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Les taxes affectées : des instruments à mieux encadrer

Auteur(s) :

    • FRANCE. Conseil des prélèvements obligatoires

Editeur :

  • Cour des comptes

Date de remise : Octobre 2018
333 pages

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Les taxes affectées désignent les impositions de toutes natures affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale. Le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO), qui s'est déjà penché sur la question en 2013, s'est à nouveau intéressé, à la demande de la commission des finances du Sénat, à cet ensemble de 150 taxes représentant près de 30 milliards d'euros. Si des améliorations ont été constatées (stabilisation du nombre et du montant des taxes affectées, plafonnement d'un nombre croissant d'entre elles), des difficultés demeurent : manque de transparence, complexité, insuffisance des outils de pilotage... Une meilleure information du Parlement et un encadrement renforcé de leur utilisation permettraient aux taxes affectées de retrouver pleinement utilité et légitimité, estime le Conseil. Le CPO formule huit propositions à cet effet.

INTRODUCTION

CHAPITRE I - LES TAXES AFFECTÉES : DES INSTRUMENTS DURABLEMENT INSTALLÉS DANS LE SYSTÈME FISCAL FRANÇAIS

I - Des taxes globalement stabilisées dans leur ampleur financière
A - Des recettes qui n’ont que faiblement augmenté entre 2011 et 2017
B - Des effets de périmètre dont l’impact a été globalement neutre sur la période étudiée

II - Un nombre de taxes qui demeure très élevé et se concentre sur quelques secteurs d’activité seulement
A - Un grand nombre de petites taxes
B - Un nombre limité de secteurs bénéficiaires

III - Un régime juridique souple mais fragile
A - Les taxes affectées ne font l’objet d’aucune définition juridique précise
B - Des décisions juridictionnelles récentes ont précisé le régime juridique des taxes affectées
C - Des alternatives aux taxes affectées : les contributions volontaires obligatoires (CVO)

CHAPITRE II - LES CORRECTIFS APPLIQUÉS DEPUIS 2013 ONT PERMIS D’ATTÉNUER CERTAINS DÉFAUTS DES TAXES AFFECTÉES

I - Le rapport de 2013 du CPO a contribué à la réflexion sur l’évolution des taxes affectées
A - Le Conseil avait émis d’importantes réserves sur le fonctionnement des dispositifs de fiscalité affectée
B - Le rapport du CPO de 2013 a été une référence dans le débat ultérieur sur les taxes affectées

II - Les dispositifs de fiscalité affectée ont fait l’objet de mesures visant à mieux en maîtriser l’usage
A - Des lois de programmation des finances publiques marquées par un souci de rationalisation des taxes affectées
B - Le plafonnement : un dispositif qui concerne désormais un périmètre de 9 Md€ de taxes affectées

III - Des dérives en voie d’atténuation
A - Des organismes affectataires dont les ressources et les dépenses sont mieux maîtrisées
B - Un impact sur la gestion plus marqué dans les cas de plafonnement « mordant »
C - Des situations financières mieux suivies

CHAPITRE III – LES TAXES AFFECTÉES : UN BILAN À NUANCER

I - Des difficultés sérieuses qui demeurent
A - Une faible transparence qui rend difficile le contrôle des taxes affectées par le Parlement
B - Des taxes qui accentuent certaines caractéristiques du système fiscal français
C - Une logique de contournement des règles budgétaires qui entraîne des difficultés de gestion persistantes

II - Des taxes affectées dont l’utilité pour certains secteurs ne doit toutefois pas être sous-estimé
A - Des dispositifs pouvant renforcer l’acceptabilité de certains prélèvements
B - Un soutien marqué de la part de certains secteurs économiques

III - Des comparaisons internationales qui montrent que la France n’est pas la seule à recourir aux taxes affectées
A - Le système français de soutien au cinéma a inspiré plusieurs pays étrangers
B - Des taxes affectées utilisées de manière limitée à l’étranger dans les autres secteurs d’activité

CHAPITRE IV - RENFORCER LA TRANSPARENCE DES TAXES AFFECTÉES ET MIEUX LES ENCADRER

I - Améliorer l’information du Parlement
A - Organiser la centralisation effective des données pour améliorer la fiabilité des informations disponibles
B - Soumettre les organismes affectataires à l’obligation de publier un rapport annuel sur l’emploi de leurs taxes affectées

II - Mieux encadrer les taxes affectées
A - Prévoir chaque année un vote du Parlement sur les taxes affectées aux agences dans le cadre du débat budgétaire
B - Rendre plus contraignantes les conditions de création de nouvelles taxes affectées (modification de l’art. 36 de la LOLF)
C - Supprimer certaines taxes affectées, notamment celles à faible rendement, à coûts de collecte élevés et celles qui pourraient être transformées en contributions volontaires obligatoires (CVO)

III - Renouveler et enrichir les outils de pilotage des taxes affectées
A - Faciliter un ajustement par les taux comme alternative à l’écrêtement
B - Doter l’État de moyens de pilotage infra-annuels des taxes affectées lorsque celles-ci connaissent des augmentations importantes et imprévues
C - Confier la collecte à l’État ou aux Urssaf lorsque l’affectataire recouvre des taxes dues par les bénéficiaires des interventions financées par ces taxes

CONCLUSION

RAPPORT PARTICULIER n° 1 Le panorama des taxes affectées

RAPPORT PARTICULIER n° 2 L’évolution du cadre juridique de la fiscalité affectée et le suivi des propositions formulées par le rapport de juillet 2013 du CPO

RAPPORT PARTICULIER n° 3 Analyse économique et financière de la fiscalité affectée