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La Protection des riverains contre le bruit des transports terrestres : rapport au Premier ministre

Auteur(s) :

Editeur :

  • Premier ministre

Date de remise : Décembre 1995
60 pages

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Après une évaluation de la nature et de l'ampleur des nuisances sonores liées aux transport terrestres, le rapport dresse un bilan des politiques menées sur ce sujet dans le passé. A partir de ces éléments le rapport définit un scénario de rattrapage sur 8 ans pour les zones exposées à des niveaux sonores supérieurs à 70 décibels situés sur la voirie nationale (routière et ferroviaire). Le coût de ce rattrapage étant estimé à 9 milliards de francs deux propositions sont avancées pour son financement : taxe sur les carburants, intégration des collectivités locales à la lutte contre le bruit des transports terrestres.


I/ UN CONSTAT : NATURE ET AMPLEUR DES NUISANCES SONORES LIEES AUX TRANSPORTS TERRESTRES


I. 1. Les nuisances sonores liées aux transports terrestres p. 9


I. 1. 1. Quels bruits ?


I. 1. 2. Les différents seuils de nuisance


I. 1. 3. Les dommages causés par le bruit


. Des effets insidieux mais directs


. Les effets "invisibles" : le "mal-vivre" induit par le bruit


I. 2. L'état de l'environnement sonore en France p. 12


I. 2. 1. L'exposition des Français au bruit des transports terrestres


I. 2. 2. Les facteurs d'évolution de l'environnement sonore


. L'évolution de la circulation routière et ferroviaire


. L'urbanisation


. Les niveaux d'isolement acoustique


I. 3. Le coût des dommages liés au bruit des transports terrestresp. 14


II/ QUINZE ANS DE POLITIQUES ANTI-BRUIT EN FRANCE ET A L'ETRANGER : UN BILAN CONTRASTE


II. 1. L'approche hollandaise p. 16


II. 1. 1. Une stratégie globale


II. 1. 2. Un financement conséquent


II. 2. L'approche suisse p. 17


II. 2. 1.Une approche différenciée et décentralisée


II. 2. 2. Des actions ciblées sur le court et le long terme


II. 2. 3. Un effort financier considérable


II. 3. L'approche française avant la loi de 1992 p. 19


II. 3. 1. Les textes réglementaires sur le bruit (jusqu'en 1992)


II. 3. 2. Quelle politique ?


. Le rapport Batsch et ses conclusions


. Le programme de rattrapage du IXème Plan (1984-1989)


. Son bilan : le nouveau recensement de 1990/91


II. 3. 3. Un bilan contrasté


II. 4. L'approche francaise depuis la loi de 1992 p. 23


II. 5. Bilan général et perspectives p. 24


II. 6. La question du financement d'une politique de rattrapage p. 26


II. 6. 1. Modalités actuelles du financement


II. 6. 2. Les différents facteurs de blocage


. Les blocages sur le plan national


. Les blocages sur le plan local


III/ LE PRIX D'UNE POLITIQUE COHERENTE


III. 1. Rappel de l'objectif et estimations p. 29


III. 2. Propositions concrètes pour un scénario de financementp. 30


III. 2. 1. Le financement par une taxe


III. 2. 2. Un financement par l'Etat et les Collectivités locales : avantage et mécanisme


III. 3. Estimations pour un rattrapage étendu p. 34


ANNEXES (Annexes techniques, Glossaire, Bibliographie) p. 39







LA PROTECTION DES RIVERAINS CONTRE LE BRUIT DES TRANSPORTS TERRESTRES


- Résumé du Rapport présenté par M. B. SERROU -


Depuis plusieurs années déjà, le bruit est devenu un thème environnemental majeur, considéré par les Français comme une atteinte à la qualité de leur existence : de fait, de nombreuses études et enquêtes (médicales et sociologiques) ont montré que les conditions de vie qui sont imposées aux habitants des logements situés à proximité des aérodromes ou le long des grands axes routiers et ferroviaires ainsi qu'à certaines catégories de travailleurs particulièrement exposés sont proprement intolérables.


Le bruit constitue donc non seulement un problème de santé publique (ce qui est déjà suffisamment grave pour que l'on s'en préoccupe sérieusement) mais encore un véritable problème de société ; et ce d'autant plus que l'environnement sonore a eu tendance à se dégrader sensiblement ces dernières années, du fait notamment d'un accroissement considérable du volume des transports terrestres lié à un développement parallèle de l'urbanisme.


Dans ces conditions, il devenait urgent de faire de la lutte contre le bruit une priorité. Le rapport du député Bernard Serrou, qui s'attache à définir les mesures envisageables pour protéger les populations soumises à des niveaux sonores élevés le long des infrastructures de transports terrestres (routes et voies ferrées), s'inscrit ainsi dans cette perspective.


Affirmant d'emblée l'enjeu social de sa démarche, son ambition est double : il s'agit, d'une part, d'identifier la nature et l'ampleur des nuisances sonores liées au bruit des transports terrestres et, d'autre part, de déterminer en fonction de ce bilan l'objectif et les moyens d'une politique anti-bruit cohérente et efficace.


Les deux premières parties du rapport font apparaître :


1. la nécessité d'affiner les recensements des situations d'exposition aux bruits des transports terrestres, notamment au niveau des départements et des communes;


2. l'insuffisance de l'enveloppe consacrée ces dix dernières années au rattrapage, relativement à l'urgence de la situation, que traduit l'augmentation de la demande sociale ;


3. la convergence actuelle (et nouvelle) d'une volonté politique très forte de la part du Gouvernement (manifestée notamment lors du Plan de relance pour la ville, en juillet 1993) et d'un cadre juridique unificateur et cohérent (la loi du 31 décembre 1992 et ses textes d'application), susceptible d'aboutir à la mise en place d'une stratégie concertée, sur le modèle des efforts consentis par des pays comme la Suisse ou les Pays-Bas.


Prenant en compte ces éléments, le rapport de M. Bernard Serrou définit alors un scénario de rattrapage à la fois raisonnable et accessible: il s'agit en effet de traiter, dans les 8 ans à venir, les zones d'exposition à plus de 70 dB(A) situées sur la voirie nationale (routier et ferroviaire).


Le coût total d'un tel rattrapage étant estimé à 9 milliards de francs, deux propositions concrètes sont avancées, en vue de son financement :


1. Selon la première, la protection des riverains contre le bruit des transports terrestres serait financée par une taxe sur les carburants (à hauteur de 2 centimes par litre), en application du principe pollueur-payeur.


2. Selon la seconde proposition, il s'agit d'intégrer de manière directe les Collectivités locales à cette entreprise de lutte contre le bruit des transports terrestres. Considérant notamment que les régions constituent le meilleur échelon pour identifier et traiter efficacement les points noirs, le rapport retient le principe d'un montage financier simple, qui répartit la charge du programme de rattrapage entre l'Etat et les Collectivités locales selon une règle simple (60 % - 40 %) et procède à une amplification de ce programme en deux étapes :


- dans un premier temps (jusqu'à la mise en place de la prochaine génération de Contrats de Plan Etat-régions, en 1999), on envisage de mettre en oeuvre un Plan intermédiaire, correspondant à la montée en puissance des financements ;


- dans un deuxième temps (à partir de 1999), les Contrats de Plan Etat-régions pourront prendre efficacement le relais de ce Plan intermédiaire et permettront d'assurer le financement complémentaire du programme.







INTRODUCTION


Depuis plusieurs années déjà, le bruit est devenu un thème environnemental majeur, faisant l'objet d'une demande sociale accrue, comme en témoignent aussi bien l'augmentation du nombre des plaintes liées à des problèmes de bruit que l'apparition de nouvelles exigences : c'est ainsi que l'acoustique est devenue la première des qualités demandées pour un logement neuf.


Des enquêtes récentes (notamment celles réalisées par le CREDOC2) ont fait apparaître les nuisances sonores comme celles qui portent le plus atteinte à la qualité de l'existence, que ce soit par les conditions de vie insupportables qu'elles imposent aux habitants des logements situés à proximité des aérodromes ou des grands axes routiers et ferroviaires, ou encore par les troubles graves de la santé qu'elles sont susceptibles d'engendrer chez certaines catégories de travailleurs particulièrement exposées.


De ce point de vue, le bruit constitue non seulement un problème de santé publique, mais encore un véritable problèmede société, en particulier dans certaines de nos banlieues, où il est omniprésent. Ainsi, l'enjeu d'une lutte efficace contre le bruit n'est rien moins que la possibilité pour chacun d'accéder à des conditions de vie acceptables.


C'est à ce titre que les responsables politiques se doivent, aujourd'hui encore plus qu'hier, de prendre en compte de manière très sérieuse l'importante demande sociale qui s'est fait jour en ce domaine et de travailler activement à y apporter des solutions spécifiques, adaptées et efficaces.


Celles-ci apparaissent en effet d'autant plus urgentes que l'environnement sonore a eu tendance, ces dernières années, à se dégrader sensiblement, du fait notamment d'un accroissement considérable du volume des transports terrestres lié à un développement parallèle de l'urbanisation. C'est ainsi que l'on peut relever, à la périphérie de certaines villes, des niveaux de circulation aussi élevés la nuit que le jour, créant pour les logements les plus exposés (qui regroupent souvent les populations les plus défavorisées) des nuisances supplémentaires - d'autant plus difficiles à supporter qu'elles sont permanentes. * * *


Or, si un texte important destiné à enrayer ce phénomène général avait été voté par le Parlement en décembre 1992, à l'initiative de Mme Ségolène Royal, encore fallait-il que ses décrets d'application, ses arrêtés et ses circulaires soient publiés pour rendre ce droit nouveau véritablement applicable. Dans cette perspective, depuis 1993, la politique du ministère de l'Environnement en matière de lutte contre le bruit s'est développée selon deux axes principaux : celui de la prévention et celui du rattrapage.


Pour ce qui concerne la prévention, tout d'abord, plusieurs avancées récentes méritent d'être soulignées :


- un nouveau dispositif élargi de protection des riverains des grands aéroports commerciaux est opérationnel depuis le début de l'année ;


- il existe désormais un droit effectif à la protection contre le bruit des transports terrestres par sa prise en compte dans les P.O.S. et par l'obligation qui pèse sur les maîtres d'ouvrage d'infrastructures nouvelles de respecter un seuil limite 3 au-delà duquel ils sont tenus de prendre à leur charge les travaux d'insonorisation à réaliser au bénéfice des riverains;


- les bâtiments publics autres que les habitations (écoles, crèches, hôpitaux) sont désormais soumis à des normes d'isolation acoustique, à l'instar des bâtiments d'habitation ;


- une nouvelle réglementation pour les objets bruyants et les dispositifs d'insonorisation permet d'augmenter le niveau d'exigence à l'égard de machines et matériels sources de nuisances sonores et qui font l'objet de sanctions pénales très contraignantes dans le cadre d'un contrôle renforcé des infractions ;


- la réglementation applicable à la répression des bruits de voisinage a également été améliorée et le nombre des agents habilités à constater ces infractions a été significativement augmenté.


Parallèlement à cette action réglementaire de prévention, il fallait aussi développer des opérations de rattrapage. C'est ainsi :


- qu'a été poursuivie et élargie à tous les locaux scolaires (Universités, lycées, collèges), l'opération "1 000 cantines insonorisées" lancée fin 1992, mais qui ne pouvait bénéficier à l'origine qu'aux projets des communes (31 millions de francs ont été finalement consacrés à cette opération en 1994, au lieu des 20 millions initialement prévus) ;


- que, sur le même modèle, ont été lancés des opérations de réhabilitation acoustique de crèches ou encore d'insonorisation de lieux musicaux.


Pour bien comprendre le contexte de cette action, il n'est pas inutile de souligner enfin que les points noirs du réseau national ou des autres réseaux se situent dans des tissus urbains qualitativement très différents : zones urbaines denses, zones pavillonnaires, quartiers dégradés ou très dégradés. Ainsi, environ 500 de ces quartiers ont pu être recensés, où les nuisances sonores se conjuguent souvent avec de multiples problèmes. Il est évident que, dans ces cas, il n'est pas possible de traiter la résorption des points noirs en dehors d'une politique plus globale (réhabilitation ou restructuration du quartier concerné), se traduisant le cas échéant par des opérations globales d'urbanisme4. * * *


D'une manière générale, force est de reconnaître que la densification et la diversification de la lutte contre le bruit menée depuis deux ans contrastent singulièrement avec le décalage qui semblait s'être creusé au fil du temps entre, d'une part, la gêne croissante de la population et, d'autre part, un certain déficit au niveau des moyens administratifs, techniques et financiers susceptibles d'être mobilisés par une volonté politique forte dans ce domaine.


Pourtant, si l'on considère le cas particulier du bruit lié aux transports terrestres (routier et ferroviaire), c'est dès 1984, sous l'impulsion des premiers textes législatifs concernant la lutte contre les nuisances sonores et de rapports détaillés de la situation, que des programmes de rattrapage avaient été mis en place pour les zones les plus exposées. Mais, faute d'avoir été intégrés dans une démarche cohérente et globale, ces programmes n'ont la plupart du temps concerné que les situations les plus graves et n'ont pas permis une amélioration généralisée de l'environnement sonore. En somme, à une véritable "politique anti-bruit", déterminée par des objectifs de santé publique et de qualité de l'environnement, les pouvoirs publics ont jusqu'à très récemment préféré (voire substitué) une approche "au coup par coup".


Or, il est clair que l'urgence sociale dont relèvent les problèmes de bruit liés aux transports terrestres s'accommode mal de ce type d'approche, qui semble avoir péché doublement par défaut : en amont,par une insuffisante clarification des responsabilités et des modes d'intervention spécifiques des différents ministères concernés (ceux du logement, de la ville, de l'équipement, de l'environnement) ; et en aval, par la complexité des procédures mises en oeuvre pour dégager les fonds nécessaires à ces interventions et celle, conséquente, des montages financiers (devant respecter les contraintes budgétaires).


Ainsi, si, depuis 1984, les 130 millions de francs qui sont consacrés chaque année au rattrapage par le seul ministère de l'Equipement ont permis de traiter efficacement quelques 40 000 logements, il est clair que, eu égard à l'ampleur du problème, à son urgence et à sa forte résonance sociale, il faut à présent envisager un investissement nettement supérieur (900 millions de francs par an5 .), basé sur une démarche interministérielle et partenariale et pouvant être réalisé par le recours à des ressources extrabudgétaires


Le Gouvernement actuel a pris conscience de cette nouvelle impulsion nécessaire à la lutte contre le bruit puisqu'en juillet 1993, il a dégagé, dans le cadre du plan de relance pour la ville, quelques 365 millions de francs, destinés à la réalisation de travaux phoniques le long des voies rapides dans des quartiers défavorisés. C'est un progrès sensible, mais qui ne prend son sens que s'il peut s'inscrire dans un projet politique cohérent et durable. En effet, cet effort consenti à une intervention jugée comme prioritaire ne relève pas d'une mesure ponctuelle supplémentaire, mais doit s'inscrire dans une dynamique nouvelle, telle que celle qui s'est fait jour avec la mise en application de la loi du 31 décembre 1992. Cette loi permet de définir les orientations concrètes d'une politique globale de lutte contre le bruit, à laquelle le présent rapport se propose de contribuer. * * *


En effet, celui-ci tire à la fois sa justification et son objectif de l'article 15 de la loi du 31 décembre 1992 précitée :


Art15 - Dans un délai d'unan à compter de la publicationde la présente loi, le Gouvernementprésentera au Parlement un rapportétablissantl'état des nuisances sonores résultantdu transport routier et ferroviaire etles conditions de leur réduction.


Ce rapport comportera une évaluationdes travaux nécessaires àla résorption des points noirs et àla réduction de ces nuisances àun niveau sonore diurne moyen inférieurà soixante décibels. Il présentera,en outre, les différentsmodes de financement envisageables pourpermettre la réalisation de ces travauxdans un délai de dix ans.


Il est évident qu'une telle demande n'est recevable que si, par ailleurs, on ne continue pas à créer de nouveaux "points noirs". Les articles 12 et 13 de la loi de 1992 contiennent des dispositions dans ce sens6. Il s'agit donc, dans le présent rapport, de définir les moyens spécifiques d'une politique, dont l'objectif clairement affiché est de trouver les moyens de régler, dans les dix ans à venir, le problème des 182 000 logements soumis à des niveaux de bruit supérieurs à 70 dB(A) 7, et représentant les 68 % de "points noirs" du réseau national susceptibles d'être traités par des mesures classiques de protection (isolations acoustiques de façade et écrans acoustiques)8.


Comme le montrent les enquêtes effectuées auprès des riverains des grandes infrastructures de transports terrestres9, ce niveau de 70 dB(A) constitue véritablement le seuil d'intolérabilité du bruit : à ce titre, il est à la base de la réflexion entreprise dans ce rapport. Il fournit la définition conventionnelle de ces "points noirs" évoqués dans l'article 15, reproduit ci-dessus : ceux-ci représentent doncles zones sur lesquelles des routesou des voies ferrées existantesprovoquent en façade des bâtimentsexistants des niveaux sonores supérieursà 70 dB(A)10.


Un tel objectif paraîtra sans doute ambitieux au regard des atermoiements et des insuffisances des actions passées. Mais - et c'est le plus important - il semble profondément réaliste si l'on tient compte des deux éléments décisifs en ce domaine : d'une part, la situation (socialement et politiquement) intolérable des familles exposées en permanence, et depuis parfois plus de quinze ans, à des niveaux sonores tout à fait excessifs; d'autre part, ce que le cadre juridique rigoureux mis en place depuis 1992 et la détermination politique claire du Gouvernement permettent d'y changer.


C'est sur cette base que se développera l'argumentation du présent rapport, cherchant, dans un premier temps, à évaluer la nature et l'ampleur des nuisances sonores liées aux transports terrestres, pour dresser ensuite le bilan des politiques menées sur ce terrain par le passé et déterminer enfin, au regard de ces deux éléments, le prix d'une politique cohérente et surtout les solutions les plus adaptées pour l'assumer de manière efficace, en rapport avec l'objectif initial. En ce qui concerne ce dernier point, le rapport définit des axes de financement et fait également des propositions concrètes pour en garantir l'efficacité.


CONCLUSION


L'ambition propre à ce rapport a consisté à déterminer l'objectif et les moyens d'une politique efficace contre le bruit lié aux transports terrestres de la voirie nationale (routier et ferroviaire).


La nature et l'ampleur de ces nuisances sonores, que l'on peut à présent bien identifier, rendent d'autant plus urgentes des solutions à court terme, devant constituer une étape décisive dans la mise en oeuvre ultérieure de programmes plus vastes, étendus notamment au réseau départemental et aux centres urbains. Pour le dire autrement : le scénario retenu par le présent rapport, qui se base sur le seuil d'intervention de 70 dB(A), se caractérise sans doute par sa nécessité, mais il demeure en retrait par rapport au seuil d'objectif de 60 dB(A), inscrit comme une norme idéale dans la loi du 31 décembre 1992.


Cette insuffisance, pourtant, apparaît relative, dès lors que l'on considère pragmatiquement les coûts engendrés par des programmes plus étendus que celui envisagé ici. De ce point de vue, en effet, mobiliser 9 milliards de francs sur 8 ans constitue un objectif raisonnable. Et ce d'autant plus si l'on met en place un mécanisme de financement qui permet de lever les différents obstacles, jusque là préoccupants.


Dans cette perspective, deux propositions concrètes sont formulées.


Selon la première, la protection des riverains contre le bruit des transports terrestres serait financée par une taxe sur les carburants, en application, en somme, du principe pollueur-payeur.


Selon la seconde proposition faite dans le rapport, il s'agit d'intégrer de manière plus directe les Collectivités locales à cette vaste entreprise de lutte contre le bruit des transports terrestres. C'est en effet des régions que les informations précises peuvent et doivent remonter. C'est à leur échelle qu'il faut régler les problèmes. Dans cette perspective, le rapport retient le principe d'un montage financier, qui répartit la charge du programme de rattrapage entre l'Etat et les Collectivités locales selon la proportion 60 % - 40 % et procède par amplification progressive du financement sur les 8 années à venir.


Cette amplification peut être scandée de la manière suivante :


1. Dans un premier temps (et, de fait, jusqu'à la mise en place de la prochaine génération de Contrats de Plans Etat-régions, en 1999), on envisage de mettre en oeuvre un Plan intermédiaire, correspondant à la montée en charge des financements ;


2. Dans un second temps (à partir de 1999), les Contrats de Plan Etat- régions pourront prendre efficacement le relais de ce Plan intermédiaire, et permettront d'assurer le financement complémentaire du programme.


Pour simplifier chacun des deux temps d'un tel montage financier, il semble préférable, d'une part, de maintenir, de bout en bout, la même clef de répartition du financement (à savoir 60% Etat - 40 % Collectivités locales), d'autre part, de recourir à un "fonds commun" destiné au rattrapage et fonctionnant comme un guichet unique : les financements divers seraient ainsi regroupés et coordonnés par un Comité de pilotage, dans lequel les régions seraient représentées.


On le voit à travers la réflexion esquissée dans le présent rapport : la lutte contre le bruit (et tout particulièrement la lutte contre les nuisances sonores liées au bruit des transports terrestres) constitue un enjeu réel pour une "écologie concrète et humaniste". Il est impossible (socialement et politiquement, ce qui devrait être pratiquement la même chose) que ce défi ne soit pas relevé aujourd'hui, alors que la demande sociale de solutions rapides et efficaces n'a jamais été aussi forte et que la volonté juridico-politique dans ce domaine n'a jamais été aussi marquée. Mais il est clair que relever aujourd'hui un tel défi, c'est aussi s'engager pour demain, pour une amélioration de plus en plus nette de notre environnement sonore. A cette amélioration aspirent de plus en plus de Français. C'est un devoir politique que de ne pas les décevoir.







Monsieur le Député,


La loi 92-1444 du 31 décembre 1992 relative à la lutte contre le bruit prévoit notamment la protection phonique des riverains des nouvelles infrastructures de transports terrestres, ainsi que les dispositions que doivent respecter les bâtiments à ériger à proximité d'infrastructures existantes.


Le Parlement a souhaité que ces dispositions soient complétées par une réflexion sur les mesures qui pourraient être prises pour protéger les populations soumises à des niveaux sonores élevés le long d'infrastructures existantes, et qu'un rapport lui soit présenté établissant l'état des nuisances sonores et les conditions de leur réduction (article 15 de la loi du 31. 12. 92).


Le recensement des points noirs est en cours de réalisation avec le concours des services locaux de rEtat, mais les informations recueillies apparaissent insuffisantes pour évaluer précisément l'ampleur des nuisances et les coûts inhérents à leur réduction, compte-tenu de la diversité et de la disparité des situations rencontrées.


Une étude va donc être lancée prochainement pour compléter et préciser ces informations afin de disposer d'une évaluation correcte du nombre de logements concernés et d'une estimation des coûts relatifs aux protections à mettre en oeuvre.


Le Parlement a souhaité que ce travail soit accompagné de propositions sur les différents modes de financement envisageables pour permettre la réalisation de ces travaux dans un délai de 10 ans.


D'ores et déjà, le Gouvernement a adopté, dans le cadre du plan de relance de l'économie, un premier programme d'urgence de 300 MF, pour la réalisation de travaux de protection phonique, mais il Importe de mettre en place un programme général de rattrapage.


Aussi, je vous demande de bien vouloir conduire une réflexion quant au financement de ce programme de rattrapage des "points noirs" du bruit des transports, réflexion qui tiendra compte des outils budgétaires existants et pourra, en outre, reposer sur la mise en place de procédures spécifiques (taxes,...) qu'il vous appartiendra de définir. Vous pourrez utilement analyser les pratiques des différents pays de l'OCDE à ce sujet.


Vous serez aidé dans cette mission par les services du Ministère de l'Environnement et, en particulier, par M. Gustave DEFRANCE, Directeur de la Prévention des Pollutions et des Risques et M. Pierre SCHMELTZ, Chef de la Mission Bruit. Les organismes techniques compétents (Institut National des Recherche sur les Transports et leur Sécurité, et Centre Technique des Transports Urbains notamment), seront par ailleurs à votre disposition pour vous livrer toute l'information nécessaire à vos travaux.


Je vous prie d'agréer, Monsieur le Député, l'expression de mes pensées les meilleures et les plus cordiales.






 
 

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