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Revues de dépenses - La politique d'accueil du jeune enfant

Auteur(s) :

Editeur :

  • Inspection générale des affaires sociales

Date de remise : Novembre 2017
232 pages

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Les revues de dépenses constituent un dispositif d'évaluation des dépenses publiques, instauré par la loi de programmation des finances publiques 2014-2019. Elles ont pour objectif de contribuer à la maîtrise des comptes publics sans se départir d'une préoccupation de qualité et de pertinence des services rendus, préoccupation particulièrement forte s'agissant de la prise en charge de la petite enfance. Elles obéissent à une procédure spécifique, qui associe étroitement Gouvernement et Parlement. Dans ce cadre, l'Inspection générale des affaires sociales et l'Inspection générale des finances ont été chargées de réaliser une mission conjointe relative à la politique d'accueil du jeune enfant (0-3 ans). L'objectif de cette politique est de permettre aux parents de choisir entre différents modes de garde pour leurs enfants : accueil collectif (crèches principalement), accueil individuel (par un assistant maternel), préscolarisation, ou encore garde par l'un des parents directement. Cela se traduit par le financement des congés parentaux et par l'organisation et la solvabilisation d'une offre de services aux familles.

SYNTHESE

1 L’OFFRE D’ACCUEIL DES ENFANTS DE 0 A 3 ANS SE DEVELOPPE DE MANIERE DIFFERENCIEE ET INEGALE SUR L’ENSEMBLE DU TERRITOIRE

1.1 L’augmentation de l’accueil formel des enfants de moins de 3 ans est devenue un objectif de la politique familiale
 1.1.1 La natalité et le taux d’activité des femmes sont globalement favorables en France
 1.1.2 La conciliation du travail féminin et de l’accueil des jeunes enfants a fait l’objet de réponses qui ont pu varier dans le temps

1.2 L’effort engagé porte à la fois sur l’accueil individuel et l’accueil collectif
 1.2.1 L’offre d’accueil a progressé et reste très différenciée
 1.2.2 L’offre d’accueil est très inégalement répartie

1.3 Les objectifs quantitatifs de création de places ne seront pas tenus et ont été complétés par des objectifs qualitatifs
 1.3.1 Les objectifs quantitatifs ambitieux de la COG de la CNAF ne seront pas tenus
 1.3.2 Les évolutions récentes de l’offre de l’accueil du jeune enfant montrent un certain essoufflement des modèles traditionnels
 1.3.3 Des objectifs qualitatifs prennent le relais

1.4 L’offre d’accueil répond de manière probablement imparfaite à la demande
 1.4.1 L’évaluation des besoins quantitatifs est délicate
 1.4.2 La satisfaction des besoins ne coïncide que partiellement avec les préférences des familles
 1.4.3 Un objectif chiffré de création de places n’est pas opportun même s’il faut poursuivre la dynamique d’augmentation du nombre de solutions d’accueil
 1.4.4 L’investissement social dans la petite enfance est un concept émergeant
 1.4.5 La nécessité de partager les informations entre les différents acteurs s’impose de manière progressive

2 LE FINANCEMENT DE L’ACCUEIL DES MOINS DE 3 ANS FAIT APPARAITRE UNE GRANDE HETEROGENEITE DES RESTES A CHARGE POUR LES FAMILLES ET UNE CONTRIBUTION DES FINANCES PUBLIQUES ALLANT DU SIMPLE AU DOUBLE ENTRE L’ACCUEIL INDIVIDUEL ET L’ACCUEIL COLLECTIF

2.1 Les multiples financeurs publics recourent à des canaux diversifiés visant à développer de nouvelles solutions d’accueil
 2.1.2 Les EAJE sont financés, pour leur création comme pour leur fonctionnement, par la branche famille et les communes
 2.1.3 L’accueil individuel est financé par les familles qui bénéficient du complément mode de garde
 2.1.4 Les financements ont été diversifiés, dans l’objectif d’augmenter l’offre d’accueil collective et individuelle et de soutenir de nouveaux modes d’accueil
 

2.2 Le niveau de prise en charge publique de l’accueil collectif peut être interrogé dans une perspective d’efficience
 2.2.1 L’effort public est variable et différemment réparti entre financeurs publics selon le mode d’accueil
 2.2.2 La contribution publique dans les EAJE avec des entreprises réservataires, voire des collectivités réservataires, est vraisemblablement sur-calibrée

2.3 Le reste à charge des familles est très inégal en fonction des types d’accueil et demeure faiblement progressif en fonction des revenus du foyer
 2.3.1 Le reste à charge des familles est très inégal entre accueil collectif d’une part et accueil individuel ou en micro crèche PAJE d’autre part
 2.3.2 Le barème des participations familiales devrait tenir compte de l’amélioration du niveau de service intervenue dans les EAJE PSU et viser une plus grande linéarité du reste à charge en fonction des revenus du foyer
 2.3.3 Le barème de la PSU devrait être étendu au recours à un assistant maternel
 2.3.4 Le profil actuel du CMG pourrait être rendu plus linéaire

3 LES LEVIERS DE PILOTAGE DE LA BRANCHE FAMILLE SONT LIMITES SUR LE DEVELOPPEMENT DE L’OFFRE, LA GOUVERNANCE ET LA MAITRISE DES COUTS DE GESTION

3.1 Les leviers d’intervention de la branche famille sont insuffisamment connectés à des objectifs nationaux
 3.1.1 L’échelon national devrait affirmer plus clairement des orientations dans le cadre de la future COG
 3.1.2 Les leviers de développement de l’offre sont puissants mais répondent mal aux objectifs qualitatifs

3.2 La dynamique partenariale est également inaboutie
 3.2.1 La politique de petite enfance est naturellement complexe car elle ne repose pas sur la compétence obligatoire d’un acteur
 3.2.2 Les schémas de services départementaux aux familles ont permis de renforcer la dynamique partenariale, mais restent insuffisants pour structurer l’offre d’accueil
 3.2.3 L’environnement partenarial demeure complexe et mériterait une simplification

3.3 Les outils de financement des CAF ne permettent pas directement de contenir les coûts des structures
 3.3.1 Le dimensionnement du FNAS sur la dernière COG, sur-calibré au regard de son exécution, n’a pas créé d’incitation à l’efficience
 3.3.2 La hausse des coûts de fonctionnement et d’investissement des EAJE est particulièrement marquée dans les structures gérées par les collectivités territoriales
 3.3.3 Les prestations de service (PSU et PSEJ) sont des outils d’orientation de l’offre mais pas de maîtrise des coûts
 3.3.4 Le fléchage de la dotation d’action sociale vers des fonds dont les objectifs sont fixés en adéquation avec les priorités de la COG et les conditions d’utilisation harmonisées au niveau national doit être poursuivi

3.4 Les coûts des solutions d’accueil financées par la PAJE sont peu maîtrisés
 3.4.1 Les coûts de l’accueil individuel sont peu encadrés
 3.4.2 Le développement des micro crèches PAJE induit une progression spontanée des financements publics dans une logique de guichet

RECOMMANDATIONS DE LA MISSION

IMPACT DES RECOMMANDATIONS DE LA MISSION

LETTRE DE MISSION

LISTE DES PERSONNES RENCONTREES

ANNEXE 1 : LE COMPLEMENT MODE DE GARDE

ANNEXE 2 : FINANCEMENTS FNAS A DESTINATION DE L’ACCUEIL DU JEUNE ENFANT

ANNEXE 3 : ÉTUDE SUR L’EQUILIBRE ECONOMIQUE DES MICRO CRECHES

ANNEXE 4 : ETUDE SUR LE RESTE A CHARGE DES FAMILLES

ANNEXE 5 : GENESE DES SCHEMAS DEPARTEMENTAUX DES SERVICES AUX FAMILLES

ANNEXE 6 : EVOLUTIONS DES COUTS D’INVESTISSEMENT ET DES FINANCEMENTS ASSOCIES

ANNEXE 7 : ÉTUDE DE COUTS DES ETABLISSEMENTS D’ACCUEIL DE LA PETITE ENFANCE (EAJE)

SIGLES UTILISES