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Mission Alsace Grand Est - Rapport au Premier ministre

Auteur(s) :

Editeur :

  • Premier ministre

Date de remise : Août 2018
141 pages

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Circonscription d'action régionale puis région de 1955 à 2015, l'Alsace a intégré le Grand Est le 1er janvier 2016. Le projet de création du Grand Est a été accueilli de façon réservée par les Alsaciens et, même si la mobilisation contre la nouvelle région a faibli après l'adoption de la loi, « le désir d'Alsace » perdure. C'est dans ce contexte que M. Jean-Luc Marx, Préfet de la région Grand Est, Préfet du Bas-Rhin, a été chargé par le Premier ministre, d'une mission portant sur une évolution institutionnelle de ce territoire. L'auteur analyse tout d'abord la réalité des volontés exprimées par les différents acteurs qui se sont positionnés sur la question de l'évolution des deux départements alsaciens. Il présente ensuite les possibilités institutionnelles d'évolution des deux départements à l'intérieur de la région Grand Est. Il présente enfin les missions d'une éventuelle collectivité « Alsace » (compétences, expérimentations législatives et coopération transfrontalière).

Lettre de mission du Premier ministre

Préface

Synthèse du rapport

Liste des annexes

Introduction

Partie 1 : L’Alsace – faits historiques
A) Antiquité et Moyen Âge
B) Du XVIème au XVIIIème siècle
C) De la Révolution au Second Empire
D) L’annexion par l’Allemagne (1870 – 1918)
E) L’Entre-deux-guerres
F) L’occupation nazie (1940 – 1944)
G) Depuis 1945
H) Photographie politique récente de l’Alsace

Partie 2 : L'Alsace d'aujourd’hui
A) Agences interdépartementales Bas-Rhin – Haut-Rhin
1. Alsace destination tourisme (ADT)
2. Agence d’attractivité de l’Alsace (AAA)
3. L’Agence de développement d’Alsace (ADIRA)
B) Établissements publics locaux interdépartementaux
1. Le Pôle métropolitain Strasbourg-Mulhouse-Colmar
2. Le Syndicat des eaux et de l’assainissement Alsace-Moselle (SDEA)
3. Archéologie Alsace
C) Établissements publics de l’État à périmètre alsacien
1. La Chambre de commerce et d’industrie Alsace Eurométropole (CCIAE)
2. La Chambre des Métiers d’Alsace (CMA)
3. La Chambre interdépartementale d’agriculture d’Alsace (CAIA)
D) Divers
1. La Maison de l’Alsace à Paris
2. Les média locaux
E) Subdivisions de l’État

Chapitre 1 : La réalité des volontés exprimées

Partie 1 : L’Alsace, une place à consolider au sein du Grand Est
A) Porté par les exécutifs locaux, le projet manqué du Conseil unique d'Alsace nourrit les débats actuels
1. Le projet de réforme institutionnelle prévoyait la création d’une collectivité unique d’Alsace
2. Le référendum de 2013 marque l’arrêt du projet 40
B) Le Conseil constitutionnel a validé la réforme territoriale après un long processus législatif
1. Projet de loi
2. Première lecture
3. Deuxième lecture
4. Troisième lecture
5. Adoption définitive
6. Contentieux constitutionnel
C) La création de la région Grand Est a suscité des réactions négatives en Alsace
D) Le Grand Est s’est affirmé comme un échelon pertinent d’action publique locale
E) Le « désir d’Alsace » subsiste alors que la nouvelle région révèle ses atouts

Partie 2 : Les démarches d’institutionnalisation du territoire alsacien
A) Les exécutifs locaux pourraient trouver un consensus sur la création d’une entité issue du rapprochement entre les deux départements alsaciens, sans que soit remise en question la grande région
B) Les élus nationaux du Grand Est sont favorables à la démarche d’institutionnalisation du territoire alsacien
C) Les positions affichées localement par les partis politiques s’accordent sur la création d’une entité Alsace sans remise en cause de la grande région
D) L’avenir institutionnel de l’Alsace suscite des prises de position dans l’ensemble de la société civile

Chapitre 2 : Les formes juridiques possibles pour porter l’Alsace : hypothèses institutionnelles

Partie 1 : La coopération interdépartementale entre le Bas-Rhin et le Haut-Rhin : entente et institution
I. La coopération conventionnelle : l’entente interdépartementale
A) Le CGCT ouvre la possibilité pour les départements de s’associer de façon souple pour porter des sujets d’intérêt commun
B) Simple à mettre en place, l’entente est toutefois dépourvue de personnalité morale et s’inscrit dans le cadre des compétences départementales actuelles
II. La coopération institutionnelle : les organismes et institutions interdépartementaux
A) Le CGCT permet également de créer une institution interdépartementale, établissement public de gestion commune de certaines politiques et compétences
B) Une démarche volontariste des départements est nécessaire pour donner naissance à une institution

Partie 2 : La création d’un syndicat mixte
I. Les départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin peuvent créer, après autorisation préfectorale, un syndicat mixte ouvert (SMO) de gestion commune de certaines compétences
II. Offrant une grande liberté aux départements, le SMO pourrait être créé rapidement et associer d’autres collectivités

Partie 3 : Le département unique d’Alsace, fusion du Bas-Rhin et du Haut-Rhin
I. La fusion peut intervenir par la loi ou par décret
A) La fusion pourrait être réalisée par une proposition ou un projet de loi
B) Depuis 2010, le CGCT prévoit également une possibilité de fusion par décret en Conseil d’État
II. Une fois fixés le vecteur juridique et le calendrier, la fusion permettrait de donner naissance à une collectivité territoriale « Alsace »

Partie 4 : La création d’une collectivité territoriale à statut particulier
I. En application de l’article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales à statut particulier (CTSP) sont créées par la loi
II. La création d’une CTSP présente des risques alors que l’inscription dans la Constitution du « droit à la différenciation » devrait ouvrir de nouvelles possibilités

Partie 5 : Appréciation, comparaison et implication des différentes hypothèses Institutionnelles
I. De la comparaison des différentes hypothèses, il ressort que seule la fusion permettrait de créer une collectivité territoriale Alsace
A) La fusion permettrait de créer une collectivité à part entière
B) La fusion pourrait résulter d’une loi ou d’un décret, dans un calendrier resserré
C) Une fusion devrait permettre de réaliser des économies d’échelle
II. Les conséquences d’une fusion des deux départements : étude d’impact
A) L’Alsace serait le département le plus peuplé et disposant de la démographie la plus dynamique du Grand Est
1. Population
2. Principaux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI-FP)
B) La fusion des deux plus petits départements du Grand Est créerait le plus grand département de la région
C) La fusion ferait du département d’Alsace celui regroupant les ressources
budgétaires les plus importantes du Grand Est
1. Les dépenses de fonctionnement
2. La Dotation globale de fonctionnement (DGF)
3. La fiscalité locale
D) Le département d’Alsace concentrerait une part importante de l’emploi, du dynamisme et de la richesse de la région
1. Commerce extérieur
2. Emploi et chômage
3. Créations d’entreprises
4. Revenus et pauvreté
E) L’Eurométropole de Strasbourg, capitale européenne, pourrait sortir renforcée par la création d’un département d’Alsace
1. Forte de près de 500 000 habitants, Strasbourg est à la fois métropole européenne et capitale régionale
2. La métropole pourrait être renforcée par l’évolution institutionnelle projetée
a) Strasbourg pourrait s’affirmer comme la capitale d’un grand département d’Alsace
(i) La reproduction du modèle lyonnais est difficilement envisageable à Strasbourg
(ii) Strasbourg, capitale d’un département d’Alsace
b) Le renforcement des dimensions européenne et transfrontalière
F) La fusion des départements, collectivités territoriales, ne remettrait pas en cause l’organisation des services de l’État

Chapitre 3 : Les missions d’une éventuelle collectivité « Alsace » : compétences, expérimentations législatives et coopération transfrontalière

Partie 1 : État des lieux juridique et factuel des compétences et expérimentations
I. Les compétences : des lois NOTRe et MAPTAM à la future révision constitutionnelle
A) Les compétences aujourd’hui exercées par les départements alsaciens sont issues du cadre fixé par les lois NOTRe et MAPTAM
1. Les conseils départementaux exercent des compétences spécifiques ou partagées avec d’autres collectivités, et pour lesquelles ils sont parfois chef de file
a) Les compétences spécifiques affirment essentiellement le rôle du département en matière d’action sociale
b) Certaines compétences, par nature transversales, sont partagées entre le département et les autres niveaux de collectivités
c) Pour l’exercice de plusieurs compétences, la loi désigne une collectivité chef de file et prévoit des outils pour favoriser l’action commune
2. La loi NOTRe a notamment modifié le rôle assigné aux départements en matière d’interventions économiques, se heurtant toutefois à certaines réalités de terrain
a) Certaines interventions départementales ne sont plus permises par la loi
b) Les départements conservent cependant une certaine capacité d’action en matière de développement économique
c) La loi a également encadré la participation départementale dans les structures à vocation économique telles que les agences, les chambres consulaires, les syndicats mixtes et les sociétés d’économie mixte
3. Certaines notions ont posé des difficultés, sources de contentieux entre l’État et les départements
B) Les textes en vigueur ouvrent des possibilités de délégations et de transferts de compétences, de l’État vers les collectivités et entre collectivités de niveaux différents
1. Les délégations de compétences nécessitent un simple consentement des deux parties, mais elles ont un caractère précaire
a) Il est possible de prévoir des délégations entre collectivités ou de l’État vers une collectivité
b) Ces dispositifs sont aujourd’hui très peu utilisés
2. Les transferts de compétences ne peuvent être réalisés que par la loi
a) La loi NOTRe a simplement ouvert des possibilités de transferts entre département et métropole
b) Dans ce cadre, le département du Bas-Rhin a transféré plusieurs compétences à l’Eurométropole de Strasbourg fin 2016
C) Le projet de révision constitutionnelle porté par le Gouvernement devrait permettre de moduler les compétences des collectivités appartenant à une même catégorie
D) Les compétences des collectivités à statut particulier sont exorbitantes du droit commun, mais l’instauration d’un « droit de différenciation », pour l’ensemble des collectivités, rendra ce modèle moins attractif
II. Consacrées par la révision constitutionnelle de 2003 mais peu utilisées, les expérimentations législatives devraient trouver un nouveau souffle au travers du projet porté par le Gouvernement
A) Le droit à l’expérimentation de l’État lui permet de confier de nouvelles compétences à certaines collectivités
B) Le droit à l’expérimentation des collectivités territoriales, reconnu par la révision constitutionnelle de 2003, a cependant été fortement encadré
C) La révision constitutionnelle portée par le Gouvernement devrait assouplir le droit à l’expérimentation, en supprimant notamment le « verrou » de la généralisation

Partie 2 : Les enjeux transfrontaliers en Alsace et dans le Grand Est
I. Dans la plaine d’Alsace, la construction européenne permet de dépasser l’antagonisme historique entre les deux vocations assignées au fleuve, défense selon l’axe ouest-est, commerce selon l’axe nord-sud
A) Les différentes frontières, militaire, religieuse, commerciale et linguistique, se sont déplacées vers l’Est dans cette succession chronologique
B) En retirant aux frontières intérieures de l’Union leur rôle défensif, la construction européenne permet de développer le potentiel d’échanges associé aux frontières, particulièrement élevé le long du Rhin
II. Dépasser le débat identitaire pour réinstaller l’Alsace dans sa géographie, qui la qualifie pour devenir une matrice de la construction européenne
A) Les partisans d’une Alsace institutionnelle étayent leur revendication par deux principaux arguments, un facteur identitaire et un argument d’efficacité
B) La question fondamentale est celle de l’intégration de la plaine d’Alsace dans son environnement économique
III. La situation géographique de la plaine d’Alsace a eu pour conséquence quatre spécificités qui pourraient justifier une approche juridique différenciée de ce territoire frontalier
A) Jouxter une frontière est facteur d’enclavement
B) L’avènement du marché intérieur a soumis les territoires frontaliers à une forte pression concurrentielle sur l’implantation d’activité
C) La frontière portée par l’Alsace et la Moselle est celle du couple franco-allemand, sur lequel repose une partie des ambitions françaises pour l’UE
D) La géographie et l’histoire de l’Alsace l’ont qualifiée pour accueillir les institutions européennes
IV. L’Alsace pourrait être le territoire d’expérimentation d’une nouvelle approche des territoires frontaliers, qui permette un meilleur partage de la création de valeur aux frontières et donne une réalité quotidienne à la citoyenneté européenne
A) Réinventer la frontière est nécessaire à l’achèvement du marché intérieur
B) Les zones frontalières offrent la possibilité de réaliser la construction européenne directement entre les peuples, en complément des actions entreprises entre capitales

Partie 3 : Quelles compétences pour l’Alsace ?
I. L’attribution de compétences spécifiques à une entité Alsace, guidée par le principe de subsidiarité, pourrait permettre une gestion plus efficace des flux transfrontaliers et un meilleur accès aux services publics au voisinage de la frontière
A) L’importance croissante des flux transfrontaliers pourrait justifier l’exercice d’une compétence spécifique de régulation par les collectivités frontalières, en vertu du principe de subsidiarité
1. Au voisinage de certaines frontières, les flux routiers transeuropéens sont si importants qu’ils suggèrent l’exercice d’une régulation spécifique
2. Le produit local d’une taxe régulant les flux routiers transeuropéens pourrait être réinvesti dans le développement des interconnexions ferroviaires, très insuffisantes le long du Rhin
B) L’Alsace et la Moselle pourraient porter des politiques innovantes en matière d’enseignement et de formation, dans un environnement frontalier et européen
1. La création d’un régime spécifique d’enseignement linguistique représente un véritable enjeu
2. La formation professionnelle et l’apprentissage frontalier devraient être renforcés
C) Réinventer le partenariat entre la région et une éventuelle collectivité Alsace pour soutenir l’attractivité, le développement économique et le tourisme
1. En matière économique, l’action d’une éventuelle collectivité Alsace peut se concevoir dans le cadre d’un accord global avec la région
2. Le développement du potentiel touristique du territoire passe par une action coordonnée des collectivités
D) Une éventuelle collectivité Alsace pourrait oeuvrer pour la mise en valeur de son espace naturel et notamment de ses cours d’eau
1. La gestion de l’Ill
2. Proposer un plan « Rhin grandeur nature »
E) Une collectivité Alsace pourrait jouer un rôle de premier plan dans le domaine culturel
II. Au-delà des compétences attribuées à une entité Alsace, la mutualisation des équipements pour accroître l’offre de services publics au voisinage de la frontière ne fonctionnera vraiment que si l’on prévoit la possibilité de dérogations à certaines normes nationales
A) Les dérogations au droit peuvent s’avérer nécessaires pour assurer une double compatibilité
B) La question se pose également du mécanisme par lequel les dérogations nécessaires au droit national pourraient être adoptées

Partie 4 : L’attribution éventuelle de compétences à un grand département d’Alsace serait transposable à d’autres départements et permettrait d’élargir l’action transfrontalière du Grand Est
I. La plupart des compétences décrites dans la partie précédente sont réplicables pour d’autres départements, le long d’autres frontières
II. L’attribution à une entité Alsace d’une compétence transfrontalière serait sans préjudice de l’exercice par le Grand Est d’une compétence transfrontalière à une échelle plus large

Conclusion

 
 

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