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Rapport fait au nom de la commission d'enquête relative à l'état des forces de sécurité intérieure - Tome 1 : rapport

Auteur(s) :

Editeur :

  • Sénat

Collection : Les Rapports du Sénat

Titre de couverture : "Vaincre le malaise des forces de sécurité intérieure : une exigence républicaine"

Date de remise : Juin 2018
177 pages

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Constituée en janvier 2018, la commission d'enquête sur l'état des forces de sécurité intérieure (FSI) a mené une série de travaux et d'auditions, et effectué plusieurs déplacements. Son rapport établit un double constat : celui d'une situation de profond malaise au sein des forces de sécurité intérieure, et celui d'une prise en compte insuffisante de ce malaise par les autorités compétentes, particulièrement dans la police nationale. A l'origine de ce malaise, plusieurs facteurs sont identifiés : des agents davantage exposés à la violence que par le passé, un grand dénuement matériel des services concomitant d'une pression opérationnelle inédite, due à la combinaison de trois phénomènes bien identifiés (maintien de la menace terroriste à un niveau élevé, nombreuses arrivées de migrants depuis trois ans, nombreuses manifestations, parfois accompagnées de débordements violents), etc. Face à cette situation, la commission d'enquête présente une série de propositions pour contribuer à améliorer la situation, dans les domaines suivants : organisation, formation, protection des agents, moyens mobiliers et immobiliers, procédure pénale ou encore amélioration des relations avec la population. Pour retrouver les comptes rendus des auditions de la commission d'enquête, consultez le tome 2.

LES PRINCIPALES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION D'ENQUETE

LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE

AVANT-PROPOS

I. UN ÉTAT MORAL DÉGRADÉ, DONT UN TAUX DE SUICIDE ANORMALEMENT ÉLEVÉ CONSTITUE L'UN DES RÉVÉLATEURS

A. UN FORT MALAISE EXPRIMÉ PAR LES AGENTS DES FORCES DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE

B. UNE INSUFFISANTE MAÎTRISE DES RISQUES PSYCHOSOCIAUX AU SEIN DES FORCES DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE
 1. Un taux de suicide plus élevé que la moyenne nationale, même en tenant compte des spécificités de la population policière
 2. Des risques psychosociaux pris en charge par des dispositifs encore insuffisants
 a) Des professions particulièrement exposées aux risques psychosociaux
 b) Des dispositifs de prise en charge parfois inadaptés
 c) Une lutte contre les risques psychosociaux qui passe également par l'amélioration des conditions de travail

C. UN QUOTIDIEN ET UNE VIE FAMILIALE DIFFICILES
 1. Des rythmes de travail pénibles et déstructurants pour les familles
 a) Des rythmes contraignants pour les policiers
 b) Des forces armées sur lesquelles repose une partie du fardeau de l'alourdissement des missions lié au terrorisme
 2. Un début de carrière des policiers sur la « plaque parisienne » particulièrement problématique
 a) Des difficultés administratives et de logement persistantes
 b) En Île-de-France, des dispositifs de fidélisation insuffisants
 3. Une vie en caserne contraignante, rendue particulièrement pénible par la vétusté du parc immobilier domanial de la gendarmerie nationale

D. DES FORCES CONFRONTÉES À UNE ACTIVITÉ OPÉRATIONNELLE ET À UNE PRESSION SECURITAIRE INEDITES
 1. Des missions difficiles qui s'exercent dans un contexte sécuritaire dégradé
 a) Une mobilisation inédite des forces de sécurité intérieure pour faire face à l'émergence de nouvelles menaces...
 b) ... à l'origine d'un « brouillage » des missions entre les unités
 2. Des forces de sécurité intérieure devenues la cible directe de violences
 a) Une délinquance qui change de nature
 b) L'« effet Magnanville »
 3. Une instabilité permanente des politiques de sécurité pour répondre à l'exigence de sécurité toujours plus forte de la population
 a) Un sentiment d'insécurité persistant au sein de la population...
 b) ... à l'origine d'une instabilité permanente des politiques publiques de sécurité

II. DES INSTITUTIONS FRAGILISÉES PAR UN MANQUE DE MOYENS CHRONIQUE ET PAR UNE ORGANISATION DÉFECTUEUSE

A. DES MOYENS NE PERMETTANT PAS AUX DEUX FORCES D'ASSURER LEURS MISSIONS DANS DES CONDITIONS SATISFAISANTES
 1. Des dépenses de fonctionnement et d'investissement insuffisantes pour garantir un niveau d'équipement adéquat
 a) Une augmentation des effectifs bienvenue, mais qui ne s'accompagne pas d'une évolution comparable des crédits d'investissement et de fonctionnement
 b) Des moyens d'équipement largement insuffisants
 2. Un parc immobilier dans une situation critique
 a) Un important besoin de rénovation du patrimoine immobilier des deux forces
 b) Des efforts financiers largement insuffisants
 3. Pour en finir avec l'absence de vision stratégique : adopter des lois de programmation des forces de sécurité intérieure

B. UNE ORGANISATION ET DES METHODES DE MANAGEMENT LARGEMENT INADAPTEES
 1. La police nationale : une institution fortement divisée
 a) Une organisation « en tuyaux d'orgue »
 b) Un manque patent de cohésion entre les trois corps de la police nationale
 (1) Un « esprit de corps » défaillant dans la police nationale ...
 (2) ... ce à quoi une réforme des modalités de recrutement et de formation pourrait permettre de remédier
 2. Un management et une gestion des ressources humaines inadaptées
 a) Une formation initiale et continue qui tarde à être réformée
 (1) Poursuivre la réforme de la formation initiale afin de mieux préparer les forces de sécurité intérieure à la réalité du terrain
 (2) Densifier la formation continue
 b) Un déroulement de carrière perfectible, particulièrement au sein de la police nationale
 (1) Une gestion des carrières qui suscite un fort sentiment d'injustice parmi les personnels
 (2) La problématique du stock d'heures supplémentaires
 c) Une politique managériale très largement décriée, notamment au sein de la police nationale
 (1) Un management jugé trop éloigné du terrain
 (2) Le sentiment toujours pesant d'un management dicté par la « politique du chiffre »
 d) Une protection insuffisante des agents de la police nationale
 e) La chaîne de concertation de la gendarmerie nationale : des mécanismes de remontée d'information efficaces

III. LA DIFFICILE « COPRODUCTION DE SÉCURITÉ »

A. UNE ÉROSION PALPABLE DU LIEN DE CONFIANCE AVEC LA JUSTICE
 1. Le sentiment d'une insuffisance de la réponse pénale : un facteur important de démobilisation des agents
 2. Les lourdeurs de la procédure pénale, facteur d'engorgement et de surmobilisation des services
 a) Des services engorgés par les lourdeurs de la procédure pénale
 b) Une simplification de la procédure pénale engagée, mais qui tarde à porter ses fruits
 (1) Des projets de simplification de la procédure pénale en demi-teinte
 (2) Garantir l'application des mesures de simplification adoptées
 c) Accélérer de toute urgence la dématérialisation de la chaîne pénale

B. UN PARTAGE DES MISSIONS ENTRE ACTEURS DE LA SÉCURITÉ QUI RESTE À PRÉCISER
 1. Une répartition des compétences avec l'administration pénitentiaire qui tarde à être stabilisée
 a) Une reprise des extractions judiciaires encore inachevée ...
 b) ... et qui se heurte à des difficultés structurelles propres à l'administration pénitentiaire
 2. Une réduction des « tâches indues » promise mais dont les résultats sont encore décevants
 3. Un manque d'articulation dommageable entre les forces d'État et les polices municipales
 a) Les polices municipales, « troisième force de sécurité intérieure » du pays ?
 b) Mieux articuler les forces d'État et les polices municipales
 c) Élargir les prérogatives des agents de police municipale

C. LES RELATIONS DIFFICILES ENTRE FORCES DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE D'UNE PART, POPULATION ET MÉDIAS D'AUTRE PART
 1. Des relations avec la population et les médias de plus en plus sources d'inquiétude pour les agents
 a) Une perception ambiguë
 b) Un problème en partie lié aux modalités mêmes d'exercice des missions
 2. Un déficit de communication qui persiste en partie malgré des efforts certains
 a) Une problématique toujours d'actualité
 b) Des mesures ont été prises, notamment s'agissant des réseaux sociaux, qui n'ont cependant pas encore produit tous leurs effets
 3. De nombreux dispositifs destinés à améliorer les relations police-population
 a) Des impulsions utiles lancées à partir de 2013
 b) Un « coup de frein » depuis 2016 du fait de la priorité anti-terroriste mais un retour au premier plan avec la PSQ ?
 4. Le soutien des initiatives locales
 5. Des mesures de renforcement de la déontologie diversement ressenties par les agents
 6. Généraliser les caméras-piétons

EXAMEN EN COMMISSION

CONTRIBUTION DE MME ÉLIANE ASSASSI, SÉNATRICE DE SEINE-SAINT-DENIS (GROUPE CRC)

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LA COMMISSION

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR

PROGRAMME DES DÉPLACEMENTS DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE

COMPTE RENDU DE LA RÉUNION CONSTITUTIVE

LES PRINCIPALES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION D'ENQUETE

1 - Un profond malaise règne actuellement au sein de la police nationale. Les autres forces de sécurité intérieure (gendarmerie nationale, polices municipales) connaissent également des difficultés importantes.

2 - Le risque de suicide et les autres risques psycho-sociaux au sein des forces de sécurité n'ont été traités comme des priorités que de manière tardive et les mesures prises n'ont pas bénéficié d'un suivi suffisant.

3 - Le quotidien des agents des forces de sécurité intérieure, notamment leurs rythmes de travail et leur vie familiale, ont été fortement affectés par l'accroissement des missions consécutif aux attaques terroristes et à la crise migratoire.

4 - Les mesures ponctuelles prises ces dernières années n'ont pas enrayé la dégradation continue des conditions matérielles de travail (équipement et immobilier) des forces de sécurité intérieure.

5 - L'organisation et les méthodes de management au sein des forces de sécurité intérieure, notamment de la police nationale, ne permettent pas aux agents d'accomplir sereinement leurs missions. En particulier, le management est trop éloigné du terrain et la formation est insuffisante.

6 - Le lien de confiance entre les agents des forces de sécurité intérieure et la justice semble fortement érodé, notamment en raison d'une réponse pénale perçue comme insuffisante. En outre, la procédure pénale encadrant les enquêtes a atteint un niveau de complexité jugé intolérable. Enfin, le malaise de l'administration pénitentiaire, qui souffre d'un manque de moyens et du durcissement des relations carcérales, rejaillit sur toute la chaîne pénale en amont.

7 - L'articulation entre les forces de l'Etat et les polices municipales est largement perfectible. Les agents de police municipale ne disposent pas de prérogatives suffisantes pour accomplir les missions qui leur sont confiées.

8 - Les relations des forces de sécurité intérieure avec la population et les médias sont sources croissantes de difficultés pour les agents. Les mesures de rapprochement police/population déjà prises peinent à produire leurs effets.

LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE

Proposition n° 1 : Réactualiser l'étude scientifique de 2009 sur le suicide policier, en approfondissant les raisons de la disparité entre la police et la gendarmerie nationales et entre les différentes directions de la police nationale. Cette étude devra notamment déterminer les principaux risques épidémiologiques en matière de suicide propres aux forces de sécurité intérieure et les moyens de les maîtriser.

Proposition n° 2 : Inscrire dans la durée le nouveau programme de mobilisation contre les suicides lancé en mai 2018 afin de maintenir cette action au coeur des priorités de l'administration de la police nationale.

Proposition n° 3 : Faciliter l'accès des policiers à des dispositifs de soutien psychologique extérieurs à l'institution.

Proposition n° 4 : Augmenter le nombre de psychologues dans la gendarmerie nationale.

Proposition n° 5 : Augmenter d'une quinzaine de lits le nombre de places au Courbat, y autoriser la prise en charge de la psychiatrie, financer un ETP de psychiatre et un ETP de psychologue supplémentaire afin de développer une filière de traitement des stress post-traumatiques.

Proposition n° 6 : Généraliser la pratique du débriefing post-intervention avec la hiérarchie après les opérations au cours desquelles les agents doivent affronter des scènes ou des situations choquantes.

Proposition n° 7 : Apporter une réponse rapide aux diverses défaillances administratives constatées lors de l'arrivée des jeunes agents de la police nationale à Paris et assurer une meilleure conformité de l'offre de logements aux demandes, principalement des policiers sortis d'école, notamment en assurant un meilleur turn-over du parc de logements ou en appliquant les nouvelles règles relatives à la relocalisation des logements de ce parc.

Proposition n° 8 : Revaloriser les mécanismes financiers de fidélisation des agents en Île-de-France, en prévoyant notamment des dispositifs attractifs pour les policiers ayant déjà accompli plusieurs années en province.

Proposition n° 9 : À plus long terme, assurer une meilleure adéquation des aspirations des lauréats avec les postes disponibles en sortie d'école.

Proposition n° 10 : Élaborer un livre blanc de la sécurité intérieure puis adopter des lois de programmation des forces de sécurité intérieure permettant de fixer un cadre budgétaire, opérationnel et stratégique stable et crédible. Ces lois devraient notamment comprendre des cibles budgétaires obligatoires en matière d'immobilier et de renouvellement des flottes automobiles.

Proposition n° 11 : Réaffirmer le rôle de pilotage de la direction des ressources et des compétences de la police nationale en matière de gestion des ressources humaines, en lui conférant une autorité sur les directions d'emploi dans ce domaine.

Proposition n° 12 : Réformer l'organisation de la formation initiale des agents de la police nationale de manière à favoriser un rapprochement entre les trois corps de la police nationale et les agents de la police technique et scientifique, le cas échéant par la création d'une « académie de police ».

Proposition n° 13 : Réorienter les formations initiales des forces de sécurité intérieure en vue d'une meilleure prise en compte des besoins du terrain, notamment en systématisant l'intervention, à titre occasionnel, de personnels opérationnels.

Proposition n° 14 : Développer la formation continue des forces de sécurité intérieure, en en faisant un élément obligatoire de leur parcours professionnel et en privilégiant les formations au plus près des agents.

Proposition n° 15 : Renforcer la transparence sur les procédures de mutation et d'avancement au sein de la police nationale en suivant davantage les avis du médiateur.

Proposition n° 16 : Maintenir, malgré le report du protocole pour la valorisation des carrières, des compétences et des rémunérations, l'engagement de l'administration de résorber le vivier de gardiens de la paix en attente d'une nomination au grade de brigadier.

Proposition n° 17 : Intégrer à la loi de finances pour 2019 une enveloppe destinée à l'indemnisation du flux annuel d'heures supplémentaires réalisées par les personnels de la police nationale.

Apurer le stock d'heures supplémentaires, par la mise en place d'un système de compensation des heures non récupérées et non rémunérées, et établir à cet effet, dans la prochaine loi de finances, un plan de financement précis et réaliste.

Proposition n° 18 : Améliorer la pédagogie sur les critères d'évaluation de la performance au sein de la police nationale et diligenter des missions d'inspection afin d'évaluer les pratiques conduites en la matière au sein des services. Privilégier les approches qualitatives plutôt que quantitatives en matière d'évaluation.

Proposition n° 19 : Engager une refonte du système de reporting afin de rationaliser les demandes de statistiques adressées aux services.

Proposition n° 20 : Lancer une réorganisation de l'accompagnement des policiers victimes afin de rendre la protection fonctionnelle enfin effective ; mettre systématiquement en oeuvre l'accompagnement des policiers à l'audience par un supérieur.

Proposition n° 21 : Instaurer, dans le cursus de formation initiale des forces de sécurité intérieure, un stage d'immersion au sein de la magistrature.

Proposition n° 22 : Lancer de toute urgence un chantier de remise à plat du code de procédure pénale. Dans l'attente de cette réforme indispensable, aller plus loin dans la simplification de la procédure, notamment en organisant l'oralisation de certains actes dans les procédures simples.

Proposition n° 23 : Mener une évaluation du niveau d'appropriation par les services de police et de gendarmerie des mesures de simplification de la procédure pénale déjà adoptées et adapter, en conséquence, les dispositifs et support de communication pour assurer une meilleure connaissance desdites mesures.

Proposition n° 24 : Établir une feuille de route précise et réaliste du projet de dématérialisation totale de la procédure pénale, accompagnée d'une programmation budgétaire sincère, et étudier la mise en place d'outils d'échanges dématérialisés en temps réel entre enquêteurs et magistrats.

Proposition n° 25 : Établir un plan d'action ambitieux afin d'améliorer les conditions de travail des agents de l'administration pénitentiaire. Conduire une réflexion sur la revalorisation des missions confiées à l'administration pénitentiaire et sur les conséquences à en tirer en termes de statut, de formation et d'organisation.

Proposition n° 26 : Mettre en place un groupe de travail, commun à la police et à la gendarmerie, chargé d'inventorier précisément les « missions périphériques » et d'établir, en conséquence, une feuille de route pour leur transfert à d'autres administrations ou leur abandon.

Proposition n° 27 : Poursuivre la professionnalisation des polices municipales en :

- consolidant la formation initiale des agents de police municipale et en l'articulant plus étroitement avec les formations dispensées aux policiers nationaux, notamment par la mise à la disposition du centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) de formateurs issus des rangs de la police nationale ;

- conduisant une réforme de leur filière statutaire, par un élargissement des catégories A et B du corps des agents de police municipale.

Proposition n° 28 : Impulser, le cas échéant sous l'égide des préfets et en impliquant étroitement les procureurs de la République, la négociation de conventions de coordination plus précises, au bénéfice d'une meilleure complémentarité entre les forces d'État et les forces de police municipale.

Proposition n° 29 : Envisager, à statut constant, un renforcement des prérogatives des agents de police municipale en matière de police judiciaire.

Explorer la possibilité juridique de leur conférer un statut d'agent de police judiciaire, voire, dans des cas limités (code de la route et réglementation municipale), d'officier de police judiciaire, en posant dans la loi un principe clair de subordination au procureur de la République et à l'officier de police judiciaire territorialement compétent.

Adapter, en conséquence, les modalités de recrutement et la formation des agents de police municipale.

Proposition n° 30 : Mettre en application l'ensemble des préconisations du rapport de l'IGA de 2016 sur le rôle des médias sociaux dans l'action publique de sécurité. Pérenniser la pratique consistant à répondre systématiquement aux mises en cause de membres des forces de sécurité intérieure sur les réseaux sociaux lorsqu'elles sont manifestement injustifiées.

Proposition n° 31 : Valoriser davantage les missions des réservistes de la réserve civile de la police nationale afin de rendre celle-ci plus attractive et d'en faire une véritable force d'appoint participant au rapprochement police-population, sur le modèle de la réserve opérationnelle de la gendarmerie nationale.

Proposition n° 32 : Commander suffisamment de caméras individuelles pour équiper l'ensemble des unités de terrain de la police et de la gendarmerie nationale et prévoir un plan de renouvellement régulier afin d'éviter l'obsolescence de ces matériels.

 
 

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