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Rapport d'information fait au nom de la commission des finances sur le bilan de l'action de la Commission pour l'indemnisation des victimes de spoliations (CIVS)

Auteur(s) :

Editeur :

  • Sénat

Collection : Les Rapports du Sénat

Titre de couverture : "La commission d'indemnisation des victimes de spoliations antisémites : vingt ans après, redonner un élan à la politique de réparation"

Date de remise : Juin 2018
196 pages

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A la suite du discours du président de la République Jacques Chirac, le 16 juillet 1995, lors de la commémoration de la rafle du Vel' d'Hiv', une mission d'étude sur les spoliations perpétrées durant l'Occupation contre les juifs résidant en France fut créée. L'une des recommandations de la mission présidée par Jean Matteoli visait à ce que le Gouvernement crée un organe chargé de l'examen des demandes déposées par les victimes des lois antisémites en vigueur en France sous l'Occupation nazie, et par leurs ayants droit, dans le but d'obtenir une réparation des préjudices alors subis. Cette recommandation a conduit à l'institution de la commission d'indemnisation des victimes de spoliations (CIVS) en 1999. Le présent rapport fait le point sur l'action de la commission, aboutissant aux observations suivantes : des spoliations antisémites massives, mais qui restent encore à ce jour à appréhender finement ; des réparations significatives à la Libération, mais dont les contours doivent être mieux connus, et qui ont laissé une dette de réparation importante ; l'action de la CIVS, un bilan précieux mais perfectible, une institution, qui, pour résorber plus significativement la dette de réparation rémanente, doit être adaptée, dans un contexte où il est souhaitable que la France porte sur la scène internationale un projet ambitieux. Sur la base de ces différents constats, le rapporteur présente une série de 30 recommandations.

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

AVANT-PROPOS

PREMIÈRE PARTIE - FACE À DES SPOLIATIONS ANTISÉMITES CONSTITUTIVES D'UNE « PERSÉCUTION PAR LES PRÉJUDICES », UNE OEUVRE DE RÉPARATION INCOMPLÈTE APRÈS LA LIBÉRATION

I. LES SPOLIATIONS ANTISÉMITES, UNE PERSÉCUTION PAR LES PRÉJUDICES
 A. UNE SPOLIATION TOTALE, UNE ÉVALUATION INCERTAINE, L'EXEMPLE DES « SPOLIATIONS FINANCIÈRES »
 1. Un phénomène massif et composite
 a) La spoliation financière (hors assurances), une spoliation exhaustive et composite
 (1) Les mécanismes de la spoliation (incapacité, ventes, blocage et frais d'administration)
 (2) L'aryanisation économique
 (3) Les comptes bancaires
 (a) Saisie et blocage
 (b) Un durcissement progressif
 (4) Les coffres-forts
 b) Le secteur des assurances
 c) Les prélèvements effectués dans les camps d'internement
 2. Les spoliations, des estimations en valeur qui demeurent incertaines
 a) Les estimations réalisées dans la mouvance du rapport de la mission Mattéoli
 (1) Les interdictions professionnelles, un préjudice sans estimation
 (2) L'aryanisation, un préjudice entre 3,3 et 3,8 milliards de francs ?
 (3) Les comptes bancaires des particuliers
 (4) D'autres spoliations sont mal estimées
 b) Les données publiées par la CIVS

B. LA SPOLIATION DES OBJETS D'ART ET DE CULTURE, UNE SPOLIATION LONGTEMPS SOUS-ESTIMÉE
 1. Des spoliations massives, mais des estimations incertaines
 a) Des estimations très disparates
 b) Les incertitudes du rapport de la mission Mattéoli
 c) Une spoliation très mal connue, les livres
 d) Les difficultés du rattachement individuel des spoliations
 2. Certains circuits de spoliations restent à mieux identifier

II. LES RÉPARATIONS CONSÉCUTIVES À LA LIBÉRATION, UN PROCESSUS TROP INCOMPLET
 A. LA RÉPARATION FINANCIÈRE APRÈS LA LIBÉRATION, UN PROCESSUS SOUVENT POUSSIF ET INCOMPLET
 1. Les restitutions financières de la Libération en France, un processus parfois poussif et inachevé
 2. Une incomplétude des réparations, mais pour quels montants ?
 a) Aperçu global sur la réparation des confiscations des avoirs bancaires
 b) Des estimations résultant d'un travail approfondi mais qui ne peuvent être considérées comme indépassables
 (1) La restitution des prélèvements
 (2) L'or, les devises et les valeurs étrangères
 (3) Le recouvrement des comptes bloqués
 (4) Les assurances
 (5) Des estimations difficiles à lire, comment isoler la réparation de l'aryanisation ?
 (6) La question de la délimitation territoriale
 (7) Un fort regret
 3. Des insuffisances qui ont eu l'incidence malheureuse de prolonger les effets des spoliations de l'Occupation alourdissant la dette rémanente de réparation
 a) Dans le champ des avoirs financiers
 b) Dans le champ des assurances

B. LA RÉPARATION DES SPOLIATIONS D'OBJETS D'ART ET DE CULTURE APRÈS LA LIBÉRATION LAISSE UNE DETTE DE RÉPARATION QUE N'ÉPUISE PAS LA PROBLÉMATIQUE DES « MNR »
 1. Les « collecting points », un premier vecteur de récupération au bilan impossible à dresser
 2. La Commission de récupération artistique (CRA), un vecteur de restitutions massives à l'efficacité invérifiable avec précision
 a) Le trou noir des inventaires
 b) Une politique publique sans moyens adéquats
 3. Après la CRA, une période d'extrême opacité marquée par de graves dysfonctionnements
 a) Commissions des choix et service des Domaines, de graves dysfonctionnements
 b) Après 1952, un grand sommeil

C. DE QUELQUES AUTRES CANAUX DE RÉPARATION
 1. Un vide européen malgré l'existence de plusieurs législations nationales très hétéroclites
 a) Une première initiative allemande dans les années cinquante : la loi BRüG
 (1) La loi BRüg, une initiative allemande qui, malgré des évolutions bienvenues, peut être jugée restrictive
 (2) Une contribution à la réparation des préjudices liés aux spoliations difficile évaluer
 (3) Une réparation incomplète qui occasionne le prononcé de compléments d'indemnisation par la CIVS dans des conditions difficiles
 b) Un vide européen mal comblé par des législations nationales hétéroclites
 2. D'autres voies de réparation ont été mises en oeuvre et demeurent accessibles
 a) L'ampleur des restitutions à l'amiable n'a sans doute pas été négligeable, mais est impossible à préciser
 b) Les voies de droit ordinaires peuvent être empruntées pour obtenir réparation des préjudices liées aux spoliations, le droit des États-Unis d'Amérique paraissant constituer un recours très puissant pour les réclamations visant à la réparation des spoliations
 (1) Un principe d'imprescriptibilité, mais de quelle portée?
 (2) Des voies de droit largement ouvertes en France, mais avec quelques incertitudes
 (3) Les pratiques judiciaires des États-Unis d'Amérique ont toujours recelé de fortes potentialités de réparations judiciaires
 3. Une réparation collective exemplaire, la dotation attribuée à la Fondation pour la mémoire de la Shoah

SECONDE PARTIE - LA COMMISSION D'INDEMNISATION DES VICTIMES DE SPOLIATIONS (CIVS), UNE CONTRIBUTION PRÉCIEUSE, UNE OEUVRE À COMPLÉTER, DES ÉVOLUTIONS NÉCESSAIRES

I. LA CIVS, UN ACTEUR DE LA RÉPARATION CONFRONTÉ À UNE MISSION DIFFICILEMENT MAÎTRISABLE
 A. UN ANCRAGE JURIDIQUE SOMMAIRE ET PARADOXAL
 1. Un portage juridique contestable et paradoxal compte tenu de l'éminente dignité des missions attribuées à la CIVS et des enjeux internationaux auxquels répond son existence
 a) La déclinaison de principes éminents de notre patrimoine constitutionnel
 b) La CIVS, gage de crédibilité de la France au regard de ses engagements internationaux
 2. Un texte créateur lapidaire sollicitant « l'imagination créatrice » des membres de la commission, orientée vers des principes aux effets parfois restrictifs
 a) Un texte créateur lapidaire
 (1) Le choix contestable de ne pas indemniser le préjudice moral
 (2) Un éventail des mesures de réparation constituant en partie une « fausse fenêtre »
 b) Une « imagination créatrice » tendant à dégager des solutions parfois restrictives
 c) En matière d'évaluation des préjudices, des pratiques discutables

B. UNE COMMISSION VOUÉE À L'OUVERTURE MAIS DANS UN CADRE QUI DEMEURE LIMITANT AU REGARD DES EXIGENCES DE RÉPARATION
 1. Une instance qui se veut accueillante aux demandeurs
 a) Une précoce adaptation de son fonctionnement destinée à améliorer le rythme de traitement des demandes, mais un stock qui demeure important témoignant d'un manque de moyens qui a toujours été une contrainte pour la commission
 (1) Une adaptation des conditions de fonctionnement de la commission qui a sans doute porté certains fruits
 (2) Un stock qui demeure important
 (3) Témoignant d'un manque de personnel tôt identifié par les responsables de la commission
 b) Des pratiques témoignant sur certains points importants d'une « ouverture » de la commission
 (1) Un régime de la « preuve » assoupli en pleine logique avec les attributions de la commission
 (2) Une reconnaissance très large de l'intérêt à agir, mais à laquelle tous les prolongements n'ont pas été donnés
 (3) Une activité qui ne se réduit pas au rendu de décisions
 2. Une instance confrontée à des difficultés particulières tenant à l'ancienneté des « faits de la cause »
 a) Un taux de rejet des demandes relativement élevé, mais peu de contentieux
 (1) Un taux de rejet relativement élevé
 (2) Peu de contentieux
 b) Les problèmes rencontrés du fait de l'histoire des familles des victimes ne sont à ce jour, que mal résolus
 3. Une commission « à réaction » confrontée à un devoir d'action face auquel elle se trouve trop dépourvue

II. LA CIVS, UN ACTEUR DE LA RÉPARATION AU BILAN TRÈS ESTIMABLE MAIS CONTRASTÉ SELON LES SPOLIATIONS
 A. LES ENJEUX FINANCIERS ET BUDGÉTAIRES LIÉS À LA RÉPARATION DES SPOLIATIONS, UNE AMPLEUR NON ANTICIPÉE SUIVIE D'UNE APPARENTE DÉCRUE
 1. Par le volume de son activité, la CIVS a contribué à résorber la dette de réparation des spoliations antisémites en permettant d'attribuer plus d'un demi-milliard d'euros aux demandeurs
 a) Une activité très soutenue au bénéfice d'un nombre élevé de victimes
 b) Les indemnisations accordées par la CIVS ont engagé des masses financières très significatives
 2. Un déclin de l'activité qui ne doit pas conduire à des conclusions imprudentes
 a) L'exécution budgétaire témoigne d'une certaine imprévisibilité de l'activité de la commission en lien avec la variabilité des enjeux de chaque dossier
 (1) La preuve par l'exécution budgétaire
 (2) La preuve par la dispersion des indemnités unitaires dans le temps
 b) Une réparation qui dessine une concentration autour de quelques catégories de spoliations et suggère la persistance d'une dette de réparation substantielle dans certains domaines
 (1) Une concentration des réparations autour de deux catégories de spoliations
 (2) Un défaut de proportion entre les indemnités accordées et les préjudices tels qu'ils peuvent être estimés sur la base d'indicateurs nécessairement imparfaits

B. LE BILAN DE LA RÉPARATION DES SPOLIATIONS FINANCIÈRES APRÈS LA CIVS
 1. La CIVS a contribué à la réparation des préjudices causés par les spoliations financières en accueillant les demandes dans un contexte marqué par la consécration de règles particulières d'indemnisation des confiscations des avoirs bancaires
 a) Les dossiers bancaires, un poids significatif dans le nombre des demandes sans correspondance à due proportion dans le poids des indemnités
 b) L'accord de Washington, une influence déterminante sur le circuit de réparation des spoliations bancaires et sur ses résultats
 2. Le bilan des indemnisations pour préjudices financiers, difficile à interpréter, laisse un passif à combler qui suggère que la réparation d'autres spoliations est justiciable d'une même appréciation
 a) Les spoliations bancaires ne sont pas encore pleinement réparées
 (1) La réparation des confiscations bancaires par la CIVS a été marquée par la prédominance des recommandations formulées dans le cadre de la procédure d'affidavit, même si le poids financiers des indemnisations « réelles » a été supérieur
 (2) Il demeure des requêtes pendantes devant la CIVS
 (3) Différentes données relatives aux indemnisations accordées par la CIVS suggèrent un écart entre l'ampleur des spoliations et les indemnités prononcées par la commission
 (4) La CIVS a dû recourir à la procédure de réservation des parts qui atteint un niveau non négligeable dans le champ des indemnisations bancaires
 b) La contribution de la CIVS à la réparation des autres spoliations à caractère financier est difficile à estimer

C. LES OBJETS D'ART ET DE CULTURE, UNE DETTE DE RÉPARATION QUI DEMEURE TROP LOURDE
 1. Très peu de restitutions
 2. Des indemnisations certes, mais qui peinent à satisfaire

D. POUR UNE « CIVS AUGMENTÉE »
 1. Une réaction tardive aux résultats encore incomplets, mais dont l'esprit doit être salué, le Groupe de travail sur les MNR, une préfiguration pour une « CIVS augmentée »
 a) Les progrès accomplis dans l'appréciation de la dette de réparation demeurant à acquitter ont conduit à une prise de conscience des limites de l'action de la CIVS dans son format actuel
 b) Un fonds à apurer au plus vite, la création d'un groupe de travail sur les MNR, malgré des résultats trop limités, un premier pas vers une infrastructure de résorption de la dette de réparation
 (1) Les MNR, un problème emblématique
 (2) Le groupe de travail sur les MNR, malgré des résultats très perfectibles, une utile préfiguration pour une CIVS rénovée
 2. Pour une « CIVS augmentée » et l'instauration d'un contexte facilitant la mission d'apurement de la dette de réparation rémanente
 a) Conforter institutionnellement la CIVS
 (1) Étendre la mission de la CIVS
 (2) Diversifier les saisines
 (3) Instaurer un collège de sages
 b) Créer un contexte facilitant
 (1) Renforcer les procédures susceptibles de favoriser l'identification des spoliations non réparées
 (2) Renforcer les analyses historiques et les favoriser en ouvrant l'accès aux archives
 c) Un devoir de réparation à élever au niveau international qui est celui de la dette rémanente de réparation
 (1) Un droit conventionnel international en développement, mais qui présente des limites
 (2) Des limites qu'il convient de surmonter

ANNEXE 1 - APERÇUS SUR LES CIRCUITS DE RÉPARATION DE L'IMMÉDIAT APRÈS-GUERRE

ANNEXE 2 - LES RECOMMANDATIONS DE LA MISSION MATTÉOLI

ANNEXE 3 - LISTE DES OEUVRES DITES « MUSÉES NATIONAUX RÉCUPÉRATION » (MNR) IDENTIFIÉES COMME MANQUANTES (AU 1ER FÉVRIER 2018)

EXAMEN EN COMMISSION

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
 I. AUDITIONS AU SÉNAT
 II. DÉPLACEMENTS

Les principales recommandations

Recommandation n° 1 : mettre à jour le bilan des spoliations proposé par la mission Mattéoli en tenant compte des progrès acquis dans l'approche du phénomène, dont plusieurs sont mentionnés dans le présent rapport, en présentant les concordances avec les conclusions de la mission et les incertitudes qui demeurent.

Recommandation n° 2 : la mesure précise du périmètre des spoliations, en particulier celui des spoliations d'objets d'art et de culture n'est à ce jour pas faite, des circuits importants de la spoliation ayant été trop peu analysés, parmi lesquels doivent être mentionnées les transactions d'apparence commerciales portant sur ces objets. Il est essentiel que cette grave lacune soit comblée et que la recommandation formulée par la mission Mattéoli d'approfondir les connaissances sur les spoliations soit enfin mise en oeuvre.

Recommandation n° 3 : publier l'étude sur les ordonnances de restitution prises dans le cadre des missions de la Commission de récupération artistique (CRA).

Recommandation n° 4 : réaliser une mise à jour du bilan des objets pris en charge par la CRA et de ceux qu'elle a restitués ou remis à l'OBIP et identifier le devenir des objets ayant pu être distraits lors de ces opérations.

Recommandation n° 5 : dégager les moyens nécessaires afin de faire la lumière sur la disparition des archives correspondant aux aliénations du service des Domaines à la suite des remises d'objets d'art et de culture non sélectionnés par la CRA.

Recommandation n° 6 : établir un rapport sur les infractions commises par certains des personnels de ces deux administrations et sur les suites qui leur ont été réservées et exploiter toutes les informations disponibles sur les cessions auxquelles a procédé le service des Domaines afin de mieux cerner leurs conditions effectives.

Recommandation n° 7 : faire l'analyse des dispositions juridiques pouvant faire obstacle, soit pour des raisons de droit, soit pour des raisons pratiques, à la mise en oeuvre des principes adoptés par la communauté internationale pour accomplir l'oeuvre de réparation des spoliations antisémites dans les différents pays engagés par ceux-ci.

Recommandation n° 8 : dresser un bilan des effets associés au choix des règles d'évaluation des préjudices par rapport à une estimation reposant sur les conditions de valorisation prévalant au moment de la réparation.

Recommandation n° 9 : étendre l'aide juridictionnelle aux demandes adressées à la commission.

Recommandation n° 10 : résorber au plus vite le stock des demandes pendantes devant la commission.

Recommandation n° 11 : évaluer les parts réservées dans les indemnisations prononcées par la commission afin de disposer d'une image claire des engagements latents de l'État et des enjeux financiers qu'ils représentent.

Recommandation n° 12 : les travaux de recherche généalogique nécessaires à l'identification des titulaires de droits sur les parts réservées méritent d'être accentués et financés tout en conservant à l'esprit un principe de bon sens orienté par la proportionnalité entre les coûts des recherches et les créances individuelles. Une dévolution des sommes correspondant à des petites créances pourrait être mise en oeuvre avec la Fondation pour la mémoire de la Shoah, après une campagne d'information suffisante, et l'octroi d'un délai suffisamment long pour l'expression de revendications sur ces sommes.

Recommandation n° 13 : replacer les restitutions au coeur de la réparation des spoliations d'objets d'art et de culture.

Recommandation n° 14 : réaliser les enquêtes systématiques qu'appelle la disparition non élucidée d'un certain nombre de MNR. En particulier, confier, en ce sens, une mission commune à l'inspection générale des affaires étrangères et à l'inspection générale des affaires culturelles dans la perspective d'établir un rapport remis au Parlement sur ces disparitions.

Recommandation n° 15 : confier à l'inspection générale des affaires culturelles une mission visant à analyser les recherches de provenance réalisées sur les MNR, leurs résultats et les limites sur lesquelles elles ont pu buter, et à identifier les moyens d'une recherche de provenance systématique des oeuvres des collections publiques.

Recommandation n° 16 : étendre la mission de la CIVS à la recherche active des éléments de la dette de réparation rémanente, diversifier ses saisines et l'accompagner par l'instauration d'un collège de sages.

Recommandation n° 17 : mettre à la charge des personnes au profil professionnel ou quasi-professionnel une obligation de vigilance portant sur les actifs acquis ou détenus par eux au regard d'une éventuelle origine spoliatrice de ces actifs.

Recommandation n° 18 : procéder aux vérifications qu'impose la probabilité que des objets d'art et de culture d'origine spoliatrice figurent dans les collections publiques.

Recommandation n° 19 : assouplir les règles s'opposant à la sortie du patrimoine public des objets spoliés quelle que soit leur destination.

Recommandation n° 20 : instituer une obligation de signalement dans le cadre d'une procédure de déclaration de soupçon adaptée aux problèmes particuliers posés par l'identification des biens spoliés susceptibles d'entrer dans le champ de la dette de réparation subsistante. Désigner la CIVS comme destinataire de ces déclarations de soupçon.

Recommandation n° 21 : veiller à la complète application de la loi n° 2011-850 du 20 juillet 2011 de libéralisation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques et réunir les conditions d'une action pleinement efficace du Conseil des ventes volontaires (CVV). Renforcer les moyens de détection des services de l'Office Central de lutte contre le trafic de biens culturels (OCBC) et mieux formaliser les relations entre ces organismes. Faire une analyse de la base de données TREIMA au regard de la problématique des spoliations antisémites.

Recommandation n° 22 : créer un fonds d'archives spécialement dédié aux spoliations antisémites.

Recommandation n° 23 : améliorer drastiquement l'état des archives portant sur les spoliations et les différentes étapes de l'action de réparation.

Recommandation n° 24 : sensibiliser par tout moyen pertinent les services d'archives à l'impératif d'un traitement prompt et complet des demandes de la CIVS.

Recommandation n° 25 : sensibiliser les organismes privés à la communication de leurs archives lorsqu'elle est jugée nécessaire à l'accomplissement de la mission de réparation des spoliations antisémites rémanentes et doter la CIVS d'un droit de communication de ces archives ainsi que des archives publiques

Recommandation n° 26 : favoriser les travaux historiques destinés à mieux appréhender les circuits de la spoliation et des réparations.

Recommandation n° 27 : le Gouvernement devrait présenter un rapport au Parlement sur la mise en oeuvre par chaque signataire des principes adoptés par les États signataires de l'accord de Washington et des déclarations subséquentes.

Recommandation n° 28 : le Gouvernement devrait prendre l'initiative de la création d'un organe permanent de coopération internationale de résolution des spoliations antisémites permanentes sur le modèle du Groupe d'action international (GAFI) destiné à renforcer par une coopération effective les conditions d'une réparation complète des spoliations. Il pourrait être institué autour des États signataires des Principes de Washington et de la Déclaration de Terezin.

Recommandation n° 29 : s'assurer que la coopération judiciaire et policière internationale fonctionne correctement.

Recommandation n° 30 : associer les ONG représentatives aux missions mises en oeuvre au niveau international ; renouveler l'attention du Conseil international des musées (ICOM) aux problèmes de la spoliation rémanente.

 
 

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