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Le mode de financement de l'insertion professionnelle des travailleurs handicapés

Auteur(s) :

Editeur :

  • Inspection générale des finances

Date de remise : Janvier 2018
413 pages

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Créée par la loi de 1987 instituant une obligation d'emploi des travailleurs handicapés à hauteur de 6 % des effectifs des entreprises privées (de 20 salariés ou plus), l'Association de gestion du fonds pour l'insertion des personnes handicapées (AGEFIPH) est chargée du recouvrement des contributions des entreprises ne respectant pas ce seuil légal. Grâce à ces ressources, elle finance des aides au recrutement, à la formation et au maintien dans l'emploi de personnes handicapées. Ce modèle a été étendu aux trois fonctions publiques en 2005, via la création du Fonds d'insertion pour les personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP). Ces règles et financements ont largement contribué à l'augmentation du taux d'emploi des personnes concernées, qui atteint 5,3 % dans le secteur public et 4,4 % dans le secteur privé (chiffres de 2015). Ce taux d'emploi progressant, les contributions des employeurs aux deux fonds sont mécaniquement en baisse, alors même que les demandes d'accompagnement dans l'emploi s'accroissent. Dans ce contexte, la mission conjointe IGAS-IGF avait un double objectif : identifier les leviers mobilisables à court terme pour construire une trajectoire budgétaire soutenable ; proposer des évolutions structurelles du mode de financement de la politique d'insertion professionnelle des personnes handicapées.

INTRODUCTION

1. LE MODE DE FINANCEMENT DES DEUX FONDS EST PORTEUR D’INCITATIONS ET D’AMÉLIORATIONS DU TAUX D’EMPLOI DES TRAVAILLEURS HANDICAPÉS MAIS CERTAINES RÈGLES DE CALCUL DE LA CONTRIBUTION AFFAIBLISSENT LA PORTÉE DE L’OBLIGATION

1.1. La situation de l’emploi des travailleurs handicapés est plus difficile que celle des autres travailleurs

1.2. L’obligation d’emploi demeure pertinente au regard de la part des personnes reconnues handicapées dans la population
 1.2.1. L’obligation d’emploi répond à un risque de discrimination
 1.2.2. Le seuil fixé traduit l’objectif d’une part des bénéficiaires de l’OETH en emploi proche de celle de l’ensemble de la population

1.3. Les missions des deux fonds se recoupent, sans être totalement identiques

1.4. L’OETH a un effet largement incitatif en faveur de l’emploi des travailleurs handicapés mais certaines règles de calcul l’affaiblissent
 1.4.1. Le taux d’emploi progresse, le nombre d’employeurs contributeurs se réduit, particulièrement dans le secteur public
 1.4.2. L’obligation d’emploi est déterminante dans les stratégies des employeurs
 1.4.3. Plusieurs règles de calcul affaiblissent la portée de l’OETH et réduisent fortement le montant de la contribution
 1.4.4. Les objectifs poursuivis par l’OETH portent très principalement sur le stock de bénéficiaires de l’OETH en emploi, ils gagneraient à être élargis

1.5. La complexité de la déclaration, synonyme de lourdeurs en gestion, fait peser des risques sur la qualité des déclarations, le niveau des contributions et les taux d’emploi déclarés, l’intégration de la DOETH dans la déclaration sociale nominative (DSN) offre des perspectives de simplification et de professionnalisation du recouvrement
 1.5.1. La déclaration est complexe, ce qui crée des charges de gestion pour les employeurs et pour les fonds et ne garantit pas leur fiabilité
 1.5.2. L’intégration de la DOETH dans la DSN offre des perspectives de simplification et de professionnalisation du recouvrement en le transférant à l’Acoss

2. LA BAISSE REGULIÈRE DES CONTRIBUTIONS DEVRAIT SE POURSUIVRE A MOYEN TERME PAR UNE FORTE DIMINUTION DES RECETTES DANS LE SECTEUR PUBLIC ET UN FLÉCHISSEMENT DANS LE PRIVÉ

2.1. Les recettes des contributions sont en baisse régulière pour les deux fonds, à moyen terme elles se réduiraient fortement dans le secteur public et fléchiraient dans le secteur privé
 2.1.1. Les recettes des contributions sont en baisse, depuis 2008 pour l’Agefiph et depuis 2011 pour le FIPHFP même si les projections de court terme diffèrent
 2.1.2. En poursuivant la progression des taux d’emploi, les contributions du secteur public se réduiront fortement à moyen terme et celles du secteur privé fléchiront sans se tarir

2.2. Les dépenses passées ne présentent pas de cohérence avec les besoins, qui sont insuffisamment connus
 2.2.1. Le profil de la dépense ne présente pas de cohérence avec l’évolution des effectifs de bénéficiaires de l’OETH
 2.2.2. La méconnaissance des déterminants des besoins d’insertion est un frein au pilotage de cette politique
 2.2.3. Divers facteurs de sens contraires devraient accroître les besoins d’ici 5 à 10 ans mais leur combinaison aurait des effets incertains à plus long terme
 2.2.4. Il existe de nombreux facteurs de pérennité des dépenses

2.3. La situation des deux fonds est essentiellement le reflet des choix passés en matière de pilotage de la dépense

3. LE ROLE MAJEUR D’ACTEURS EXTERNES POUR LES DÉPENSES PLACE LES FONDS DANS UNE POSITION DE FRAGILITÉ, PAR AILLEURS CERTAINES INCOHÉRENCES DE LEURS STRATÉGIES DE DÉPENSE INTERROGENT

3.1. Les dépenses des deux fonds sont majoritairement utilisées ou prescrites par des acteurs extérieurs sans pilotage fort, ce qui place les fonds dans une position de fragilité
 3.1.1. L’organisation fragmentée limite les synergies
 3.1.2. Les aides indirectes mobilisent 46 % des dépenses d’intervention des deux fonds, l’Agefiph et le FIPHFP présentent des allocations différentes
 3.1.3. Les aides directes sont définies par les fonds mais sont largement prescrites par les Cap emploi, Sameth ou les médecins du travail ou de prévention
 3.1.4. Les fonds présentent à eux deux une offre de 66 aides qui évoluent fréquemment et sont jugées complexes par des utilisateurs occasionnels
 3.1.5. Les dépenses de formation et d’orientation sont largement intermédiées

3.2. La répartition des dépenses d’intervention n’est pas toujours cohérente entre les deux fonds
 3.2.1. À une exception près, les aides des deux fonds suivent la même logique
 3.2.2. Les fonds utilisent diagnostics et aides dans des proportions comparables de 1,8 € d’aide pour 1 € de diagnostic mais les dépenses du FIPHFP révèlent une stratégie plus diversifiée
 3.2.3. Les coûts unitaires des aides accordées par les deux fonds sont proches mais leur structure présente des différences qui interrogent
 3.2.4. De nombreuses différences dans la mobilisation, le périmètre et les conditions d’attribution des aides ne trouvent pas d’explication objectivée
 3.2.5. Quelques caractéristiques des aides posent question
 3.2.6. Dans le secteur public, les conventions avec les employeurs ont permis d’engager une stratégie d’insertion des travailleurs handicapés mais présentent des limites

3.3. Les différents modes de prise en charge financière présentent une articulation globalement cohérente mais pourraient être améliorés, notamment en clarifiant la participation des employeurs
 3.3.1. Le recours au droit commun dans l’insertion professionnelle des bénéficiaires de l’OETH a déjà atteint un niveau élevé, réduire le financement de la formation professionnelle par les fonds est une piste pertinente à moyen terme, dès lors que le pilotage de l’accès aux formations assurera l’absence de discrimination
 3.3.2. Les aides des fonds sont mobilisées en principe en complémentarité avec celles des autres financeurs
 3.3.3. La place laissée au financement par l’employeur mérite une clarification pour mieux prendre en compte le principe d’aménagement raisonnable et la logique de surcoût

3.4. Une redéfinition des aides s’appuyant sur une harmonisation et une simplification devrait permettre de réduire les dépenses en levant certaines incohérences

4. IL EST POSSIBLE DE REDONNER DES MARGES DE MANOEUVRE FINANCIÈRES A COURT TERME SANS REMETTRE EN CAUSE LE MODE DE FINANCEMENT, CE TEMPS DOIT ÊTRE MIS À PROFIT POUR UNE RÉORGANISATION DES FONDS AUTOUR D’UN ACTEUR UNIQUE

4.1. Rectifier les règles de calcul affaiblissant la portée de l’obligation d’emploi, simplifier les éléments de complexité de la déclaration et renforcer les contrôles accroitrait les recettes annuelles de plus de 240 M€, avec le niveau d’emploi actuel

4.2. La redéfinition proposée de l’offre devrait permettre de mieux maitriser la dépense dont le pilotage doit être sensiblement renforcé
 4.2.1. Les évaluations sur l’efficacité des dépenses ne mettent pas l’offre en regard des besoins, les différences constatées entre les dépenses des deux fonds font peser des doutes
 4.2.2. Tant que les besoins ne sont pas connus, l’offre d’intervention, dépendante des ressources, doit faire l’objet d’un pilotage revu

4.3. À plus long terme, des évolutions de modèle financier sont susceptibles d’être nécessaires
 4.3.1. Différents types de modèles sont possibles mais l’incitation financière doit être maintenue
 4.3.2. La mission a expertisé les outils possibles pour pérenniser les recettes

4.4. Une nouvelle répartition des rôles autour d’un acteur unique sera nécessaire pour consolider le pilotage de la politique
 4.4.1. L’organisation actuelle place les fonds dans une situation de fragilité mais présente plusieurs forces de rappel
 4.4.2. Premier scénario d’organisation : Réunir les deux fonds en un établissement public unique renforcerait leur positionnement
 4.4.3. Deuxième scénario d’organisation : Confier la gestion de l’insertion professionnelle et du maintien en emploi à Pôle emploi permettrait un pilotage plus cohérent des OPS

CONCLUSION

 
 

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