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Missions flash sur la réforme des institutions - Expérimentation et différenciation territoriale - Autonomie financière des collectivités territoriales

Auteur(s) :

Editeur :

  • Assemblée nationale

Collection : Documents d'information de l'Assemblée nationale

Date de remise : Mai 2018
88 pages

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La délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, créée en décembre 2017, a choisi de consacrer ses premiers travaux à deux thèmes de nature constitutionnelle, dans la perspective de la réforme des institutions annoncée par le Président de la République devant le Congrès du Parlement le 3 juillet 2017. Elle a ainsi créé le 7 février 2018, à l'initiative de son bureau, deux missions « flash » portant, pour la première, sur l'expérimentation et la différenciation territoriale, et pour la seconde, sur l'autonomie financière des collectivités territoriales. Ces deux missions « flash » ont travaillé sur la base de questionnaires adressés aux associations d'élus et aux ministères, puis ont procédé, entre mars et avril 2018, à l'audition de l'ensemble des associations d'élus, des directions des ministères et des institutions publiques concernées et de chercheurs et universitaires. Les rapporteurs ont présenté leurs communications et leurs propositions à la délégation, qui les a approuvées, au cours de sa réunion du 9 mai 2018. Ces propositions constituent la contribution de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation à la discussion à venir des textes relatifs à la réforme des institutions, à commencer par le projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace dont l'assemblée a été saisie le même jour.

INTRODUCTION

I. L’EXPÉRIMENTATION ET LA DIFFÉRENCIATION TERRITORIALE

1. Expérimentation et différenciation : des possibilités existent, mais leur bilan est mitigé
a. Le faible succès des expérimentations menées par les collectivités territoriales en application de l’article 72, alinéa 4 de la Constitution
b. Les possibilités de différenciation des compétences et de leurs règles d’exercice : des limites d’ordre pratique et juridique

2. Des propositions pour libérer l’initiative des collectivités
a. Un préalable : mieux évaluer l’impact des normes sur les collectivités territoriales
b. Assouplir les conditions de mise en œuvre de l’expérimentation locale pour encourager son utilisation
c. Ouvrir de nouvelles possibilités encadrées de différenciation des compétences
d. Faire de la prise en compte des spécificités des territoires dans les lois et règlements une obligation constitutionnelle et permettre aux collectivités d’adapter certaines normes à leurs spécificités

SYNTHÈSE DES PROPOSITIONS ET TEXTES CONSOLIDÉS

PERSONNES ENTENDUES

ANNEXE : BILAN DES EXPÉRIMENTATIONS MISES EN OEUVRE PAR DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES OU INTÉRESSANT CES COLLECTIVITÉS

II. L’AUTONOMIE FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

1. Qu’est-ce que l’autonomie financière des collectivités territoriales au sens constitutionnel ?

2. La désillusion de la consécration constitutionnelle de l’autonomie financière des collectivités
a. Une définition trop large des ressources propres
b. Une jurisprudence stricte dans l’appréciation de la constitutionnalité des mécanismes de compensation financière des transferts de compétences
c. Un résultat paradoxal : l’amélioration du ratio d’autonomie financière des collectivités territoriales

3. Pour une organisation véritablement décentralisée de la République, consacrer une véritable autonomie financière et fiscale des collectivités territoriales
a. Garantir une définition réaliste des ressources propres, en excluant la fiscalité transférée de ces ressources, et consacrer dans la Constitution, aux côtés de l’autonomie financière, l’autonomie fiscale des collectivités territoriales
b. Rendre la compensation des transferts de charges intégrale et évolutive
c. Prévoir l’adoption d’une loi annuelle de financement des collectivités territoriales

SYNTHÈSE DES PROPOSITIONS ET TEXTES CONSOLIDÉS

PERSONNES ENTENDUES

III. TRAVAUX DE LA DÉLÉGATION

SYNTHÈSE DES PROPOSITIONS ET TEXTES CONSOLIDÉS

Proposition n° 1 :

Garantir une définition réaliste des ressources propres, en excluant la fiscalité transférée de ces ressources.

Textes consolidés proposés :

Article 72-2 de la Constitution, alinéas 1 à 3 :

« Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi.

Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l’assiette, et le taux ou le tarif dans les limites qu’elle détermine.

Les recettes fiscales dont les collectivités territoriales peuvent, dans les limites prévues par la loi, fixer l’assiette, le taux ou le tarif et les leurs autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en œuvre.

Premier alinéa de l’article LO 1114-2 du CGCT :

« Au sens de l’article 72-2 de la Constitution, les ressources propres des collectivités territoriales sont constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l’assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d’assiette, des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des participations d’urbanisme, des produits financiers et des dons et legs. »

Proposition n° 2 : Consacrer dans la Constitution, aux côtés de l’autonomie financière, l’autonomie fiscale soit de l’ensemble des collectivités territoriales, soit, à tout le moins, du bloc communal.

Article 72-2 de la Constitution, nouvel alinéa après l’alinéa 3 :

Option n° 1 :

« Pour chaque catégorie de collectivités, la loi organique détermine la part minimale de leurs ressources qui est constituée de recettes fiscales dont elles peuvent, dans les limites prévues par la loi, fixer l’assiette, le taux ou le tarif. »

Option n° 2 :

« Pour les communes et leurs groupements, la loi organique détermine la part minimale de leurs ressources qui est constituée de recettes fiscales dont ils peuvent, dans les limites prévues par la loi, fixer l’assiette, le taux ou le tarif. »

Proposition n° 3 : Rendre la compensation des transferts de charges intégrale et évolutive et autoriser les collectivités territoriales à moduler, dans des limites fixées par la loi, les dépenses correspondant aux compétences transférées, créées ou étendues.

Article 72-2 de la Constitution, alinéa 4 :

« Tout transfert de compétences entre l’État et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes identiques à celles qui étaient seraient consacrées par l’État à leur exercice . Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. La loi détermine les conditions dans lesquelles les dépenses correspondant aux compétences transférées, créées ou étendues peuvent, conformément aux dispositions du xème alinéa de l’article 72, être modulées par les collectivités territoriales. »

Proposition n° 4 : Prévoir l’adoption d’une loi annuelle de financement des collectivités territoriales.

Article 34 de la Constitution :

« La loi fixe les règles concernant :

(…)

- l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ; le régime d’émission de la monnaie.

(…)

La loi détermine les principes fondamentaux :

(…)

- de la libre administration des collectivités territoriales, et de leurs compétences et de leurs ressources ;

(…)

Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l’État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique.

Les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique.

Les lois de financement des collectivités territoriales déterminent le montant des transferts financiers de l’Etat ou de la sécurité sociale aux collectivités territoriales et les conditions générales de leurs comptes, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique.

Des lois de programmation déterminent les objectifs de l’action de l’État.

Les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques.

Les dispositions du présent article pourront être précisées et complétées par une loi organique. ».