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Eléments pour un bilan de la politique de la montagne

Auteur(s) :

    • FRANCE. Ministère de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation. Direction de l'espace rural et des forêts; ASSEMBLEE PERMANENTE DES CHAMBRES D'AGRICULTURE (France)

Editeur :

  • Ministère de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation

Date de remise : Décembre 1996
130 pages

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Cette étude se compose de deux parties : - D'une part, elle présente les grandes lignes de l'économie agricole en montagne et établit une comparaison entre les différents massifs. La politique de la montagne en France est étudiée à travers les étapes de son évolution ; les outils agricoles et leurs résultats sont aussi présentés. - D'autre part, ce document apporte des éléments d'information sur l'agriculture de montagne (exploitation, élevage, production, produit) en la comparant à celle d'autres régions. Les effets de la réforme de la PAC sur les zones de montagne sont également observés.


SECTION 1


1. Le contexte agricole en montagne Page 2


10 - Espace et agriculture Page 2


11 - Notions de handicaps et de surcoûts en montagne Page 6


2. Genèse et développement de la politique de la Montagne Page 8


20 - 1967-1985 : définition progressive d'une politique différenciée au bénéfice des zones de montagne Page 8


21 - 1986-1995 : vers une remise en question des acquis ? Page 12


3. Objectif et outils de la politique de la Montagne Page 14


30 - Un objectif constant soutenir l'activité agricole afin de préserver l'entretien de l'espace Page 14


31 - L'indemnité Compensatoire de Handicaps (ICH) Page 15


32 - Aides à la modernisation des exploitations agricoles Page 22


33 - Aides à la mécanisation des exploitations agricoles Page 30


34 - La dotation aux Jeunes Agriculteurs (DJA) Page 31


35 - Aides à la gestion du domaine pastoral Page 34


36 - Politique de la Montagne et valorisation des produits agricoles Page 36


37 - Le Fonds d'Intervention pour l'Autodéveloppement en Montagne (FIAM) Page 38


4. Evolution comparée des revenus entre zones de montagne et de plaine Page 40


40 - Une réduction des disparités de revenu... Page 40


41 - Un poids déterminant des aides directes dans la formation du revenu en montagne.Page 42


42 - La régulation des marchés, principal canal de soutien aux exploitations agricoles... Page 43


5. La production laitière : une illustration de la problématique agricole montagnarde Page 45


50 - Impact des quotas laitiers sur la structure de production Page 45


51 - Un chargement des surfaces fourragères fortement limité en montagne Page 47


52 - Une différence de marge brute bovine relativement faible entre zones Page 48


53 - Un capital immobilisé par animal nécessairement plus élevé Page 52


54 - Une conséquence majeure : l'accroissement des différences de productivité et de revenu par travailleur Page 53


55 - Les Appellations d'Origine fromagères : un exemple de valorisation des spécificités de la montagne Page 56


6. L'élevage ovin : une spécialisation par défaut dans les zones difficiles Page 60


60 - Une délocalisation de la production vers les zones fragiles Page 60


61 - Les années 70 : un processus d'intensification aux résultats limités Page 62


62 - Les années 80 : une forte dégradation des termes de l'échange Page 64


63 - Evolution comparée du revenu entre zones de 1987 à 1992 Page 67


7. L'élevage bovin-viande : une production qui génère de faibles revenus Page 69


70 - Une spécialisation dans la production d'animaux maigres en montagne Page 70


71 - Une très faible rémunération du travail Page 71


8. Réforme de la PAC et agriculture en zone de montagne Page 72


80 - Contexte et conséquences générales sur la structure de production Page 72


81 - Impact différencié de la réforme entre zones de Montagne et zones Hors Massifs Page 74


Conclusion Page 78


SECTION 2


Annexes


Bibliographie


Lexique







PRESENTATION SYNTHETIQUE DE L'ETUDE


La présente étude se compose de deux parties principales :


- Dans la première partie, on s'efforce tout d'abord de situer les caractéristiques essentielles de l'économie agricole en montagne et d'en établir une comparaison entre les différents massifs, puis est analysé le contexte dans lequel est né la politique de la montagne en France, ainsi que les différentes étapes qui l'ont jalonnée. Enfin sont étudiés les différents outils agricoles, ainsi que leur évolution dans le temps et les principaux résultats qu'ils ont permis d'obtenir.


- La seconde partie a pour ambition d'apporter quelques éléments d'éclairage sur la façon dont l'agriculture de montagne a évolué par rapport à celle des autres régions, sans qu'il ait été réellement possible d'imputer les causes directes de ces évolutions sur les différents outils mis en place au titre de la politique de la montagne. Il faut considérer en effet que les mutations qu'ont connu les agriculteurs de montagne et de plaine au cours de la période étudiée ont dépendu de bien d'autres facteurs que de ces outils, et en particulier du contexte économique général ainsi que des autres instruments de soutien aux productions et de gestion des marchés non différenciés qui composent la politique agricole commune.


Cette seconde partie étudie donc les évolutions des revenus entre plaine et montagne, avant de se pencher successivement sur les mutations qui ont affecté les principales productions montagnardes, à savoir le lait, les ovins et les bovins élevés pour la viande. Avant la conclusion de l'étude, elle se penche enfin sur la réforme de la PAC intervenue en 1992, ainsi que sur les premiers effets de cette dernière sur les zones de montagne et sur les zones hors massifs.


Cette étude a été réalisée par Arnault VILLARET, ingénieur agronome (INA Paris Grignon) dans le cadre d'une convention DERF-APCA.


Elle repose uniquement sur l'exploitation des articles, études et recherches publiées à cette date, sans engagement d'investigations nouvelles.


Conclusion


Après une dynamique favorable, des perspectives inquiétantes pour les espaces montagnards...


* Contrairement à d'autres pays européens, il a fallu attendre en France plus de 20 ans après les premiers mouvements massifs d'exode pour que de premières mesures significatives soient destinées à soutenir le développement économique des zones de montagne. La reconnaissance de leur "droit à la différence" culmine avec la Loi de 1985 qui affirme la pertinence des entités "Montagne" et "Massif" pour la mise en oeuvre de politiques différenciées.


Dans le cadre de la décentralisation entrée en vigueur deux ans plus tôt, cette Loi dépasse les précédentes politiques sectorielles et promeut une approche globale de la problématique particulière des zones de montagne. Les mesures prises doivent permettre aux populations et à leurs organisations représentatives de développer les ressources naturelles, humaines et économiques locales tout en assurant une meilleure protection de l'espace naturel.


* Mais dès la seconde moitié des années 80, les mutations du contexte national et européen provoquent des perturbations, remettant en cause cette dynamique. D'une part, les restrictions budgétaires, mais aussi semble-t-il un manque de réelle volonté politique, se traduisent par un affaiblissement des institutions devant promouvoir le développement local et par un désengagement de l'Etat dans le financement des divers instruments existants.


Malgré, l'importance relative des mesures de soutien pour le développement des exploitations montagnardes, les crédits correspondants sont en notable diminution et la fusion de différentes lignes budgétaires limite souvent la lisibilité de leurs affectations réelles. Le montant de l'ICH est longtemps resté dévalorisé et depuis 1988, sa modulation au sein même de la zone de Montagne n'a pas réellement permis de conserver son impact en Haute Montagne ; les subventions aux bâtiments d'élevage sont en diminution alors que celles pour la mécanisation n'ont pas pu vraiment remplir leur rôle depuis le début des années 80. De nombreuses autres mesures originales (relance pastorale, investissements collectifs, valorisation des produits, aides aux services collectifs) "vivotent" depuis leur instauration faute de crédits suffisants.


D'autre part, l'extension progressive des Zones Défavorisées débouche sur une érosion de la politique différenciée au bénéfice de la "Montagne". Alors qu'elle a souvent été l'inspiratrice de mesures économiques originales (compensation de handicap, installation) et contribué aux débats politiques (aménagement du territoire, protection de l'environnement), la prise en compte de ses spécificités semble maintenant se diluer dans une politique plus diffuse de soutien aux zones rurales fragiles.


Si la réforme de la PAC permet de ré-orienter partiellement les soutiens vers les zones extensives, son impact économique dans les zones de montagne est cependant moindre que ce que l'on pouvait espérer. Il semble que la réforme soit davantage conçue pour réduire la surproduction que pour accompagner les systèmes extensifs dans leur développement. De plus, la superposition des régimes d'aides directes de nature différente (aides compensatrices de baisse des prix, agri-environnementales, de handicaps naturels) complexifie les modalités de soutien. Cette superposition risque d'aboutir à leur simplification et à leur agrégation. ce qui, dans la tendance actuelle de banalisation de la politique de la Montagne, pourrait à terme conduire à une perte de substance des modes originaux de soutien aux exploitations montagnardes.


...Alors que la prise en compte de leur spécificité garde toute sa raison d'être


Mais, au delà des critères socio-économiques de "fragilité" et de la diversité des massifs, les raisons qui ont motivé le développement de la politique de la Montagne demeurent inchangées, aujourd'hui comme hier.


* Les handicaps naturels restent des contraintes physiques incontournables pour la production agricole. limitant la productivité du travail et les perspectives d'évolution


La production laitière en est un exemple illustratif: le chargement limité des surfaces fourragères et les surcoûts rencontrés dans la modernisation des exploitations se traduisent par des différences croissantes de revenu avec les autres zones. En production bovine allaitante, le caractère extensif des systèmes de production ne peut être que difficilement compensé par un agrandissement des structures et les revenus restent très faibles. Dans les zones sèches, les conditions naturelles ne semblent ouvrir d'autres perspectives que celle d'une spécialisation "par défaut" dans une activité ovine abandonnée pour sa faible compétitivité économique dans la plupart des autres régions.


Dans les zones les plus difficiles (Haute Montagne et zone sèche), la dégradation des conditions de marché renforce les conséquences de ces handicaps et provoque une régression de l'activité agricole particulièrement forte, fragilisant la gestion de l'espace et la préservation des ressources naturelles.


D'une manière générale, les écarts de revenu avec les autres régions agricoles n'ont fait que s'accentuer au cours des années 80. En 1991, l'objectif de parité dans la rémunération du travail -qui selon les textes européens est l'une des conditions de base pour préserver les espaces fragiles- n'était toujours pas atteint, puisque cette rémunération allait presque du simple au double entre zone de montagne et de plaine. Même si la réforme de la PAC devrait permettre de réduire l'éventail des revenus entre OTEX, les principales productions montagnardes restent celles qui génèrent les revenus les plus bas.


* Même si les grandes réformes européennes ont paradoxalement conduit à une perte de la reconnaissance de l'identité "Montagne", les atouts de la montagne devraient cependant lui permettre de tenir une place croissante dans les débats à venir.


Une meilleure prise en compte des aspects "écologiques" du développement économique devrait lui permettre de faire prévaloir ses pratiques traditionnellement extensives et ses savoir-faire locaux en matière de production et d'élaboration de produits de qualité. Comme le démontrent. entre autres, les filières fromagères AOC dans les Alpes du Nord et le Jura, la valorisation des produits agricoles constitue un instrument économique de contrôle des bassins de production. de maintien des populations rurales et donc d'aménagement du territoire.


L'importance de la pluriactivité en montagne est de même un élément important dans les débats sur les relations entre avenir de l'agriculture et gestion des espaces fragiles. Que ce soit dans le cadre d'activités agro-touristiques ou de contrats d'"entretien" de l'espace, les démarches entamées dans certains massifs constituent autant de références à valoriser et d'expériences à développer


L'expérience accumulée par les populations locales et les nombreuses structures représentatives dans les pratiques de développement durable sont donc aujourd'hui plus encore qu'hier une spécificité de l'espace montagnard sur lequel devraient s'appuyer les Pouvoirs Publics. tant pour préserver son avenir que celui des autres zones fragiles.


Telles sont donc, à notre sens, les orientations fondamentales pour maintenir en montagne une agriculture contribuant à la préservation d'une vie sociale et des ressources naturelles. Il faudra pour cela, outre les moyens financiers et humains, une volonté politique et professionnelle persévérante, s'attachant à sauvegarder pour l'intérêt général un patrimoine commun d'une valeur exceptionnelle.






 
 

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