mission « Remboursements et dégrèvements » se présente comme la plus importante des missions budgétaires de l'État en termes de volume de crédits. Ainsi, la loi de finances initiale pour 2017 prévoit 108,87 milliards d'euros pour la mission. Cette mission regroupe les dépenses liées à des situations dans lesquelles l'Etat restitue des impôts, taxes ou contributions à des contribuables, ou dans lesquelles l'Etat ne recouvre pas certaines créances sur les contribuables. Les remboursements et les dégrèvements d'impôts ont la particularité de venir en atténuation des recettes fiscales brutes de l'Etat mais de figurer en dépenses du budget général. Les crédits de la mission sont des crédits évaluatifs, comme le prévoit la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. En conséquence, les dépenses auxquelles s'appliquent ces crédits s'imputent, si nécessaire, au-delà des crédits ouverts en loi de finances. Dix ans après l'entrée en vigueur de la loi organique, ce rapport entend ainsi présenter : l'évolution des crédits de cette mission, et le poids considérable qu'elle occupe aujourd'hui au sein du budget général ; la transformation progressive de la nomenclature de celle-ci, et les réformes nécessaires qui n'ont toujours pas été conduites ; le pilotage difficile de cette mission, tant dans les prévisions qui doivent être faites que dans la gestion des opérations par les services. Alors que les dépenses de la mission liées aux politiques publiques se sont largement accrues, représentant plus de 16 milliards d'euros selon les prévisions du projet de loi de finances pour 2017, compter ne suffit plus, juge la rapporteure. Celle-ci estime désormais impératif de développer une nomenclature budgétaire plus efficace et un suivi plus fin des dépenses par nature, au service d'une évaluation réelle des dispositifs.

LES PROPOSITIONS DE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE

AVANT-PROPOS

PREMIÈRE PARTIE L’EXPANSION NON MAÎTRISÉE DE LA MISSION : UNE SOUTENABILITÉ AUJOURD’HUI INCERTAINE

I. UNE MISSION QUI ILLUSTRE LA DÉPENDANCE FRANÇAISE AUX DÉPENSES FISCALES

A. UN PÉRIMÈTRE INSTABLE ÉVOLUANT AU GRÉ DES POLITIQUES FISCALES

B. UNE HAUSSE RÉGULIÈRE QUI MONTRE L’IMPORTANCE CROISSANTE DES DÉPENSES FISCALES DANS NOTRE POLITIQUE D’IMPOSITION

II. UNE HAUSSE DES REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS LIÉE À L’ACCROISSEMENT DES CRÉDITS D’IMPÔTS, UNE SOUTENABILITÉ MENACÉE

A. UNE CROISSANCE PORTÉE PAR LES CRÉDITS D’IMPÔTS

1. Un poids croissant des remboursements liés aux politiques publiques

2. Des dépenses fiscales et crédits d’impôt qui dépassent largement les plafonds fixés par la loi de programmation

B. L’IMPACT DU CICE S’AMPLIFIE, JUSQU’À MENACER LA SOUTENABILITÉ DU PROGRAMME 200

1. Le coût du CICE va encore fortement augmenter

2. Un risque à moyen terme pour la soutenabilité de la mission

III. DES MOYENS CONTRAINTS POUR GÉRER CETTE MISSION

A. UN NOMBRE CROISSANT D’OPÉRATIONS À GÉRER

1. Une progression continue de remboursements et restitutions

2. Des enjeux contentieux et juridictionnels

B. DES APPLICATIONS INFORMATIQUES SOUVENT INSUFFISANTES

C. DES MOYENS HUMAINS SOUS TENSION

1. Des remboursements et dégrèvements gérés essentiellement par la direction générale des finances publiques

2. Une charge de travail liée aux calendriers des impôts traités

3. Un impossible aperçu des moyens humains mobilisés...

4. ... dans un contexte difficile pour les agents des services fiscaux

D. UNE TRANSFORMATION DES MÉTIERS

DEUXIÈME PARTIE UNE ARCHITECTURE TOUJOURS PAS OPTIMALE

I. UNE STRUCTURE INADAPTÉE, HÉRITÉE DE L’ORDONNANCE DE 1959

A. UNE MISSION HÉRITÉE DE L’ORDONNANCE DE 1959, CRITIQUÉE

1. Une mission héritée de l’ancienne nomenclature

2. Une architecture critiquée dès la mise en œuvre de la LOLF

B. UNE MISSION HÉTÉROGÈNE

C. DES FAIBLESSES DE STRUCTURE IMPORTANTES, SOULIGNÉES DÈS 2008

II. UNE ARCHITECTURE DU PROGRAMME 200 RÉFORMÉE MAIS NON ABOUTIE

A. UNE RÉFORME DE LA STRUCTURE EN 2010...

1. Une modification de la nomenclature en 2010...

2. ... jugée suffisante par l’administration

B. ... MAIS UNE ORGANISATION NE PERMETTANT PAS UN SUIVI COHÉRENT DES POLITIQUES PUBLIQUES

C. DE NÉCESSAIRES AJUSTEMENTS DU PROGRAMME 200

1. Aucune évolution d’ampleur envisagée aujourd’hui par le Gouvernement

2. Mieux préciser les finalités des dépenses pour mieux appréhender les politiques publiques

3. Prendre en compte différemment les dépenses liées à la mécanique de l’impôt

4. Distinguer et répartir les crédits liés aux «politiques publiques» au sein des missions portant ces politiques

5. Maintenir les admissions en non-valeur au sein de la comptabilité budgétaire

6. Accroître la nécessaire traçabilité des contentieux au sein de la mission

III. UNE ÉBAUCHE DE MODIFICATION DE L’ARCHITECTURE DU PROGRAMME 201 JAMAIS MISE EN ŒUVRE

A. FACE À DES FAIBLESSES PERSISTANTES...

1. Un programme lié aux collectivités territoriales mais rattaché implicitement aux recettes de l’État

2. Une maquette aujourd’hui par impôt, non par nature de dépense

3. Une comptabilisation des restitutions d’acomptes de CVAE à modifier

B. ... UN PROJET DE RÉFORME AU POINT MORT

1. Une refonte de la maquette du programme 201 pour le moment reportée

2. Une meilleure prise en compte des restitutions d’acomptes de CVAE à l’étude

3. La persistance du non rattachement aux crédits dédiés aux collectivités territoriales.

C. UNE IMPÉRATIVE RÉFORME DU PROGRAMME 201

1. Une architecture à organiser sur le modèle du programme 200

2. Des crédits relatifs aux impôts locaux à inscrire au sein des dépenses relatives aux collectivités territoriales

3. Un transfert des restitutions d’acomptes de CVAE vers le compte d’avances aux collectivités territoriales

4. Des évolutions à anticiper

TROISIÈME PARTIE UN PILOTAGE ENCORE TRÈS LACUNAIRE

I. UNE PERFORMANCE MESURÉE DE FAÇON DISCUTABLE ET PEU MOBILISATRICE

A. UNE GESTION AUJOURD’HUI ASSURÉE PAR UNE SEULE ADMINISTRATION

B. UN OBJECTIF ET DES INDICATEURS UNIQUEMENT AXÉS SUR LA RAPIDITÉ

1. Des indicateurs du programme 200 sans évolution notable

2. Un seul indicateur pour le programme 201, inchangé

C. DES CIBLES TOUJOURS ATTEINTES

1. Les indicateurs du programme 200

2. L’indicateur du programme 201

D. UNE NÉCESSAIRE ÉVOLUTION DE L’ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE

1. Des indicateurs jugés satisfaisants selon le ministère des finances

2. Des évolutions envisagées, insuffisantes

II. UNE DIFFICILE PRÉVISIBILITÉ DE L’EXÉCUTION

A. DES MÉTHODES DE PRÉVISION PROPRES À CHAQUE DÉPENSE

1. TVA : une prévision de la mécanique de l’impôt

2. Impôt sur les sociétés : mécanique de l’impôt et politiques publiques à anticiper

3. Impôt sur le revenu : des remboursements liés aux politiques publiques et à la gestion de l’impôt à gérer

4. Le cas des contentieux

5. Le compte général de l’État, un outil pertinent d’information

B. DES ÉCARTS SYSTÉMATIQUEMENT IMPORTANTS ENTRE LA LOI DE FINANCES INITIALE ET L’EXÉCUTION

1. Des écarts importants à la loi de finances initiale

2. Des révisions souvent supérieures au besoin définitif

C. UNE PRÉVISION PAR NATURE DIFFICILE

III. UNE ÉVALUATION LIMITÉE DES DISPOSITIFS

A. DE FORTES LACUNES D’ÉVALUTION SOCIO-ÉCONOMIQUE DES DISPOSITIFS

1. D’importantes lacunes d’évaluation socio-économique

2. Le cas du CICE

B. LES REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS SONT-ILS TOUJOURS LE BON OUTIL ?

EXAMEN ENCOMMISSION

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

 
 

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