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Réflexion prospective sur une politique de réduction des nuisances sonores

Auteur(s) :

Editeur :

  • Ministère de la transition écologique et solidaire

Date de remise : Janvier 2018
84 pages

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Le rapport traite du bruit dans l'environnement, les transports, les chantiers ou les installations classées, et de la façon de s'en protéger par des politiques du logement et de l'urbanisme. La politique de lutte contre le bruit dans l'environnement relève historiquement de l'Etat, les collectivités sont concernées depuis les années 2000. Les interventions de l'Etat sont coordonnées au sein du « plan bruit » porté par l'Ademe. Le bilan de ce plan est mitigé, les crédits ayant été difficiles à mobiliser. La lutte contre les nuisances sonores du transport aérien bénéficie d'un dispositif complet de financement, de prévention et de contrôle. En matière de mesure et de cartographie du bruit, la coexistence de concepts d'origine communautaire et nationale crée la confusion et affaiblit la démarche de communication. La politique de traitement des bâtiments sur-exposés aux transports terrestres est dans une impasse. Les moyens budgétaires affectés sont sans commune mesure avec les besoins. Selon le principe « pollueur - payeur », un mode de financement pérenne doit pouvoir être dégagé. En matière de prévention, il est proposé de développer un label et de promouvoir les revêtements routiers peu bruyants, de sensibiliser les conducteurs, de mettre en place un dispositif de sanction, et de programmer les investissements pour le remplacement des systèmes de freinage des wagons de fret. En matière d'urbanisme, la mission recommande de développer un « volet bruit » dans les plans locaux d'urbanisme. En matière de règles de construction, la mission suggère de concevoir un nouveau dispositif de contrôle pour assurer à l'habitant un logement neuf conforme. La mission recommande que la plus grande attention soit portée à la valorisation et à la diffusion des résultats de la recherche et de l'innovation.

Résumé

Liste des recommandations

Introduction
 

1. Le bruit, une problématique de santé et d’environnement

1.1. Le bruit, une problématique santé-environnement incontestable et une nuisance majeure pour les Français
 1.1.1. La mesure du bruit
 1.1.2. Les effets sanitaires extra auditifs du bruit
 1.1.3. Le bruit, une nuisance de première importance pour les Français
 
 1.2. Pour la première fois, une récente étude montre que le coût social du bruit en France est important
 1.2.1. La méthodologie de l’étude
 1.2.2. Le coût social du bruit en milieu professionnel et scolaire et du bruit de voisinage : une approche difficile car peu documentée
 1.2.3. Le coût social du bruit des transports : une estimation plausible et minimale
 
 1.3. Le bruit dans l’environnement : une politique publique aux multiples acteurs
 1.3.1. Les textes fondateurs
 1.3.2. Les acteurs publics impliqués dans la politique de lutte contre le bruit dans l’environnement : la montée en puissance des collectivités territoriales
 1.3.3. Les interventions de l’État : le plan bruit de l’Ademe
 1.3.4. Le bruit dans le plan national Santé Environnement

2. Le bruit des transports : une politique véritablement intégrée dans le secteur aérien, beaucoup moins dans les secteurs routier et ferroviaire

2.1. La politique de protection et de prévention des nuisances sonores du transport aérien : un système organisé, financé et contrôlé
 2.1.1. La prévention : un ensemble complet de contraintes d’urbanisme, de gestion du trafic et de conception des avions
 2.1.2. La recherche : des programmes soutenus
 
 2.2. Le bruit des transports terrestres : un cadre commun à la route et au rail
 2.2.1. La cartographie des zones de bruit: un exercice pédagogique compliqué par les divergences d’approche réglementaire entre l’Europe et la France
 2.2.2. Le traitement des points noirs du bruit
 
 2.3. Le bruit du transport ferroviaire : une politique prise en tenaille entre les difficultés économiques du secteur et la pression européenne
 2.3.1. La protection : des moyens très limités pour le traitement des points noirs
 2.3.2. La prévention : une palette de solutions relativement large, en dépit du manque de soutien de la réglementation de l’urbanisme
 2.3.3. La recherche : orientations actuelles
 
 2.4. Le bruit des transports routiers : une philosophie à repenser en intégrant l’ensemble des leviers
 2.4.1. La protection : la politique de résorption des points noirs du bruit est dans une impasse
 2.4.2. Les interventions sur le véhicule pour réduire le bruit
 2.4.3. Le revêtement routier : d’importantes marges de progrès possibles
 2.4.4. Le comportement du conducteur : bruit, vitesse et sécurité routière
 2.4.5. La recherche : les orientations actuelles
 
 2.5. Les pistes de progrès : action coordonnée selon les différents leviers disponibles, convergence des principes, réduction à la source, sanction des contrevenants
 2.5.1. Fiabiliser et simplifier les dispositifs de mesure et de cartographie du bruit
 2.5.2. Un traitement des points noirs coordonné selon les différents leviers disponibles
 2.5.3. Mieux prendre en compte le bruit dans la création des nouvelles infrastructures
 2.5.4. Associer le bruit à la sécurité routière et mettre à l’étude un système de contrôle et sanction automatisés des fauteurs de bruits émergents
 2.5.5. Anticiper l’évolution de la réglementation communautaire en matière de prévention

3. Le bruit, une thématique mal identifiée dans les politiques d’urbanisme, d’habitat et de construction

3.1. Le bruit encore peu intégré dans la planification et l’aménagement urbains
 3.1.1. Le code de l’urbanisme ignore le bruit, à l’exception de celui du trafic aérien
 3.1.2. Le plan de prévention du bruit dans l’environnement : un document de trop dans le maquis de la planification ?
 3.1.3. L’intégration du bruit dans l’aménagement urbain comme une composante à part entière de la qualité de vie
 3.1.4. Trop de logements nouvellement construits ne sont pas conformes à la réglementation acoustique
 3.1.5. Des opportunités pour procéder à l’amélioration de la qualité acoustique des logements

4. Pour une politique du bruit plus audible

4.1. Le bruit, un sujet de conflit pouvant devenir politiquement sensible
 
4.2. Renforcer la recherche développement et la communication
 
4.3. Rendre plus lisible la politique du bruit
 
Conclusion
 
Annexes
 1. Lettre de mission
 2. Plan des actions à engager, impacts financiers et conditions de réussite
 3. L’évaluation de la nuisance sonore : il n’existe pas au plan international de base véritablement solide pour la mesure du bruit ni pour celle de son impact sanitaire
 4. La politique de protection et de prévention des nuisances sonores du transport aérien : un système organisé, financé et contrôlé
 4.1. La protection : un système financé et structuré
 4.2. La prévention : un ensemble complet de contraintes d’urbanisme, de gestion du trafic et de conception des avions
 4.3. Une autorité indépendante de contrôle et de sanction : l’Acnusa
 5. Bibliographie sélective
 6. Liste des personnes rencontrées
 7. Glossaire des sigles et acronymes

Résumé

Si le bruit fait partie intégrante de notre vie, il revêt de nombreux aspects. Le présent rapport traite spécifiquement du bruit dans l’environnement, c’est-à-dire du bruit des transports (aérien, ferroviaire et routier), du bruit des activités comme les chantiers ou encore les installations classées, et de la façon de s’en protéger par des politiques du logement (rénovation, qualité de la construction) et de l’urbanisme.

Le bruit, considéré comme une nuisance de première importance par les Français, a des effets objectifs importants sur la santé (hors effets auditifs) qui portent sur le sommeil, le système endocrinien, le système cardio-vasculaire, le système immunitaire, la cognition et sur la psychologie de l’individu. Une récente étude commandée par l’Ademe évalue le coût social du bruit (bruit au travail, bruit de voisinage et bruit des transports) en France à 57 milliards d’euros par an, dont plus de 20 milliards dus au transport. Après analyse critique, la mission estime que ce montant est un ordre de grandeur non seulement plausible, mais probablement minimal.
 
La politique de lutte contre le bruit dans l’environnement relève historiquement de l’État. Depuis le début des années 2000, les collectivités sont plus fortement concernées. D’une part, le transfert de l’essentiel du réseau routier national aux départements s’est accompagné logiquement du transfert de la responsabilité des nuisances de ces infrastructures. D’autre part, la réglementation communautaire est venue imposer aux gestionnaires d’infrastructures de transport et aux collectivités territoriales l’obligation d’élaborer et de publier des cartes de bruit et des plans de prévention du bruit dans l’environnement (PPBE).
 
Depuis 2009, les interventions de l’État sont coordonnées au sein du « plan bruit » porté par l’Ademe, dont les actions se sont concentrées sur les domaines routier et ferroviaire (traitement des points noirs du bruit), sur le développement d’observatoires (cartes de bruit) et sur le soutien à des projets de recherche et développement. Le bilan de ce plan est clairement mitigé, les crédits (160 millions d’euros au total) ayant été difficiles à mobiliser sur des opérations complexes et de longue haleine, souvent nouvelles pour les collectivités responsables. Certaines opérations vont se poursuivre jusqu’en 2020, mais aucune enveloppe budgétaire nouvelle n’a été dégagée depuis 2011.
 
La lutte contre les nuisances sonores du transport aérien bénéficie d’un dispositif complet de financement, de prévention et de contrôle. Pour accélérer la réalisation des travaux d’isolation des habitations les plus exposées, la question du niveau de la TNSA et de son déplafonnement peut être posée. Par ailleurs, on observe une tendance à écorner progressivement les principes de stricte limitation du développement urbain à proximité des aéroports du fait de la pression foncière et du besoin de logements. Les effets évidents du bruit sur la santé mais aussi les tensions que génère la proximité entre logements et aéroports invitent à la plus grande vigilance.
 
En matière de mesure et de cartographie du bruit, la coexistence de concepts d’origine communautaire et nationale, qui de surcroît sont fondés sur des indicateurs différents, crée inutilement la confusion et affaiblit la démarche de communication. La mission préconise qu’à terme, les cartes de bruit établies en application de la réglementation européenne deviennent la référence. Il s’agit donc de développer l’expertise pour fiabiliser la qualité de ces données, faciliter l’usage, la compréhension et la diffusion de ces cartes et de promouvoir cette méthodologie auprès des collectivités concernées.
 
La politique de traitement des bâtiments sur-exposés aux transports terrestres, appelés « points noirs du bruit » est dans une impasse. Les moyens budgétaires qui y sont affectés sont en effet sans commune mesure avec les besoins recensés. Selon le principe « pollueur - payeur », un mode de financement pérenne doit pouvoir être dégagé. La mission recommande que les leviers de l’exploitation et de l’aménagement routier, de la mutation du tissu et des usages urbains soient davantage mobilisés. Pour un maximum d’efficacité et d’efficience, les crédits alloués au traitement des façades doivent pouvoir être concentrés sur des opérations exemplaires, à forte dimension sociale, avec un financement pouvant atteindre 100 % du coût total.
 
En matière de prévention (réduction à la source), il est proposé de développer un label et de promouvoir les revêtements routiers peu bruyants, de sensibiliser les conducteurs, de mettre en place un dispositif de sanction des comportements excessivement bruyants sur la route, et de programmer dès à présent les investissements pour le remplacement des systèmes de freinage des wagons de fret.
 
En matière d’urbanisme, à l’exception du secteur aérien, le bruit fait l’objet de peu d’attention tant du législateur que des opérateurs. Pour encourager une meilleure prise en compte du bruit dans les règlements d’urbanisme et dans les politiques d’aménagement, la mission recommande de développer un « volet bruit » dans les plans locaux d’urbanisme, volet pouvant alors être assimilé au plan de prévention du bruit dans l’environnement exigé par l’Union européenne.
 
En matière de règles de construction, partant du constat que plus de la moitié des bâtiments neufs ne sont pas conformes à la réglementation acoustique alors même que les bruits de voisinage sont considérés comme une nuisance importante par les Français, la mission suggère de concevoir un nouveau dispositif de contrôle pour assurer à l’habitant un logement neuf conforme. Par ailleurs, l’important mouvement amorcé en matière de rénovation thermique de l’habitat est une opportunité pour y intégrer la rénovation acoustique. Les démarches conduites au titre de la transition énergétique et dans les projets portés par l’Anah ont ainsi vocation à coupler les enjeux énergétique et acoustique. Enfin, les constats établis sur le neuf comme sur la rénovation conduisent à proposer de mobiliser et former la filière du bâtiment sur la question acoustique, d’intégrer plus souvent les acousticiens aux équipes de maîtrise d’oeuvre et de développer un label sur le confort acoustique des logements.
 
Outre ses effets sur la santé, le bruit est un sujet socialement sensible et sa bonne prise en compte conditionne la faisabilité de certaines activités ou projets. Considérant, à l’instar du comité opérationnel « bruit » du Grenelle de l’environnement que « la lutte contre le bruit doit devenir le levier d’une démarche de progrès plutôt qu’une contrainte que les acteurs économiques essayent, hélas avec succès le plus souvent, de contourner », la mission insiste sur la nécessité de soutenir la recherche, l’innovation et l’expérimentation. Elle recommande aussi que la plus grande attention soit portée à la valorisation et à la diffusion des résultats, y compris par l’évolution de la réglementation.
 
Si la relance de la politique de lutte contre le bruit dans l’environnement peut s’appuyer sur des points forts (dynamisme de la recherche et de l’expertise publique et privée, mobilisation effective des plus grandes agglomérations, existence du centre d’information et de documentation sur le bruit et du conseil national du bruit), elle ne peut réussir sans un minimum de moyens. Si certaines recommandations ont un faible coût de mise en oeuvre, d’autres nécessitent la mobilisation de crédits pérennes, dont le niveau est à apprécier mais reste faible si l’on considère le coût social annuel de plus de 20 milliards d’euros pour le seul secteur des transports.

 
 

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