Objectifs et contexte de l'étude
Comme toute étude ou recherche, cette enquête réalisée par le CRÉDOC a un double point de départ, institutionnel et théorique et, comme cela arrive souvent, des liens existent entre ces deux sources. S'agissant de l'origine institutionnelle, ce rapport répond à une commande de la Section des Affaires sociales du Conseil Économique et Social et prend place dans un programme d'évaluation des conditions de mise en oeuvre et des effets des politiques publiques en matière de lutte contre la grande pauvreté. Cette commande s'insère dans une histoire dont il n'est pas inutile de rappeler quelques moments forts tant ceux-ci conditionnèrent la réalisation de la présente étude. Dans le prolongement d'un premier rapport sur "La lutte contre la pauvreté" réalisé par le Professeur PEQUIGNOT en 1978 qui, par ailleurs, est membre fondateur du CREDOC, le Conseil Économique et Social demandait au Père Joseph WRESINSKI de rédiger un nouveau rapport préalable à un avis sur "La grande pauvreté et la précarité économique et sociale". Cette mission décidée le 12 février 1985 aboutit à la remise d'un rapport et à l'adoption d'un avis lors des séances des 10 et 11 février 1987 du Conseil Économique et Social. L'écho très large de ce rapport dans l'ensemble de la société française et particulièrement dans le secteur social s'explique, à la fois, par les circonstances de la période mais également par la notoriété de son auteur.
Dans le milieu de la décennie quatre-vingt un débat est engagé sur l'augmentation dans la société française du nombre de personnes en situation de pauvreté. Si la vigueur de ce débat est alors étroitement liée aux rapports de force dans le champ politique, l'existence même de ce débat s'explique par l'extension du chômage et particulièrement du chômage de longue durée. Le débat se focalisera alors sur le thème de la nouvelle pauvreté opposant non pas deux conceptions de la pauvreté mais plutôt deux populations. La première issue des défaillances individuelles et collectives des périodes de croissance, et la seconde provenant des restructurations économiques engagées à partir des années du milieu de la décennie précédente. Confrontés à cette situation, l'État et les collectivités locales réagirent en amplifiant les programmes sociaux et en expérimentant des interventions du type compléments locaux de ressources, esquisses du Revenu Minimum d'Insertion. Face à ces formes de pauvreté, le rapport présenté par le Père Joseph WRESINSKI milite fortement pour une densification de l'intervention de l'État et de l'ensemble des pouvoirs publics dans les principaux domaines de la vie sociale afin de garantir aux plus pauvres la reconnaissance de leurs droits et la possibilité de leur exercice.
L'intérêt du rapport de 1987 est aussi lié à la personnalité de son auteur. Le Père Joseph WRESINSKI est surtout connu pour être le fondateur de l'association Aide à Toute Détresse - Quart Monde. Si la lecture théorique de la pauvreté à laquelle procèdent les militants de cette association est parfois l'objet de débats, voire de controverses, l'importance de son implantation dans les quartiers à forte densité de familles pauvres et la diversité de ses formes d'action en font un courant de pensée et d'intervention reconnu en matière de pauvreté. La présence du fondateur d'ATD au Conseil Économique et Social témoigne de cette reconnaissance sociale. La publication de ce rapport constitue un des derniers témoignages publics du Père Joseph WRESINSKI, décédé quelques mois plus tard, en février 1988.
Huit années après sa première intervention, lorsque le Conseil Économique et Social, en 1993, décide de s'interroger à nouveau sur la question de la pauvreté, le paysage social n'est plus tout à fait identique. L'importance de la population en situation de pauvreté n'a cessé de croître si l'on en juge par le nombre de personnes et de ménages bénéficiant des prestations garantissant des ressources minimum ou par l'accroissement du nombre de demandeurs d'emploi en fin de droit. De ce point de vue, on pourrait conclure à l'absence de transformation des politiques publiques. Ce n'est pas le cas, des mesures ont été mises en oeuvre ou développées depuis la publication du rapport de 1987. Un Revenu Minimum d'Insertion a été créé en 1988, confirmé en 1992. Il concerne plus d'un million de personnes fin 1994.
Dans un autre domaine, la loi BESSON du 31 mai 1990 affirmant l'existence d'un droit au logement pour les personnes les plus démunies incitait les départements à mettre en oeuvre des fonds spécifiques pour favoriser l'accès ou le maintien dans le logement et pour créer des opportunités supplémentaires de logement. Au cours des dernières années, les programmes hivernaux visant à favoriser l'ouverture de lieux d'accueil pour les personnes sans abri ont été fortement développés1. Le vote d'une loi d'orientation pour la ville (LOV) devait également assurer une meilleure péréquation entre les villes et l'habitat social.
Sans multiplier les exemples, on constate, au cours des dernières années, un renforcement des dispositifs visant à améliorer la situation des personnes à faible niveau de revenu. Si les interrogations sur le nombre de personnes en situation de pauvreté, sur les processus de passage d'un état de non-pauvreté à un état de pauvreté, sur les segmentations de la population pauvre demeurent, elles deviennent moins importantes au regard d'une nouvelle question relative à l'efficacité de ces politiques en matière de réduction de la pauvreté. L'expression aussi nette de la demande d'évaluation des politiques publiques a été rendue possible par la création, par décret en date du 22 janvier 1990, d'un dispositif interministériel d'évaluation visant à développer, et par conséquent à financer, l'évaluation au sein des administrations d'État.
Évaluer les effets des politiques publiques en matière de lutte contre la pauvreté, tel était l'objectif dans lequel s'insérait cette enquête qui trouvait sa place à côté d'autres travaux visant à recenser les effets des politiques sociales à partir des études disponibles et à interroger les principaux acteurs institutionnels, ainsi que les principales associations, chargés de gérer ces politiques.
Le programme d'évaluation lancé par le Conseil Economique et Social se divise en effet en trois phases. La première est une synthèse, faite par le CES, de l'ensemble des travaux d'évaluation déja effectués. Un second volet a consisté à effectuer des entretiens avec des acteurs des politiques devant améliorer la situation des personnes concernées, il a été confié au Centre d'Économie des Besoins Sociaux de l'Université de Nantes. Enfin, l'observation directement auprès des populations de l'impact qu'ont pu avoir les mesures retenues a été confiée au CRÉDOC.
A ce premier point de départ, institutionnel, s'ajoutait dès l'origine, le problème théorique et conceptuel majeur de la définition du champ de l'évaluation. Le choix d'interroger les bénéficiaires, potentiels ou réels, d'une politique comme outil d'évaluation de cette politique est tout à fait acceptable pour peu que cette démarche soit complétée -comme ce fut le cas dans ce programme- par des approches institutionnelles complémentaires. En revanche, le fait d'interroger les bénéficiaires d'une politique ou ceux dont on suppose qu'ils auraient pu en bénéficier ne fait que produire un effet de catégorisation et de découpage des populations qui risquait de laisser échapper une part de la population laissée en dehors de ces découpages et de ces catégorisations. Pour éviter cela, il était nécessaire d'envisager une population suffisamment large et identifiée comme pauvre et d'examiner au sein de cette population l'impact des politiques publiques visant à intervenir sur les situations de pauvreté. La difficulté surgit alors de construire un objet qui soit défini comme une population pauvre, en tenant compte de la définition adoptée par le Conseil Economique et Social à l'occasion du rapport Wresinski : "La précarité est l'absence d'une ou plusieurs des sécurités, notamment celle de l'emploi, permettant aux personnes et familles d'assumer leurs obligations professionnelles, familiales et sociales et de jouir de leurs droits fondamentaux. L'insécurité qui en résulte peut être plus ou moins étendue et avoir des conséquences plus ou moins graves et définitives. Elle conduit à la grande pauvreté quand elle affecte plusieurs domaines de l'existence, qu'elle devient persistante, qu'elle compromet les chances de réassumer ses responsabilités et de reconquérir ses droits par soi-même, dans un avenir prévisible".
Or, de multiples études ont montré la difficulté, voire l'impossibilité de fournir une réponse théorique satisfaisante à cette question de la définition de l'objet "pauvreté". Les notions de seuils n'autorisent qu'une approche monétaire, le cumul des désavantages relatifs ne peut s'apprécier qu'a posteriori, il en va de même des formes de privation ou d'absence de moyens d'accès aux droits. Cette quête du concept de pauvreté hante la recherche en ce domaine depuis qu'au milieu du siècle passé des hommes se sont intéressés à caractériser la situation des personnes les plus en difficulté.
Face à cet objet théorique mal défini, nous avons opté pour une démarche fortement empirique au sens ou ce terme est défini par Olivier SCHWARTZ1. Il aurait été possible de prendre un échantillon de la population française et de comprendre comment s'appliquent des politiques sociales à la fraction la plus pauvre de cette population -en adoptant une définition la plus multi-critère possible de la pauvreté-. Cette démarche n'était pas opératoire pour des raisons financières. Par ailleurs, il semble que ce type d'enquête ne permette pas de rencontrer les populations les plus en difficulté 2. Ceci tenant autant au choix des critères de sélection des personnes qu'aux modes de rencontre sur le terrain des personnes pouvant être enquêtées. En raison de ces difficultés, nous avons fait le choix d'interroger des personnes se trouvant au moins momentanément en situation présumée de pauvreté et se reconnaissant comme telles.
La notion de présomption de pauvreté n'a pas d'autre sens que celui du regard porté sur autrui a priori, avant tout examen. Les travaux de l'INSEE sur les indicateurs de pauvreté 3 légitiment ce concept montrant, par exemple, comment "les handicaps ayant trait au logement : pauvreté de l'immeuble -faible confort- figurent parmi ceux qui génèrent l'augmentation la plus forte ... de la probabilité de présence des autres handicaps" et conduisent cet auteur à affirmer, "en d'autres termes, l'aspect misérable de certaines habitations est une présomption forte de la pauvreté de leurs occupants"4.
Pour rendre opérationnelle cette notion de présomption de pauvreté, nous avons opté pour une construction de la population à enquêter en trois phases différentes. Au cours de la première phase, dix zones géographiques ont été sélectionnées, lors d'une seconde phase 48 sites différents ont été retenus, enfin 756 personnes ont été rencontrées.
Afin de recueillir l'ensemble de ce matériel, à la fois les réponses fermées et les parties d'entretiens semi-directifs, les 754 entretiens ont tous été enregistrés. L'enquêteur notait l'essentiel des informations sur le questionnaire, néanmoins les enregistrements sont plus riches.
Cette conception du questionnaire a permis une double exploitation : d'une part, l'ensemble des questions fermées ainsi que des questions ouvertes a été rassemblé et a donné lieu à une exploitation statistique traditionnelle. D'autre part, 90 entretiens ont entièrement été retranscrits et découpés par thème1.
Le mixage d'entretiens qualitatifs et de données quantitatives est courant dans une même enquête. Mais il est rare de posséder ces deux outils pour des mêmes individus. Cette connexion entre les données a permis de réaliser une exploitation simultanée de ces deux matériaux.
Les entretiens qui ont été retranscrits ont été sélectionnés grâce aux informations contenues dans un deuxième questionnaire, annexe au premier, rempli par l'enquêteur à la fin de l'entretien. Il y notait quelques informations sur la personne interrogée, afin de s'assurer de la validité des réponses obtenues. C'est une précaution nécessaire lorsque l'on aborde une population qui peut présenter des troubles psychiques importants (problèmes de repère dans le temps, difficultés à comprendre les questions...). L'enquêteur y ajoutait un résumé rapide de la trajectoire de la personne, ainsi que les problèmes qu'elle pouvait rencontrer pour chacune des politiques. C'est à partir de ce résumé que les entretiens à retranscrire ont été sélectionnés, toujours en adoptant la logique de diversifier au maximum les situations.
Les résultats de ces exploitations sont présentés en trois parties. La première décrit, thème par thème, les différentes dimensions de la pauvreté pour les populations enquêtées. La seconde partie du rapport reconstruit des groupes de populations présentant certaines ressemblances et oppose ainsi une approche plurifactorielle de la pauvreté à l'approche monofactorielle de la première partie. La troisième partie opte pour une présentation des effets, mesure par mesure, des politiques publiques entrant dans le champ de cette étude.
Une première annexe regroupe l'ensemble des matériaux statistiques utilisés pour réaliser ce rapport, une seconde annexe présente, classé par thème, l'exhaustivité des 90 entretiens retranscrits.
En utilisant, comme point de départ, la notion bien incertaine de présomption de pauvreté, cette étude prenait le risque d'une réelle fragilité. Certes, les personnes n'étaient enquêtées qu'au terme d'un double processus de désignation. Le premier reposait sur le postulat d'une correspondance entre les territoires et les situations sociales. La probabilité d'être pauvre est particulièrement forte sur un lieu identifiable et identifié comme un territoire -un site pour reprendre la terminologie de ce rapport- de la pauvreté. A une segmentation des territoires correspond une segmentation sociale des populations. Cette idée n'est pas nouvelle, elle apparut dès les premiers travaux d'épidémiologie, les membres de l'école de Chicago surent l'utiliser pour fonder leurs recherches et, au CRÉDOC, les travaux de Nicole TABARD l'approfondirent dans le cadre de l'analyse de la répartition spatiale de la population française. Le second processus conduisait les personnes interrogées à se déclarer enquêtables en réponse à une question sur l'existence actuelle dans leur vie de difficultés en matière de travail, de logement ou dans d'autres domaines. Être reconnu comme pauvre de par sa place dans un espace, se penser soi-même en difficulté, telles étaient les deux conditions pour participer à cette enquête.
De la pauvreté présumée à la pauvreté confirmée
Munis de ces deux consignes, les enquêteurs du CRÉDOC ont rencontré des personnes isolées et des familles. Sur 48 sites répartis sur l'ensemble du territoire métropolitain, 756 personnes ont accepté de répondre et 754 questionnaires purent être utilisés. Au terme de cette investigation, en examinant les positions en matière de logement, de ressources, de formation et d'emploi, d'état de santé et de vie sociale, on peut considérer que seule une petite vingtaine de personnes aurait pu ne pas figurer dans la population enquêtée. Pour la quasi totalité des personnes rencontrées, nous sommes passés de la pauvreté présumée à la pauvreté confirmée.
Au delà de son intérêt méthodologique, ce premier constat n'est pas dépourvu de signification quant au sujet même de l'étude, on peut même penser qu'il en constitue un des résultats importants. Certes, l'échantillon rassemblé ne peut pas prétendre à une stricte représentativité. En l'absence de toute base de sondage préalablement identifiée, il n'y a pas de procédure statistique permettant de remonter de cette population interrogée à une réelle population-mère. La démarche de recueil de l'information s'apparente davantage à un modèle d'ethnographie quantifiée qu'à un recensement des populations pauvres. Toutefois, cette aisance de passage entre une pauvreté présumée et une pauvreté constatée nous dit sans doute beaucoup, mais sans que nous ayons le moyen, dans le cadre de cette étude, de le vérifier de manière rigoureuse et scientifique, sur l'intensité et la massification de la pauvreté dans la société française actuelle . Pour réaliser cette enquête, nous avons sélectionné 48 localisations géographiques et, parfois, institutionnelles parmi les quelques milliers de sites possibles. Il est probable que sur ces autres lieux d'autres personnes auraient pu répondre aux enquêteurs. A titre d'exemple, 18 personnes ont été rencontrées dans les gares SNCF de Paris, il est probable que le nombre de personnes qui auraient pu être interrogées sur ces sites oscille entre 2 000 et 3 000. La proportion n'a pas de sens statistique, elle est seulement le signe que ce concept de présomption de pauvreté, appliqué dans cette enquête à un nombre restreint de personnes, doit en réalité concerner une fraction non négligeable de la population française.
La pauvreté est caractérisée, elle est rarement un isolement absolu
En utilisant comme second point de référence, le concept, lui aussi plutôt fragile, de grande pauvreté, nous pouvions imaginer rencontrer une population exclue de tout et vivant à l'écart du monde. Certes, des personnes sans amarres ni lendemain figurent dans la population rencontrée mais il n'est pas certain, et nous reviendrons plus loin sur ce point, qu'elles constituent la majorité de la population pauvre. Connaissant des associations, bénéficiant de certaines prestations sociales, parfois au travail, souvent au chômage, évoquant leurs droits et maintenant des relations avec leurs proches, familles ou amis, lisant et regardant la télévision, élevant leurs enfants, les personnes rencontrées dans cette enquête ne relèvent pas toutes d'un univers clos, sans chemin ni passerelle. Cette enquête ne dit rien des souffrances de la pauvreté vécue au quotidien même si les difficultés et les ruptures qu'engendre cette situation affleurent dans de nombreux entretiens. Elle montre toutefois que les personnes en situation de pauvreté, comme d'autres, mais avec moins de ressources, s'inscrivent à l'ANPE, ont fait des stages, cherchent à accéder à un logement de type HLM, rencontrent les travailleurs sociaux, se préoccupent de l'avenir de leurs enfants, ont eu, ou ont encore, le RMI. Cette enquête laisse aussi deviner les bricolages que suscite une pauvreté au quotidien, lorsque les ressources doivent, pour permettre de survivre, combiner prestations sociales, mendicité, petits boulots sans contrat de travail. Elle laisse enfin penser à la somme des savoirs sociaux qu'il faut accumuler ou qu'il faudrait avoir, pour maîtriser cette complexité à vivre avec des ressources aussi limitées et aussi difficiles à obtenir. Lorsque l'on considère la somme des démarches à faire pour bénéficier d'un secours d'urgence, présenter un dossier en COTOREP, bénéficier d'un contrat-emploi solidarité, voire même obtenir, en mendiant dans le métro, le montant d'une chambre d'hôtel, on ne peut que faire le constat du décalage entre ces efforts, voire ces compétences, et leur rémunération, réelle ou symbolique.
Il n'est pas alors certain que les mots ordinairement utilisés pour décrire la situation française actuelle qui mettent l'accent sur l'exclusion, voire sur la relégation, ne soient pas davantage source de confusion que de clarification. Pour qui se souvient de la force de ces mots employés sous la plume de Michel FOUCAULT, dans "Surveiller et Punir", par exemple, parler aujourd'hui d'exclusion et davantage encore de relégation, à propos des situations rencontrées dans cette enquête ne convient pas, à moins d'affadir le sens des mots. Certes, des rejets existent, des refus sont adressés par des institutions qui n'ont pas toujours considéré qu'elles avaient la responsabilité de faire accéder les ayant-droit à l'exercice de leurs droits. Ces comportements d'exclusion semblent plutôt l'exception que la règle et, par ailleurs, ils ne s'adressent pas de la même manière et simultanément à l'ensemble des domaines de la vie sociale. Plus que par une rupture globale des interactions sociales entre elles et leur environnement, les personnes rencontrées dans cette enquête se caractérisent plutôt par la faible productivité économique de ces interactions. L'usage souvent immodéré du concept d'exclusion finit par faire oublier la dimension transitive du vocable. Avant de devenir "un exclu", on est exdu "de". Lorsque l'accent est mis, comme cela arrive parfois, sur l'exclusion non comme produit ou résultat mais plutôt comme mécanisme social, le risque existe alors, et une large partie de la littérature sur le sujet le montre, de ne s'intéresser qu'au processus en négligeant d'expliciter les positions sociales d'arrivée mais aussi de départ. Pour la population qui relève de cette enquête, ces positions se confondent le plus souvent, soit faute de pouvoir s'engager dans un processus de mobilité sociale ascendante, soit d'avoir connu des discontinuités et des ruptures dans des ressources déjà mal assurées.
On peut ainsi décrire et analyser les multiples difficultés des populations rencontrées dans cette enquête. Il serait, en revanche, impropre de dire que cette population constitue un peuple à part, rejeté dans des marges indéfinies. Comme d'autres, mais peut-être à un degré moindre, ces hommes et ces femmes participent au fonctionnement de notre société. Si l'on considérait qu'ils sont exclus, alors il faudrait multiplier les groupes d'exclus et faire de la société une juxtaposition de groupes, de tribus -pour reprendre l'expression de MAFFESOLI- dont chacune entretiendrait avec les autres un rapport d'exclusion. La pauvreté ne serait alors qu'une facette de l'exclusion, signe d'une fragmentation sociale avancée. Cette lecture de notre société reste possible mais elle présente l'inconvénient de masquer ce qui apparaît nettement dans cette enquête : l'existence d'une population pauvre. Ce terme nous paraît, en effet, le plus apte à décrire la population rencontrée, ni totalement exclue, ni totalement reléguée, pauvre, tout simplement.
C'est pourtant cette simplicité que tant d'auteurs ont peiné à reconstruire conceptuellement. Sans avancer sur le chemin théorique d'une redéfinition de la pauvreté, cette enquête apporte quelques indications quant aux différentes manières de rendre compte de la pauvreté et, tout particulièrement, de la notion de "grande pauvreté". L'usage, dans la première partie de ce rapport des principales approches monofactorielles de la pauvreté a montré, une fois de plus, l'intérêt et les limites de cet abord de la pauvreté.
La pauvreté, c'est d'abord une absence de ressources
Parmi ces approches de la pauvreté, la question des ressources souvent la plus controversée, probablement en raison de son évidence, constitue pourtant une entrée non dénuée d'intérêt. On note d'abord que les notions de seuil qui n'étaient pas introduites dans la construction de la population réapparaissent nettement. 68% des personnes interrogées avaient au moment de l'enquête moins de 2 880 Francs par unité de consommation et par mois pour vivre. Si l'on passe de ce premier seuil se situant à 50% du revenu national médian, au seuil légèrement plus élevé constitué par la moitié du revenu national moyen, soit 3 330 Francs au moment de l'enquête, 78% de la population enquêtée se trouvaient en-dessous de ce seuil. Les concepts de seuils décrivent assez bien, y compris a posteriori, une population en situation de pauvreté. L'approche en termes de ressources présente également l'avantage de construire une continuité. De l'absence totale de ressources qui concerne quelque 9% de la population rencontrée aux 14% qui disposent de plus de 3 800 par mois et par u.c., une continuité apparaît, source d'une possible échelle qui irait des "presque pauvres" aux formes extrêmes de la pauvreté.
D'autres critères de pauvreté ont été utilisés dans la première partie de ce rapport, ils présentent l'intérêt de réaliser des segmentations plus fortes de la population et ainsi permettent de distinguer des niveaux de pauvreté. Ainsi, le logement constitue, avec l'activité et la santé, voire la vie sociale, les sources de clivages importantes entre ceux qui disposent de ces ressources et ceux qui en sont dépourvus. Le logement constitue un critère particulièrement discriminant qui permet de séparer les personnes disposant d'un logement de type HLM ou locataire du secteur privé de celles qui n'ont aucun logement ou seulement un logement instable. Dans cette enquête si 42% des personnes interrogées ont un logement stable, 30% recourent à des formes instables de logement et 26% sont en hébergement précaire ou sans abri.
Chaque critère peut, à lui seul, engendrer une classification de la population sur une échelle de pauvreté. On pourrait alors considérer que les formes extrêmes de pauvreté, et on reviendrait à la définition de la grande pauvreté telle qu'elle figure dans le rapport WRESINSKI, résultent d'un cumul des désavantages sur l'ensemble de critères. Être en grande pauvreté, cela voudrait dire ainsi ne pas avoir de revenus, être coupé de tout réseau social ou familial, être en mauvaise santé, avoir un niveau de formation très bas,.... Cette démarche conduit certes à construire une vision extrême de la pauvreté. Dans la population enquêtée, près du quart des personnes - jeunes isolés et à la rue, familles monoparentales sans activité et sans logement, familles en habitat de fortune- se trouvent proches de cette situation de cumul quasi-absolu des désavantages. Toutefois, cette démarche ne rend pas compte des multiples articulations entre les différents critères. Il serait inexact de penser que même dans des situations de grande difficulté les personnes cumulent l'ensemble des difficultés ou des avantages relatifs. Une analyse prenant en compte une large majorité des critères utilisés dans cette enquête a permis de faire apparaître des formes différentes de pauvreté. Paradoxalement, les personnes ne se trouvent pas classées en fonction de l'un ou de l'autre des critères de pauvreté mais plutôt selon la forme de la structure familiale à laquelle elles appartiennent. Quatre structures apparaissent nettement : les personnes isolées, les familles monoparentales, les familles biparentales avec un ou deux enfants, les familles biparentales avec trois enfants ou plus. En matière de pauvreté, les personnes isolées se différencient d'abord en fonction de la présence d'une activité, puis de leur âge et enfin de leur possibilité d'accès à un logement. Parmi ces personnes, un groupe est particulièrement en difficulté : les jeunes isolés, sans travail et à la rue ou en centre d'hébergement. Les familles monoparentales se distinguent également en fonction de la présence ou non d'une activité puis ensuite d'un logement. Lorsqu'une famille monoparentale cumule ces deux désavantages, absence d'activité et de logement, elle se retrouve en difficulté particulièrement forte. Enfin, au sein des familles biparentales, la première source de différenciation est liée au type de logement, l'activité vient ensuite, avant le nombre d'enfants. Parmi ces familles, le groupe qui se trouve en habitation de fortune fait état des difficultés les plus grandes.
A partir de là, deux hypothèses sont possibles. On peut d'abord accepter l'idée que les groupes identifiés comme les plus en difficulté sur l'ensemble des domaines constituent les formes extrêmes de la pauvreté et que l'on peut les assimiler à la définition de la grande pauvreté telle qu'elle apparaît dans le rapport du Conseil Économique et Social. Les politiques de lutte contre la grande pauvreté sur lesquelles nous reviendrons plus loin trouveraient là leur cible privilégiée.
La spirale des ruptures successives est un cliché insuffisant
Si les personnes interrogées se trouvent bien en situation de pauvreté, comment y viennent-elles ? Cette enquête n'avait pas pour objectif de réaliser une étiologie de la pauvreté mais là encore quelques résultats nous incitent à complexifier un modèle souvent utilisé tant par les sociologues de la pauvreté que par de nombreux travailleurs sociaux. Dans ce qui apparaît plus comme une métaphore que comme un modèle l'arrivée dans la pauvreté s'opère sur un mode de spirale. Le futur pauvre commence par perdre son emploi, puis il finit par ne plus bénéficier des prestations chômage, le paiement du loyer se fait alors problématique, la rupture familiale peut alors survenir. Elle prend le plus souvent la forme d'une séparation ou d'un divorce et le pauvre glisse alors vers le RMI, la mendicité et les asiles de nuit. Même si cette image qui n'est pas sans rappeler le parcours d'un Coupeau chez Zola, s'applique probablement à des hommes et des femmes rencontrés dans cette enquête, notre sentiment est qu'elle est autant une figure idéologique qu'un processus social. Figure idéologique en ce sens qu'elle donne forme à nos craintes face au chômage, à l'augmentation de la divortialité et plus généralement à nos craintes. Si ce modèle existe, il faut en atténuer la portée et le replacer parmi les trois mécanismes qui font se retrouver en situation de pauvreté des hommes et des femmes. Ces trois mécanismes pourraient se désigner par les termes d'empêchement, de reproduction et de basculement.
L'empêchement
L'empêchement concerne une grande majorité des 30% d'hommes et de femmes de moins de 30 ans figurant dans la population enquêtée. Ces jeunes adultes ont un niveau de formation très peu élevé. Rappelons que les moins de 25 ans sont plus nombreux que la moyenne à ne posséder aucun diplôme. En revanche, on sait que la plupart des personnes interrogées ont été scolarisées au moins jusqu'au collège. La pauvreté est d'abord pour ces jeunes adultes le résultat d'un rendement très faible voir quasi nul de l'investissement scolaire. La situation est identique pour la procédure de rattrapage que constituent les stages. En recherche d'emploi et donc inscrits à l'ANPE, ces jeunes adultes ont eu moins que d'autres des propositions d'emploi. Lorsqu'ils ont pu bénéficier d'un emploi, il s'agissait plutôt d'une activité de courte durée, rémunérée en-dessous du salaire minimum. A ces jeunes adultes le maintien de liens familiaux ou la constitution d'une famille a pu servir de cadre protecteur évitant en particulier la perte d'un logement. Mais cet effet protecteur est de portée limitée et surtout il ne permet pas un accès à des ressources stables. Pour ces jeunes adultes, en dépit de multiples interactions avec le marché de la formation et du travail par le biais des stages, de l'inscription à l'ANPE, de démarches de recherche d'emploi, on peut parler d'empêchement lorsqu'il s'agit pour eux d'accéder à une activité rémunérée susceptible de les faire sortir d'une situation de pauvreté.
La reproduction
Pour certains, on ne peut pas considérer qu'existe une réelle entrée dans la pauvreté. Leur situation actuelle semble s'inscrire dans une histoire plus longue. D'une génération à l'autre, les difficultés scolaires se reproduisent, les modes d'habitats marginaux se retrouvent et cela est particulièrement vrai sur les zones caravanes. Ces familles sont restées à l'écart des phases de croissance antérieures, vivant le plus souvent des seules ressources qu'apportent les allocations familiales et depuis quelques années le revenu minimum d'insertion.
Disposant de revenus faibles, sans espoir d'accéder à un travail, ces personnes pauvres, installées dans la pauvreté en dépit des multiples interventions sociales dont le rôle relève davantage du garde-fou ou du filet de sécurité, ne peuvent que voir leur situation se pérenniser dans la longue durée. Le passage en COTOREP et la reconnaissance d'une invalidité indemnisée viennent pour beaucoup constituer l'espoir d'une stabilité à défaut d'une autre solution porteuse d'avenir.
Le basculement
Le basculement constitue un troisième mode d'entrée dans la pauvreté. Ce terme nous semble préférable à celui souvent utilisé de spirale car il met moins l'accent sur l'amplitude de la trajectoire descendante. Dans la population interrogée figurent quelques 10% de personnes dont le niveau de diplôme est égal ou supérieur au baccalauréat et l'on compte 6% de la population ayant fréquenté l'enseignement supérieur. Quelques rares personnes ont connu un fort déclassement. Le modèle du cadre marié propriétaire perdant son travail et se retrouvant dans un centre d'hébergement est marginal, et outre les difficultés économiques induites par la perte de l'emploi, une autre rupture, le plus souvent familiale (divorce et séparation d'avec les enfants, perte d'un proche dans un accident) vient s'ajouter pour expliquer la chute. La plupart du temps, les basculements ont une amplitude moins spectaculaire mais sont tout aussi douloureux : les personnes un peu pauvres deviennent un peu plus pauvres. Il arrive aussi que l'inverse soit vrai mais de manière insuffisamment marquée pour faire sortir de la pauvreté.
Ces mouvements d'entrée et d'évolution à l'intérieur de la sphère de la pauvreté s'opèrent, et c'est probablement le résultat le plus paradoxal de cette étude, en présence d'intervention sociale. Cette intervention prend des formes différentes, tantôt confortant une sociabilité et une vie sociale, tantôt apportant des ressources complémentaires, tantôt procurant les seules ressources qui permettent à des personnes de subsister.
Les politiques sociales empêchent un isolement absolu ...
Avant d'être une politique, le social peut aussi se décrire comme étant la somme des échanges dans lesquels se trouvent insérés ou non les membres d'une société. A l'exception d'une minorité d'environ 8% les personnes interrogées dans cette enquête ne se trouvent pas dans une situation d'isolement complet. On peut considérer qu'une personne sur quatre n'a pas eu de contacts récents avec des amis et qu'une sur cinq est dans une même situation vis-à-vis de sa famille. Lorsqu'un des deux réseaux s'avère défaillant, il est fréquent qu'un autre réseau vienne compenser ce manque. Le réseau social professionnalisé vient renforcer ces mécanismes de compensation. Ce sont les personnes les mieux insérées dans un réseau familial ou amical qui rencontrent le moins un travailleur social. Au terme de cette enquête, on peut considérer que seulement 4% des membres de cet échantillon ont totalement rompu avec leurs amis, leur famille et n'ont aucun contact avec des professionnels du social ou avec les réseaux associatifs. Ce chiffre paraît faible au regard d'une représentation de la pauvreté comme masse constituée d'une "grande misère silencieuse"1. Cette remarque conduit à s'interroger sur la vision que nous pouvons avoir de la pauvreté en particulier de l'image qui ressort de cette enquête. Il est probable que si d'autres formes de pauvreté existent, peut-être plus profondes, il faut aller les rechercher dans l'interstice des habitats, là où l'isolement est si grand qu'il semble dissoudre les existences dans l'absence de tout regard. Nous avions fait le choix de ne pas investiguer dans cette direction pour deux raisons. La première était liée à l'impossibilité d'effectuer un repérage de cette population. Le faible nombre de personnes dans de telles situations rencontrées dans nos précédentes études sur le logement des plus démunis constituait la seconde raison. Ajoutons enfin qu'une partie des personnes rencontrées sur certains sites associatifs, ou dans le métro, relevaient d'une telle approche et ce type de population n'étaient donc pas totalement en dehors du champ de cette enquête.
... et assurent tout d'abord la délivrance de ressources monétaires ...
Mais l'intervention du social ne se limite pas à cette fonction supplétive des entraides familiales ou amicales. Pour les personnes rencontrées dans cette enquête, le social est d'abord une source importante de revenus. 42% des personnes interrogées vivent uniquement de prestations sociales. Deux prestations ont un taux de couverture particulièrement important. Plus d'une personne sur quatre perçoit le RMI, alors que ce taux n'est que de 2% dans l'ensemble de la population. Le pourcentage des personnes interrogées ayant été concernées par le RMI depuis sa création est encore plus important puisqu'il atteint 36%. Enfin, plus de la moitié des personnes interrogées a déjà déposé au moins une demande d'allocation au titre du RMI depuis sa création en décembre 1988. Avant le RMI, les prestations familiales constituent la source de revenu la plus fréquente puisque 39% des personnes rencontrées dans cette enquête en bénéficient.
... et non monétaires ...
L'action sociale, au-delà de cette intervention financière, se concrétise par la mise à disposition d'un ensemble de services dans différents domaines de la vie sociale. Là encore, il apparaît nettement que les personnes rencontrées au cours de cette enquête utilisent assez régulièrement ces services. Dans le secteur de l'emploi et de la formation, la moitié des personnes interrogées ont eu l'occasion de participer à des stages de remise à niveau ou de qualification, 77% des personnes ont été à un moment ou à un autre de leur existence inscrites à l'ANPE, une petite moitié des moins de 25 ans a eu l'occasion d'aller dans une Mission Locale ou une Permanence d'Accueil, d'Information et d'Orientation (PAIO). Dans le domaine des politiques familiales, on note une utilisation massive des services de protection maternelle et infantile surtout parmi les jeunes parents.
D'autres mesures sont moins fréquemment utilisées : le recours à une travailleuse familiale, la mise sous tutelle des prestations sociales, les actions de soutien scolaire. Leur ciblage plus étroit dépend des caractéristiques propres des bénéficiaires potentiels et de ce fait, ces mesures concernent un nombre plus réduit de familles. En matière de santé, les personnes interrogées se caractérisent par une perception plus dégradée de leur état de santé. Au moment de l'enquête, 18% des personnes rencontrées ne disposaient pas d'une carte d'affiliation à un organisme de sécurité sociale ; si l'absence de ce document n'interdit pas une prise en charge, au titre de l'Aide Médicale Générale par exemple, il semble qu'elle en rende plus difficile l'accès.
S'il fallait s'en tenir à cette vision du social, on pourrait dire qu'à quelques dysfonctionnements près, l'intervention sociale rencontre son public et que même si la majorité de ces politiques n'a pas pour objectif premier de lutter contre la pauvreté, les personnes les plus pauvres en tirent de nombreuses façons de l'être moins. Cette image qui met l'accent sur le dynamisme et la force du social doit être largement tempérée et une autre image apparaît dans laquelle le social semble bien impuissant.
... mais ne réussissent pas à faire sortir de la pauvreté
Cette impuissance tient d'abord à la somme des dysfonctionnements qui affectent chaque politique. Elle tient aussi à la difficulté de construire, d'une politique à l'autre, de réelles synergies, elle tient enfin à l'incapacité de ces politiques sociales à répondre à une question qui ne leur est pas toujours posée, mais qui est déterminante dans le cadre de cette étude : leur capacité à faire sortir de la pauvreté les bénéficiaires des politiques sociales.
Les dysfonctionnements des politiques sociales ont été décrits à de multiples reprises depuis que René LENOIR en pointa les lacunes voici une vingtaine d'années. Le manque d'information reste toujours la raison principale qui explique que des personnes ne bénéficient pas d'une mesure à laquelle elles pourraient prétendre. L'information ne porte pas uniquement sur cet aspect, on note souvent dans l'enquête que des refus d'admission n'ont pas été compris par les intéressés. De ce point de vue, si la médiation des travailleurs sociaux semble déterminante, un effort d'explicitation reste à fournir en direction des demandeurs de la part des organismes intéressés. Mais les demandeurs ne disposent guère de recours et de soutiens pour faire valoir la reconnaissance de leurs droits fondamentaux. Les délais entre le dépôt d'une demande et l'obtention d'un droit, d'un service ou d'une prestation peuvent également être dissuasifs comme dans le cas du logement. En matière de logement, même s'il s'agit de logement social, l'insuffisance des ressources constitue une réelle cause d'empêchement à l'accès au logement. S'agissant d'autres services, l'insuffisance de places disponibles, par exemple en centre d'hébergement, est un réel frein à la réduction de la population que l'on peut considérer comme sans abri. Cette enquête permet également de retrouver certains dysfonctionnements déjà bien connus comme les conséquences de l'absence de documents d'identité, d'attestation de domicile ou de carte de Sécurité Sociale lorsqu'il s'agit de bénéficier d'une mesure dont la délivrance est conditionnée par la production de l'un ou l'autre de ces documents. Il arrive enfin que l'image trop assistancielle de certaines politiques dissuade de son usage les bénéficiaires éventuels, qui n'y voient plus un droit mais un acte de charité. La seconde source de limitation de l'effet de ces politiques sociales est liée à l'absence manifeste de synergie entre elles.
Cette enquête montre surtout que si les individus rencontrés ont presque tous, à un moment ou l'autre de leur existence, pu bénéficier d'une politique sociale ou être en contact avec un professionnel du secteur social, au moment de l'enquête les personnes rencontrées ne bénéficient que rarement et de manière simultanée de plusieurs politiques sociales. Par ailleurs, ces politiques sociales sont le plus souvent fragmentées et, en dépit du modèle RMI visant autour des commissions locales d'insertion à reconstituer une action sociale dans sa globalité, les démarches sont multiples et différentes pour obtenir un logement, un travail ou le bénéfice d'une prestation. Les travailleurs sociaux, particulièrement dans le cadre de la polyvalence de secteur, qui pourraient assurer cette mise en cohérence, sont eux-mêmes, le plus souvent, prisonniers de cette logique propre à chacune des politiques sociales.
Enfin, cette impuissance du social en matière d'intervention sur les situations de pauvreté se marque par la faiblesse de ses effets. Cette faiblesse est particulièrement visible dans trois domaines. S'agissant des ressources, un individu isolé ne peut subsister uniquement avec des revenus d'origine sociale. Les allocataires du RMI rencontrés dans cette enquête montrent bien que le RMI ne permet de vivre qu'une partie du mois. La mendicité, le travail au noir ou d'autres activités doivent venir en compléter le montant pour rémunérer l'hébergement et la nourriture durant un mois complet. En matière de logement, la situation est identique. L'accès au logement social, conditionné par un montant minimum de ressources garanties, est impensable pour une fraction importante de la population rencontrée dans cette étude. Les contrats aidés, les stages, voire les services de l'ANPE ou des missions locales ont dans la population pauvre un taux de pénétration relativement important. Les dispositifs ne souffrent pas globalement d'un manque de diffusion des informations les concernant. En revanche, ils s'avèrent peu susceptibles de faire accéder à l'emploi les personnes en situation de pauvreté.
Très rares sont les bénéficiaires de l'intégralité de leurs droits théoriques
Face à ces politiques sociales présentes mais assez largement inopérantes, les personnes en grande difficulté peuvent légitimement penser ne pas être des citoyens tout-à-fait comme les autres. Un tiers seulement des personnes interrogées estime dans cette enquête avoir les mêmes droits que les autres et que ces droits sont respectés. Dans la plupart des autres cas, si les personnes indiquent que leurs droits sont identiques aux autres, elles affirment que ces droits ne sont pas respectés. On trouve cependant, une petite minorité de l'ordre de 12% des personnes interrogées à penser qu'elles n'ont plus ou n'ont jamais eu droit à rien. En dehors de cette fraction de la population pauvre qui se perçoit comme hors du jeu social et pour laquelle on pourrait parler d'exclusion perçue, pour la grande majorité des autres, la pauvreté est associée à un non respect des droits et non pas à l'absence de droits. A ces trois réactions correspondent des profils un peu différents. Les personnes qui estiment n'avoir jamais eu droit à rien sont plutôt des personnes sans enfants, seules, ou des familles de nationalité étrangère. Plus jeunes, fréquentant plus que les autres les centres d'hébergement, recourant moins aux services d'une assistante sociale, les personnes qui affirment que leurs droits existent mais ne sont pas respectés se différencient surtout des autres par leur absence d'enfants. Pour les autres, il est probable que le fait de vivre en famille donne une image de plus grande égalité avec les autres.
La question de la représentation civique et politique des personnes en situation de pauvreté faisait à l'origine partie des thèmes abordés avec les enquêtés. Ce sujet a été abandonné après les tests tant les personnes interrogées faisaient montre d'incertitudes.
En règle générale, tant les réponses aux questions ouvertes que les entretiens ne témoignent pas d'une grande originalité à l'égard des institutions. L'ANPE et les travailleurs sociaux sont parfois l'objet de revendications. Ces critères portent essentiellement sur les dysfonctionnements à propos des services rendus et ne remettent pas fondamentalement en cause l'existence de ces professionnels et de ces services.
Qu'est-ce que la grande pauvreté ?
"Il y a toujours plus malheureux que soi" affirme le consolateur proverbe. En engageant ce travail d'enquête en direction d'une population en situation présumée de grande pauvreté, nous n'étions sûrement pas loin de céder à une représentation superlative de la pauvreté. Lors d'un entretien avec un responsable des questions de pauvreté à la SNCF, notre interlocuteur nous indiquait qu'il ne fallait pas se contenter de rencontrer des gens dans le hall de la gare mais que certains ne sortaient pas des hangars et des lieux de stockage, et que pire encore, d'autres vivaient dans des wagons désaffectés dont personne ne s'approchait... Le fantasme existe de ces gouffres sociaux sans fond où pourtant vivraient des pauvres totalement exclus de la société. Au terme de cette étude, apparaît une autre vision de la pauvreté, moins dramatique, moins spectaculaire, plus réaliste. Appliqué à cette vision de la pauvreté, l'adjectif "grand" peut alors revêtir un double sens et désigner des manières différentes d'appréhender des populations et au-delà des populations de construire des politiques. Si par grande pauvreté, nous entendons les formes extrêmes de dénuement, alors trois groupes de population apparaissent. Il s'agit, sans ordre de priorité, des jeunes adultes, vivant isolés, le plus souvent à la rue ou dans des abris précaires, squatters d'une nuit ou hébergés en transit permanent. Sans ressources déclarables, éloignés de plus en plus d'un emploi possible, ce groupe, parmi la population pauvre rencontrée dans cette enquête, sans être totalement à l'écart de toute intervention sociale, s'en trouve à la fois le plus éloigné et le plus démuni de toute ressource. Le second groupe est composé de familles, là encore sans ressources autres que les prestations sociales, allocations familiales souvent et RMI parfois. Ne pratiquant que rarement des activités sporadiques et incertaines que ne viennent pas compléter les ressources de la mendicité et de la débrouille, ces familles demeurent en-dessous des seuils de pauvreté les plus restrictifs. Elles se caractérisent aussi par un habitat précaire, utilisant souvent une caravane au confort incertain et à la mobilité réduite. Le troisième groupe est proche de ce dernier, mais les familles qui le composent sont de type monoparental. Les politiques de lutte contre la grande pauvreté sur lesquelles nous reviendrons plus loin trouvent là leur cible privilégiée.
A cette vision de la grande pauvreté conçue comme une forme extrême de dénuement vient se juxtaposer une pauvreté grande par son extension. Cette seconde vision tend à considérer, qu'en dehors peut-être des familles biparentales en logement stable et dont un des deux conjoints travaille, l'ensemble des personnes rencontrées appartient à une population en situation de pauvreté au sein de laquelle des distinctions sont possibles, certes, mais ne présentent pas le caractère de ruptures entre des groupes fortement différents. Plusieurs remarques viennent conforter cette seconde vision. Tout d'abord, les passages d'un groupe à l'autre s'avèrent possibles dès qu'une modification même limitée des critères survient. La force de cohésion des groupes est sûrement moins importante que leur capacité de dispersion. Ensuite, au delà de leur hétérogénéité, ces groupes présentent des similitudes plutôt fortes, ainsi en matière de santé plutôt mauvaise, de niveau de qualification plutôt faible, les personnes rencontrées au cours de cette enquête ne se distinguent pas résolument les unes des autres. Elles se trouvent toutes en situation de pauvreté.
De nombreux auteurs ont décrit les causes des passages individuels dans l'état de pauvreté. Ils ont souvent pondéré de façon différente l'inemployabilité et les ruptures familiales. Parce que son objet principal n'était pas d'expliquer la succession des ruptures individuelles qui conduisent à la pauvreté mais plutôt de voir en quoi les politiques publiques peuvent contribuer à dessiner des chemins d'inclusion, les résultats de cette étude accentuent d'autres facteurs. La question des ressources est au premier plan de ces résultats. Bien que n'ayant pas adopté un point de vue privilégiant un seuil financier, la pauvreté est d'abord et avant tout un manque de ressources monétaires. Ces ressources peuvent être acquises soit par l'activité, soit par des transferts sociaux. S'agissant de l'activité, le majeure partie de la population rencontrée se situe résolument comme demandeur d'emploi. Peu formée, peu qualifiée, cette population reste aux marges du travail et de toute activité rémunérée en attente d'un travail possible. Si certaines, en raison de leur âge, d'un état de santé dégradé, d'un éloignement prolongé des contraintes du monde du travail consentent à un glissement vers l'invalidité, cette solution est loin d'être un choix dominant dans la population interrogée au cours de cette enquête. Lorsque les ressources sont acquises par transfert social, les familles se trouvent en général mieux protégées car elles bénéficient des politiques sociales familiales. En revanche, lorsque cette protection n'existe pas, le montant des transferts ne permet pas aux personnes rencontrées d'assurer un niveau de vie proche des seuils de pauvreté.
L'accès au logement est probablement avec les ressources et l'activité, le troisième axe fondamental de ces chemins d'inclusion. Nous avons montré dans plusieurs rapports préalables à la mise en place des plans départementaux pour le logement des plus démunis l'opposition de deux logiques. L'une visant à réduire le nombre de personnes les plus en difficulté sur le marché du logement et l'autre visant à fournir un logement aux personnes en situation de pauvreté. La plupart des personnes interrogées hors logement ne semblent pas avoir tiré bénéfice de l'une ou de l'autre de ces deux approches. L'absence de massification de l'intervention sur le marché du logement n'a pas permis aux personnes à faibles ressources d'accéder à des logements de type HLM, l'extension des logements adaptés ou des formes spécifiques d'aide issues de la loi Besson reste insuffisante pour solvabiliser les populations les plus pauvres ou leur fournir une solution locative adaptée à leurs ressources.
Pour systématiser davantage la réflexion sur l'articulation entre les politiques publiques et les populations, quatre directions de travail peuvent être dégagées de cette étude. La première privilégie dans chacun des secteurs un ensemble de mesures, la seconde et la troisième mettent l'accent sur ce qui semble se dégager le plus de cette étude, c'est-à-dire la nécessaire reconstruction d'une synergie de l'intervention sociale, la quatrième piste tend plutôt à tirer les conséquences en termes de politiques publiques de la prise en compte des deux approches de la grande pauvreté, l'une restrictive mais plus intense et l'autre plus élargie.
La plupart des travaux visant à redéfinir la lutte contre la pauvreté s'achèvent par une série de préconisations dont le nombre oscille selon l'étendue du champ et le degré d'approfondissement du rapport.
Cette logique pourrait être utilisée à partir de cette enquête, bien que le recueil de préconisations ne soit pas explicitement attendu de la formulation du questionnaire. Sans lister un ensemble de propositions domaine par domaine, on peut esquisser les grandes lignes de ces propositions :
- une amélioration de l'information sur les mesures sociales de la part des organismes publics,
- la motivation systématique des raisons de refus de prestations ou de rejet de dossiers,
-une formation des personnels des organismes publics, particulièrement ceux qui ont une vocation généraliste comme l'ANPE, à l'accueil des personnes en difficulté,
- une recherche systématique des bénéficiaires potentiels des mesures sociales et des prestations,
- la simplification des formalités administratives pour l'accès aux services publics à vocation sociale,
- un relèvement des prestations fixées aux minima sociaux,
- l'extension des possibilités d'accès à un logement stable et adapté aux besoins des personnes actuellement sans logement,
Cet exercice n'entrait pas dans le champ de cette étude mais il est évident qu'à partir de chaque domaine, des propositions peuvent être effectuées. La confrontation de ces propositions à celles issues des travaux collationnés par le Conseil Économique et Social montrera sans doute leur absence d'originalité et leur répétitivité. L'affirmation d'une volonté devrait sans doute avoir plus d'importance que le renforcement du nombre des propositions.
Le second axe des propositions pourrait tenir compte d'un des résultats majeurs de cette étude, à savoir que si les personnes rencontrées ne sont pas à l'écart des interventions sociales, en revanche, la grande majorité ne bénéficie simultanément que d'un nombre limité de mesures. Il s'agirait d'utiliser chaque passage dans le social d'une personne en difficulté pour lui proposer d'examiner sa situation de manière beaucoup plus globale. Les commissions locales d'insertion ont commencé à effectuer ce travail avec une partie des allocataires du RMI. Il s'agirait de généraliser cette approche soit en renforçant les attributions de la polyvalence de secteur soit en donnant une compétence plus polyvalente aux différents acteurs sociaux comme les agents des missions locales. Il ne s'agit pas de s'engager dans une version améliorée du guichet unique mais bien de construire un service local généraliste d'intervention sociale, débordant le cadre institutionnel, trop centré sur l'action de polyvalence familiale. Il est probable qu'un tel service améliore l'accès aux prestations pour les personnes en difficulté, en revanche, il ne modifiera guère la relation entre professionnels et population pauvre. Or l'enquête CREDOC-CES montre bien que les personnes en difficulté ne se sentent pas dépourvues de droits mais font état de difficultés pour faire appliquer ces droits. Il importe par conséquent d'inventer et de généraliser des formes de recours plus simples d'accès en matière sociale et de renforcer le recours hiérarchique par des formes de recours plus proches des droits de la défense devant les juridictions.
Ce second axe, s'il est de nature à assurer une meilleure mise en cohérence des différentes interventions sociales ne peut cependant être véritablement efficace que s'il ne fait que traduire une réelle synergie des différentes politiques sociales. Notre modèle de politique sociale juxtapose des institutions d'origines et de logiques différentes. Ainsi, les jeunes adultes en difficulté peuvent relever d'une intervention des services de l'Aide Sociale à l'Enfance, de l'Action Éducative en Milieu Ouvert, des services des missions locales et des PAIO, des prestations familiales, ils peuvent participer à des stages, être en contrat aidé dans l'un ou l'autre des organismes relevant du service public de l'emploi, la polyvalence de secteur du Conseil Général peut leur apporter une aide qu'ils peuvent compléter par une demande auprès du Centre Communal d'Action Sociale ou de la caisse d'action sociale d'un organisme de protection sociale ... La liste n'est probablement pas dose, peut-elle l'être même un jour ?...
Notre système social se caractérise maintenant par un empilage institutionnel ou se perdent les objectifs et s'atténue la visibilité des services. La reconstruction d'une synergie des politiques sociales passe probablement par une refonte et un éclaircissement de ces multiples dispositifs dont profiteraient sans doute aussi d'autres que les personnes les plus en difficulté.
Le dernier axe de proposition qu'appellent les résultats de cette étude est entièrement lié à l'option de définition de la grande pauvreté. Si l'on s'en tient à une définition restrictive mais intensive de la pauvreté, alors il importe de mobiliser l'ensemble du corps social sur le traitement de ce problème et de recourir à un modèle d'intervention spécifique. Par exemple, si l'on refuse de voir des jeunes à la rue et sans ressource, il faut probablement faciliter l'accès à des logements de type studio ou foyer de jeunes même non travailleurs accompagné d'une allocation d'insertion à défaut de RMI. Si l'on trouve inacceptable le maintien de familles avec des enfants en zone caravanes ou en habitat insalubre, les plans départementaux doivent être rendus plus contraignants ou plus incitatifs dans ce domaine. En revanche, si on accepte de penser que la pauvreté est aussi "grande" par son extension que par sa profondeur alors le problème ne concerne plus uniquement une frange de la population mais une part significativement plus importante. Une politique traitant ce problème serait en réalité une politique globale visant aussi à modifier en matière d'emploi, de ressource et de logement les équilibres actuels.
Cette politique devrait, à la fois, porter sur l'affectation des ressources mais également sur les objectifs et les critères de définition. Ainsi, en matière de ressources, une élévation substantielle des prestations familiales, voire des autres minima sociaux, dont l'enquête montre qu'elles atteignent bien la population la plus démunie, n'est sans doute pas compatible avec le maintien du versement de ces prestations hors conditions de ressources. Cette réforme n'est possible que si le passage d'un objectif de type familialiste à un objectif social est accepté et assumé politiquement. En matière de logement, la réponse aux demandes qui émanent de la population enquêtée passe, à la fois, par une solvabilisation des ménages plus importante que celle actuellement à l'oeuvre dans le cadre des Fonds de solidarité logement, mais aussi par une massification des procédures de type PLA. Enfin, en matière d'accès à l'emploi, ou plutôt à l'activité, les partages actuels défavorisant les plus jeunes à faible qualification et les plus âgés ne peuvent qu'induire un renforcement des situations de pauvreté. De la capacité de notre société à engager ces actions dépend probablement le fait que dans les années à venir la grande pauvreté soit moins développée et que la pauvreté soit aussi moins grande.
