Les Déterminants de la réussite scolaire en zone d'éducation prioritaire - Rapports publics - La documentation Française

Ce rapport étudie le fonctionnement et les résultats des Zones d'éducation prioritaires (ZEP) en analysant le rôle des acteurs (parents, élèves, enseignants), des facteurs externes (population et environnement social), et de la politique du gouvernement choisie pour les ZEP. Cette étude s'appuie sur les visites de 36 ZEP et à partir d'informations recueillies sur le terrain, afin de mieux comprendre le lien entre l'origine sociale et la réussite scolaire. En dernière partie : propositions pour améliorer l'efficacité des ZEP.

SECTION 1

CHAPITRE I - INTRODUCTION

1 - Problématique p.4

2- Les déterminants de la réussite scolaire, hypothèses de travail p.5

3 - Méthodologie p.7

4 - Le déroulement des visites p.9

CHAPITRE II - ANALYSE GLOBALE DES RESULTATS DE 410 ZEP? UN ENSEMBLE DE REFERENCE

1 - Rappel p.10

2 - Les ZEP en 1994 et en 1996 : taille, pourcentage de PCS défavorisées, score moyen à l'évaluation 6ème p.10

3 - Le modèle de performance p.13

4 - Les disparités entre départements ou académies p.14

CHAPITRE III - LES DETERMINANTS DE LA REUSSITE SCOLAIRE A TRAVERS LES MONOGRAPHIES

1 - La population et l'environnement de la ZEP, des facteurs externes plus complexes qu'il n'y paraît p.18

2 - L'histoire de la ZEP, le passé peut il expliquer les résultats présents ? p.21

3 - Le pilotage des ZEP p.22

4 - Les moyens affectés aux ZEP p.25

5 - Les projets, leur réalité, leur contenu, leur mode d'élaboration p.30

6 - Les leaders, un rôle essentiel, un équilibre entre démocratie et autorité p.33

7 - Les enseignants : le métier, la stabilité, la formation, la gestion p.36

8 - Les structures pédagogiques et les établissements p.43

9 - Les familles et l'école p.47

10 - Les partenaires p.49

11 - Le calme, le respect et la loi p.52

12 - Les élèves de ZEP p.55

SECTION 2

CHAPITRE IV - TYPOLOGIE DES ZEP ETUDIEES

1 - Une typologie pour mieux comprendre les réussites et les échecs et pouvoir agir p.57

2 - Les informations recueillies pour cette typologie, un "panier" d'indicateurs qui pourrait être utilisé par les ZEP p.58

3 - Qu'est ce qui différencie les ZEP très performantes de celles qui ne le sont pas ? p.59

4 - Une typologie des ZEP qui peut être utile au pilotage p.62

CHAPITRE V - CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS POUR UNE RELANCE DE LA POLITIQUE DES ZEP

1 - Un message politique fort : priorité et accompagnement, ambition et réussite scolaire p.65

2 - Développer la communication et les échanges pour sortir les ZEP de l'isolement et d'une image parfois négative p.65

3 - Procéder aux ajustements nécessaires de la carte des ZEP par une méthode souple et transparente p.66

4 - Lutter contre "l'effet ghetto" p.66

5 - L'évaluation est indispensable pour progresser et déclencher la spirale de la réussite p.67

6 - Installer un pilotage efficace et durable à tous les niveaux p.67

7 - Des projets ciblés, centrés sur les apprentissages p.69

8 - Développer résolument la scolarisation à deux ans dans les ZEP p.70

9 - Atténuer les ruptures, installer une continuité éducative p.70

10 - Accompagner les enseignants, les reconnaître, les stabiliser p.70

11 - Des pratiques pédagogiques efficaces bénéficiant de l'appui de la recherche p.72

12 - Des leaders compétents et bien choisis p.73

13 - Une vie scolaire faite de calme et de respect pour pouvoir étudier, assurer la protection de tous et éduquer de futurs citoyens p.74

14 - Des initiatives en direction des familles p.74

15 - Des recommandations en direction des partenaires p.75

SECTION 3

ANNEXES

annexe 1 : les 36 ZEP retenues et les inspecteurs généraux concernés

annexe 2 : les 410 ZEP de l'ensemble de référence

annexe 3 : le guide d'entretien

annexe 4 : la grille d'information chiffrée

annexe 5 : les sigles utilisés

CHAPITRE V - CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS POUR UNE RELANCE DE LA POLITIQUE DES ZEP

1 - UN MESSAGE POLITIQUE FORT : PRIORITÉ ET ACCOMPAGNEMENT, AMBITION ET RÉUSSITE SCOLAIRE

Les ZEP ont trop souffert des abandons et des silences successifs, ce message est urgent et doit être bien sûr tenu en premier lieu au niveau national, mais doit aussi être relayé à tous les niveaux (recteurs, inspecteurs d'académie, responsables de zone)

II devrait comporter quatre éléments indissociables :

- réaffirmer la priorité pour les écoles et les établissements où se concentrent les difficultés ;

- s'engager à soutenir et à accompagner les personnels qui travaillent dans les ZEP ;

- rappeler que les enfants de milieu populaire peuvent réussir et qu'il faut, pour eux, exigence et ambition ;

- recentrer la mission de l'école dans les zones difficiles sur les apprentissages scolaires ;

Ce dernier point est essentiel : il n'y a pas deux écoles, l'une où l'on étudie, l'autre on l'on résout les problèmes sociaux. En ZEP comme partout, l'école doit apporter aux élèves l'acquisition des savoirs, la construction d'une culture commune, l'éducation à la citoyenneté et la formation qui permet l'insertion sociale.

2 - DÉVELOPPER LA COMMUNICATION ET LES ÉCHANGES POUR SORTIR LES ZEP DE L'ISOLEMENT ET D'UNE IMAGE PARFOIS NÉGATIVE

II existe des lieux d'excellence dans les ZEP, comme le montre le présent rapport. Il faut faire connaître ces réussites, les valoriser et en faire profiter tous ceux qui sont confrontés aux mêmes difficultés. Il convient également d'organiser des échanges entre professionnels, leur permettant de mettre en commun leurs expériences et de faire connaître aux décideurs leurs besoins, leurs réalisations, les obstacles qu'ils rencontrent.

Cet effort de communication pourrait s'organiser autour de quatre pôles :

- l'organisation d'assises régionales des ZEP dans chaque académie, suivies d'assises nationales ;

- une vigilance et une aide aux responsables de ZEP pour médiatiser les réussites et non pas systématiquement les échecs, comme c'est trop souvent le cas ;

- des visites de personnes extérieures (chercheurs, inspecteurs mais aussi enseignants hors ZEP) afin de permettre aux équipes de sortir de l'isolement, de garder les repères, de bénéficier d'un bilan sur leur travail et de faciliter la circulation des expériences. Une condition absolue s'impose pour ces visites : le respect dû à des professionnels souvent confrontés à une tâche difficile ;

- le développement, au niveau national comme au niveau académique, des centres de ressources pour les publics en difficulté, (centre A. Savary, centre M.Delay, CEREF de Nantes), ce qui permettraient de redéfinir les missions des CEFISEM.

3 - PROCÉDER AUX AJUSTEMENTS NÉCESSAIRES DE LA CARTE DES ZEP PAR UNE MÉTHODE SOUPLE ET TRANSPARENTE

L'aménagement de la carte des zones d'éducation prioritaires a déjà fait l'objet d'un rapport intermédiaire en Septembre 1996, dont les principales conclusions sont reprises dans le rapport définitif. Nous n'y reviendrons donc pas, sauf pour quelques compléments qui découlent de la présente enquête :

- il convient de définir des ZEP à taille humaine, puisque leur trop grande taille peut nuire à leur bon fonctionnement et par là même à la réussite des élèves ;

- quelques ajustements s'imposent pour faciliter les liaisons école/collège ; c'est bien le collège et son secteur qui doivent servir de base au découpage ;

- la définition des zones doit absolument être révisable régulièrement et souplement et ceci doit être lié au projet et au contrat passé avec le recteur (voir point 7).

4 - LUTTER CONTRE "L'EFFET GHETTO"

Nous avons vu que la concentration de populations défavorisées augmente encore les difficultés scolaires. L'école ne peut pas, à elle seule, résoudre les problèmes d'urbanisme et d'habitat et doit souvent s'adapter à ces conditions difficiles. Cependant il est possible d'agir dans deux directions :

- inciter les communes à revoir, partout où c'est possible, la définition des périmètres scolaires afin de mélanger au maximum les populations. Ceci doit être fait en liaison avec les associations de parents d'élèves et fortement relayé par une message politique visant à convaincre les parents de classe moyenne que s'ils mettent "ensemble" leurs enfants dans les écoles de ZEP, tout le monde en tirera un bénéfice ;

- accorder une attention toute particulière à "l'évitement" des collèges de ZEP, par une vigilance sur les dérogations, par une revalorisation de leur image et par une évaluation des effets de la création des filières prestigieuses dans ces collèges (classes européennes, sections sport études).

5- L'ÉVALUATION EST INDISPENSABLE POUR PROGRESSER ET DÉCLENCHER LA SPIRALE DE LA RÉUSSITE

Tout ce qui précède montre le caractère indispensable de l'évaluation en ZEP, plus encore que partout ailleurs.

En premier lieu, il n'y a pas deux ZEP semblables, du point de vue de leur population, de leur environnement, de leur histoire.

En second lieu, le chemin est long à parcourir, les obstacles provoquent vite le découragement. Il est donc essentiel de mettre des "jalons", permettant de mesurer le chemin parcouru et surtout d'identifier les réussites obtenues.

En troisième lieu, le danger de la perte de repères est toujours présent et il faut sans arrêt permettre aux acteurs des ZEP de se situer dans une référence plus vaste.

Aucun projet ne sera efficace s'il ne repose pas sur un diagnostic le plus précis possible et s'il ne comporte pas des objectifs opérationnels et des instruments pour savoir s'ils ont, ou non, été atteints.

L'évaluation doit donc être développée à tous les niveaux :

- un "panier" d'indicateurs" doit être mis à disposition des équipes de ZEP afin de leur faciliter la tâche. Ils doivent être faciles à recueillir et simples à utiliser. Chaque ZEP doit faire un effort de constitution de "mémoire" de façon à pouvoir suivre l'évolution des résultats obtenus ;

- les lycées qui accueillent des élèves provenant de collèges de ZEP doivent systématiquement informer les principaux de collège sur le devenir de ces élèves, tout au long de leur scolarité, jusqu'à leur sortie du système ;

- les recteurs et les inspecteurs d'académie doivent mettre en place des tableaux de bord leur permettant de suivre attentivement leurs zones d'éducation prioritaires et d'apporter aux équipes de terrain des repères par rapport auxquels se situer ainsi qu'une aide méthodologique

- le ministère doit réaliser régulièrement des évaluations-bilans des ZEP, développer également des références pour que chacun puisse se situer et déconcentrer son savoir-faire en matière d'évaluation qualitative au bénéfice des académies

6 - INSTALLER UN PILOTAGE EFFICACE ET DURABLE À TOUS LES NIVEAUX

La priorité accordée aux ZEP et réaffirmée ne doit pas s'exercer seulement en terme de moyens supplémentaires attribués automatiquement, même si, et nous y reviendrons, cette discrimination positive en crédits et en postes doit être maintenue. Cette priorité doit être prise en compte dans tous les actes quotidiens du pilotage du système, au niveau national comme académique gestion, accompagnement, formation, évaluation, communication, etc..

D'autre part, il convient maintenant d'installer cette priorité de façon durable dans l'administration du système de façon à éviter les "à coups" dont la politique des ZEP a fait l'objet dans le passé.

Nous ne reviendrons pas sur l'évaluation, traitée au point précédent, et nous ferons six recommandations pour ce pilotage efficace et durable :

- au niveau national, il convient d'installer le pilotage de la politique des ZEP dans la nouvelle structure de l'administration centrale. Toutes les tentatives de ce type ont échoué dans le passé, en raison principalement de l'existence de deux directions pédagogiques séparées pour le premier et le second degré. La réunion de ces deux directions en une seule permet enfin de résoudre ce problème et il ne faudrait pas laisser passer cette occasion ;

- il faut également que le ministère engage une discussion ferme et volontariste avec les académies dont les ZEP sont moins performantes qu'ailleurs. Ceci doit conduire à une analyse des causes avec les recteurs concernés, à la fixation d'objectifs pour redresser cette situation et à l'appui éventuel de la part du ministère pour combler cette inégalité ;

- chaque rectorat doit engager une relance de la politique des ZEP de son académie en commençant par un bilan de la situation et des résultats obtenus avec les équipes de terrain.

Une fois ce bilan effectué, il convient de procéder aux ajustements nécessaires de la carte, de revoir les objectifs et le contenu des projets (voir point 7) et d'engager une stratégie différenciée pour accompagner les ZEP. En effet, l'analyse qui précède montre qu'il existe des ZEP en situation d'urgence qui nécessitent l'effort de tous et sur tous les domaines pour sortir de leurs difficultés, qu'il existe des ZEP qui donne des signes d'alerte auxquels il faut répondre immédiatement et qu'il existe des ZEP dont l'évolution est positive dont il faut valoriser les réussites et qu'il faut soutenir et conforter. De même, une fois la carte révisée, il existera des écoles et des établissements hors ZEP ayant plus de difficultés que d'autres, il convient donc les gérer avec différenciation. La politique de discrimination positive ne doit pas conduire à deux ensembles en "noir et blanc" mais à une différenciation de tout le système. Enfin, il convient de rappeler qu'il existe des zones rurales dont le maintien en ZEP se justifie et dont les besoins ne sont pas identiques à ceux des ZEP de grandes villes ;

- après cette relance, il convient d'installer un pilotage durable, fait de suivis réguliers et d'attention prioritaire sans faille : les ZEP doivent pouvoir alerter leurs autorités académiques en cas de difficulté majeure, elle doivent recevoir la visite régulière des corps d'inspection. Mais surtout, un dispositif contractuel doit être mis en place entre le rectorat (ou l'inspection académique) et chaque ZEP (voir point suivant). Ceci suppose que les rectorats et les inspections académiques s'organisent, comme le ministère de façon à installer cette pratique de suivi dans les tâches quotidiennes de leurs services ;

- dans le domaine des moyens, quatre types d'efforts sont à réaliser. Le premier concerne leur lisibilité. Nous avons vu que l'opacité règne en la matière et que ceci nuit à la fois aux efforts de communication et aux efforts de pilotage efficace.

Le second concerne l'amélioration de l'efficacité de ces moyens supplémentaires en étudiant de près leur utilisation.

Le troisième concerne les écoles ou les collèges de ZEP (extrêmement minoritaires) qui ne font pas l'objet d'un supplément suffisant.

Le quatrième concerne les effets de cette relance et les nouvelles mesures à prendre (scolarisation à deux ans, temps de respiration des enseignants, personnels de santé scolaire).

Les deux derniers points nécessiteront des moyens supplémentaires qui doivent être fournis essentiellement par redéploiement (seul un effort national sur les personnels de santé pourrait se justifier). Nous rappelons que la politique des ZEP est basée sur un principe de discrimination positive.

- l'organisation du pilotage des ZEP doit être simplifié. Les conseils de zone sont utiles institutionnellement, surtout pour faire le point avec les partenaires. Mais ils ne doivent pas mobiliser toute l'énergie du pilotage et, en conséquence, ne pas se réunir plus d'une fois par an. Par contre, l'équipe de pilotage de la ZEP (responsable, principaux de collège, IEN, coordonnateur) doit travailler régulièrement et impulser un projet cohérent et fédérateur. Le choix du coordonateur est essentiel et l'équilibre entre autorité et démocratie doit sans arrêt être recherché dans le mode de pilotage.

Les associations supports des ZEP posent de nombreux problèmes, notamment dans le domaine de la gestion financière. Sous réserve de lever les obstacles tenant à la spécialité de l'établissement public, un collège de la ZEP devrait gérer les moyens financiers. Par ailleurs, il est inacceptable que ces associations se substituent aux équipes de pilotage.

7 - DES PROJETS CIBLÉS, CENTRÉS SUR LES APPRENTISSAGES

L'enquête menée dans les 36 ZEP montre l'importance que peut avoir l'existence d'un projet fédérateur sur la dynamisation des équipes et la cohérence de leurs pratiques et de leurs attitudes. Elle montre aussi les difficultés rencontrées pour que ces projets soient autre chose qu'un exercice formel et un empilement d'actions. L'amélioration de l'efficacité des projets des ZEP reposent aussi bien sur les équipes de terrain, que sur leurs autorités académiques ou départementales. Il convient donc que tous fassent évoluer les projets vers :

- un diagnostic et un ciblage plus précis des priorités ;

- une cohérence qui donne du sens aux actions menées, ce qui n'empêche pas la diversité des approches et des personnalités ;

- un recentrage sur les apprentissages et les missions de l'école et un abandon des actions périphériques sans claire finalité éducative ;

- des contrats de réussite passés entre la ZEP et le recteur sur la base du diagnostic et des objectifs des projets, des moyens attribués et des résultats obtenus. Ces contrats ont une durée limitée, qui pourrait être de quatre ans afin de laisser le temps nécessaire pour voir des effets se produire. A la fin du contrat, les projets seraient systématiquement revus et l'existence même de la ZEP pourrait être remise en cause (mais, nous le rappelons, sur la base de critères sociaux seulement et non pas parce qu'elle réussit).

8 - DÉVELOPPER RÉSOLUMENT LA SCOLARISATION À DEUX ANS DANS LES ZEP

Etant donnée l'importance de la scolarisation précoce pour les enfants de milieu défavorisé, il n'est plus possible que ce taux de scolarisation soit aussi faible dans certaines ZEP (moins de 30% et même 0%). Il faut donc remédier d'urgence à cette défaillance et ceci concerne tous les niveaux du système ainsi que les communes :

- le ministère doit rappeler cette priorité avec force et inciter les académies particulièrement défaillantes à y remédier ;

- les inspecteurs d'académie doivent réaliser rapidement un état des lieux et construire un "plan de rattrapage" avec les écoles et les communes concernés en évaluant les moyens nécessaires en terme d'emplois et de locaux ;

- le niveau local (ZEP, IEN) doit lancer une campagne en direction des familles pour les inciter à inscrire leurs enfants à la maternelle à deux ans, développer les collaborations avec les partenaires de la petite enfance (crèches, PMI) et définir des conditions qualitatives pour que l'accueil de ces enfants s'effectue correctement du point de vue pédagogique (locaux, maîtres, structures des classes, personnel municipal).

9 - ATTÉNUER LES RUPTURES, INSTALLER UNE CONTINUITÉ ÉDUCATIVE

Etant donnée la fragilité du public scolaire des ZEP, aucun "maillon" ne doit manquer pendant leur cursus scolaire et l'école doit leur faciliter le plus possible les ruptures dans leurs études. Trois mesures doivent être prises dans ce sens :

- renforcer considérablement les liens pédagogiques entre écoles et collèges en ZEP (et aussi entre écoles maternelles et élémentaires), des initiatives dans le domaine scientifique sont à encourager ;

- installer des "sas" pour les élèves qui viennent des collèges de ZEP en leur permettant, dans les lycées, de bénéficier d'études encadrées ou de revenir au collège pour bénéficier d'une aide ;

- enfin, le problème de l'instabilité de la population scolaire est particulièrement aigu dans certaines zones. Si l'on veut faire réussir ces enfants quasiment "nomades", il faut d'abord mesurer l'ampleur du phénomène et trouver des moyens pour "suivre" ces enfants et installer une continuité entre les différentes écoles qui vont les scolariser.

10 - ACCOMPAGNER LES ENSEIGNANTS, LES RECONNAÎTRE, LES STABILISER

Enseigner en ZEP n'est pas un métier différent mais les enseignants de ZEP exercent leur métier dans des conditions plus difficiles qu'ailleurs. On a vu cependant que ces postes peuvent avoir un caractère attractif en raison du sens qui leur est donné et de la solidarité d'équipe que l'on peut y trouver.

La motivation des enseignants, leur professionnalisme, leur volontarisme, leur degré d'exigence pour les élèves, et leur sentiment de réussite sont des éléments déterminants pour la réussite solaire en ZEP. Il faut donc accompagner, reconnaître et stabiliser les enseignants en ZEP.

- tout d'abord, les accompagner

- tout d'abord, les accompagner

Ceci signifie en particulier qu'une priorité doit être décidée dans les programmes de travail académique des corps d'inspection pour que les IPR aillent plus souvent dans les classes des professeurs des collèges de ZEP et qu'ils réunissent les équipes qui y travaillent. Cet accompagnement doit s'effectuer en prenant en considération la spécificité de l'exercice du métier dans les ZEP.

Mais il faut aussi que des ateliers d'échanges permettent aux enseignants de confronter leurs méthodes et leurs expériences, que les plans de formation départementaux et académiques prennent en compte la priorité ZEP, que des centres de ressources se développent, et que les IUFM travaillent en relation plus étroite avec le "terrain" pour préparer les jeunes à ce type de poste.

- ensuite, les reconnaître

- ensuite, les reconnaître

Nous avons vu dans les chapitres précédents que des enseignants faisaient preuve de compétences professionnelles remarquables en ZEP, qu'ils ne comptaient pas leur temps ni leur énergie et que la reconnaissance de ce service rendu n'était pas toujours au rendez vous. Il faut donc permettre à ces enseignants exceptionnels de bénéficier de promotions exceptionnelles. Nous pensons donc qu'il est impératif que ces enseignants bénéficient par exemple de la hors classe sans attendre le jour de leur départ à la retraite et sur la base de la reconnaissance de leur mérite.

Mais il faut aussi rappeler que quelques enseignants commettent des erreurs graves dans leur méthodes pédagogiques et dans leur absence d'exigence pour les enfants des milieux populaires. Dès lors que tout a été tenté (visites, discussions, aides et formation) et dès lors que ces erreurs sont avérées sur des bases objectives et incontestables par les corps d'inspection, il convient d'en tirer les conséquences en terme de ralentissement de carrière et, éventuellement de déplacement de ces enseignants.

- enfin, les stabiliser

- enfin, les stabiliser

Il convient d'atteindre, dans chaque ZEP, un équilibre entre un noyau stable d'enseignants et un renouvellement régulier et de favoriser l'existence d'équipes solidaires. Pour ce faire, trois séries de mesures peuvent être prises :

- développer l'accueil et l'accompagnement des nouveaux arrivants dans les écoles et les collèges de ZEP (réunion par le responsable en début d'année, stages, accueil professionnel par les collègues) ;

- réduire, autant que possible, le nombre de nominations provisoires dans les ZEP et maintenir les personnels nommés à titre provisoire qui souhaitent rester et qui font preuve de toutes les compétences nécessaires ;

- repérer les "zones d'instabilité chronique" et prendre systématiquement des mesures de gestion pour endiguer cette instabilité (blocages de postes, modification du calendrier des mouvements).

Nous ajouterons une quatrième recommandation en ce qui concerne les enseignants. Ceux que nous avons rencontrés dans les ZEP n'ont pas émis le souhait de bénéficier d'avantages financiers supplémentaires ou d'effectifs allégés dans leurs classes. Par contre, ils nous beaucoup parlé de leur fatigue et de leur besoin de temps pour respirer. Il convient donc, non pas de modifier de manière uniforme le service des enseignants dans les ZEP, mais de leur permettre de bénéficier, à certaines périodes et pour certains d'entre eux, d'un temps de service en présence des élèves allégés. Pour ce faire, les IEN et les principaux devraient bénéficier de quelques moyens d'enseignement supplémentaires qu'ils pourraient utiliser de façon souple et transparente. Ce temps pourrait être attribué à des nouveaux arrivants pour pouvoir se rendre dans les classes de collègues confirmés de la même école ou du même collège ; ou à des enseignants qui se sont beaucoup investis et qui connaissent un moment de fatigue et de découragement pour se ressourcer à l'extérieur de la ZEP ou encore à des enseignants assumant ponctuellement la responsabilité d'une réflexion ou d'une action collective.

Trois précautions sont à prendre :

- cet allégement de service ne doit jamais durer plus d'un an, pour le même enseignant, et si possible moins ;

- il s'agit d'un allégement du service en présence d'élèves qui doit donner lieu, pendant le temps dégagé à une activité clairement définie ;

- il ne s'agit que de mesures individuelles, adaptées à chaque cas particulier et en aucun cas de mesures collectives pour l'ensemble d'une école ou d'un établissement.

11 - DES PRATIQUES PÉDAGOGIQUES EFFICACES BÉNÉFICIANT DE L'APPUI DE LA RECHERCHE

Les pratiques pédagogiques doivent remplir plusieurs conditions pour être pleinement efficaces :

- donner systématiquement du sens aux activités conduites ;

- s'adapter aux capacités des enfants mais maintenir un degré d'exigence supérieur pour les faire progresser ;

- ne pas restreindre l'univers des possibles, ni le niveau de langue, ni les centres d'intérêt ;

- différencier les approches, analyser les erreurs et être très rigoureux sur l'évaluation des acquis de chacun ;

- développer l'activité intellectuelle des élèves, varier les situations d'apprentissage ;

- utiliser des "détours" lorsque c'est nécessaire mais ne pas perdre de vue l'objectif que l'on poursuit ;

- préciser et organiser ensemble la progression des compétences (les cycles à l'école par exemple) et la complémentarité des différentes disciplines au collège.

Tout ceci repose sur les compétences professionnelles des enseignants et sur l'accompagnement dont ils doivent bénéficier.

Mais il convient de compléter par un effort de recherche beaucoup plus ciblé sur les difficultés d'apprentissage des enfants de milieu populaire. Nous savons qu'il existe un lien statistique entre l'origine sociale et la réussite scolaire mais nous ne savons pas de quelle nature est ce lien. Il ne s'agit certainement pas d'un lien mécanique, les enfants des ZEP ont autant de capacités cognitives que les autres et leurs façons d'apprendre ne sont pas uniformes. Il faut donc rapidement passer commande aux chercheurs de façon à éclairer les praticiens sur ce point.

12 - DES LEADERS COMPÉTENTS ET BIEN CHOISIS

Le rôle des responsables (IEN et principaux de collège) est déterminant pour enclencher la spirale de réussite ou endiguer l'engrenage d'échec. L'exercice de ces fonctions en ZEP nécessite bien sur les mêmes compétences professionnelles qu'ailleurs mais nous avons vu au point 6 du chapitre III qu'il peut arriver qu'un chef d'établissement assume convenablement son rôle mais échoue en ZEP.

Il faut donc, pour ces deux catégories de personnels, sortir des mécanismes automatiques ou quasi automatiques de désignation et les choisir sur la base d'un profil adapté à l'emploi. Ce profil doit être défini avec précision par le recteur ou l'inspecteur d'académie en le justifiant explicitement. Il doit être connu des candidats. Le choix des responsables, en l'état actuel de la réglementation doit être effectué par l'autorité nationale sur proposition justifiée du recteur ou de l'inspecteur d'académie.

Une fois nommés, ces responsables doivent faire l'objet d'une gestion individualisée, basée sur un dispositif d'évaluation régulier et objectif. Il convient d'abandonner tout recours exclusif à l'ancienneté ou à un barème automatique et de valoriser fortement ceux qui réussissent (pour les IEN, la liste d'aptitude au corps des IPR ; pour les chefs d'établissements, la promotion à la catégorie supérieure). Lorsqu'un échec est constaté, les autorités académiques ou départementales doivent pouvoir prévoir une autre affectation avec l'intéressé, sans pour autant recourir à une sanction.

En ce qui concerne leur stabilité, il convient d'atteindre un équilibre en agissant dans deux directions :

- d'une part, en augmentant l'attractivité des emplois de direction actuellement difficile à pourvoir. Pour ceci, il convient de revoir à la hausse, d'une façon significative le classement des établissements en ZEP ;

- d'autre part, en introduisant une clause de durée d'exercice limitée (à 6 ans par exemple) pour les fonctions de responsabilité dans le même collège ou la même circonscription de ZEP.

13 - UNE VIE SCOLAIRE FAITE DE CALME ET DE RESPECT POUR POUVOIR ÉTUDIER, ASSURER LA PROTECTION DE TOUS ET ÉDUQUER DE FUTURS CITOYENS

Là encore, il convient de s'inspirer des réussites. Nous avons mis en valeur au point 11 du chapitre III, une série de conditions nécessaires à remplir pour atteindre ces objectifs. Il faut que chaque collège de ZEP, confronté à une situation extérieure difficile, prennent les mesures nécessaires pour qu'elles soient réunies. Mais il convient également :

- de développer l'éducation à la citoyenneté et la prévention de la violence dans les écoles élémentaires et maternelles ;

- de mettre au point un règlement intérieur précis et connu de tous, et d'installer une cohérence des attitudes et des pratiques de tous les adultes qui entourent les enfants et les jeunes de la ZEP concernant les règles de vie ;

- de vérifier que tous les collèges ont une dotation suffisante en emplois de CPE, de surveillants, de principaux adjoints et de combler immédiatement les lacunes ;

- d'apporter une attention particulière à l'agencement des locaux et de prévoir des lieux d'accueil pour les élèves, les enseignants et les parents ;

- d'instaurer une déontologie professionnelle sans faille et de ne jamais tolérer une attitude ou des propos à caractère raciste de la part des professionnels de l'éducation.

14 - DES INITIATIVES EN DIRECTION DES FAMILLES

Les relations entre l'école et les familles présentent actuellement des difficultés dans les ZEP. Il faut pourtant agir pour que ces relations s'améliorent sous peine de voir encore se creuser le fossé entre les "deux vies" des enfants. L'école n'est pas faite pour "éduquer " les parents ni pour se substituer à eux mais elle ne peut se passer de dialogue et de relations de confiance avec eux. Cette question nécessite le lancement d'initiatives dans plusieurs directions :

- développer des modes de communication variés avec les parents ;

- utiliser à bon escient les médiateurs qui peuvent faciliter cette communication en évitant d'installer un écran entre école et famille ;

- faciliter la participation des écoles et des collèges aux actions d'alphabétisation des mères de famille ;

- intensifier le rôle majeur des écoles maternelles pour établir des liens avec les parents ;

- lancer, avec toutes les associations concernées, les collectivités locales et la délégation interministérielle à la ville, une réflexion et une campagne sur la représentation des parents de milieu populaire ;

- organiser des débats et des échanges sur ces questions dans les départements.

15 - DES RECOMMANDATIONS EN DIRECTION DES PARTENAIRES

En premier lieu, il convient de prendre des mesures d'urgence pour que toutes les écoles de ZEP qui ont encore des locaux vétustes soient rénovés et bien entretenus. Ceci suppose que soit revu le système d'aide aux communes pauvres qui ne peuvent pas remplir leurs obligations sous peine d'endettement majeur.

Ceci suppose également que soit revus les critères de la politique de la ville en ce qui concerne les communes plus riches. Il n'est pas possible de continuer à leur attribuer des aides de l'état par l'intermédiaire des contrats de ville pour leurs quartiers défavorisés si elles mêmes ne remplissent pas leurs obligations dans ces quartiers.

En second lieu, il faut développer les services de santé tels que les dispensaires dans les quartiers défavorisés. L'éducation nationale doit alerter ses partenaires de la santé et de la ville sur cette priorité indispensable. En ce qui la concerne, l'école doit continuer ses efforts en matière d'éducation à la santé et jouer pleinement son rôle de dépistage. Pour ce faire, il convient d'augmenter le nombre de postes de personnels de santé scolaire (médecins et infirmières) et d'assistantes sociales dans les ZEP.

En troisième lieu, il convient d'engager avec le FAS, la DIV et les collectivités locales, une réflexion sur les quartiers où le tissu associatif pose problème, soit par sa déliquescence, soit par sa dispersion. Et il convient de mettre en place et de faire vivre la charte de l'accompagnement scolaire partout où ce n'est pas encore le cas.

CHAPITRE I - INTRODUCTION

1 - PROBLÉMATIQUE

La politique des zones d'éducation prioritaires, mise en place par A. SAVARY en 1982, visait à réduire l'impact des inégalités sociales sur la réussite scolaire des élèves. Pour la première fois dans l'éducation nationale, et même dans le service public, une stratégie inégalitaire était employée dans un objectif d'équité1. Les principes, explicites et implicites, sur lesquels reposaient cette nouvelle politique peuvent être résumés ainsi :

- l'origine sociale est un déterminant puissant de la réussite scolaire des enfants ;

- la concentration de publics défavorisés économiquement, socialement et culturellement dans certains quartiers ou établissements accroît encore cette inégalité ;

- le système peut et doit compenser cette inégalité par une priorité en terme de moyens (donner plus à ceux qui ont moins) et d'attention (projets, formation, évaluation) ;

- cette politique ne portera ses fruits que si elle est pilotée "au plus prés" de façon à ce que les projets et les actions reposent sur un diagnostic des difficultés. La définition des zones, l'attribution des moyens et l'examen des projets relèvent donc du niveau académique ou départemental et non pas national ;

- l'école ne peut pas lutter seule contre l'ensemble des difficultés, il faut donc qu'elle travaille en cohérence avec ses partenaires.

Quinze années plus tard, l'éducation a connu des évolutions majeures : l'accès d'une génération au niveau du baccalauréat est passé de 35 % à 64 %, le niveau de formation et de qualification de l'ensemble de la population s'améliore constamment. Parallèlement, le chômage touche une part bien plus importante de la population, et surtout celle des jeunes, les diplômes sont moins directement connectés à l'emploi et l'école ne joue plus son rôle d'ascenseur social. Les inégalités sont toujours là, toutes les études récentes montrent la permanence du poids de l'origine sociale dans la réussite scolaire.

Cependant, et il s'agit là d'un paradoxe porteur d'avenir, nous savons maintenant que ce déterminisme peut être nuancé. L'efficacité du système (notamment des établissements) a fait l'objet de plusieurs enquêtes qui montrent que de multiples facteurs internes à l'école ont également des conséquences considérables sur la réussite des élèves. Les travaux sur ce sujet ont connu un développement important depuis quinze ans, en particulier grâce à la DEP qui a introduit la notion de "valeur ajoutée" mais aussi grâce à des équipes universitaires telles que l'IREDU par exemple.

Les zones d'éducation prioritaires ont connu durant cette période des relances et des oublis de la part du ministère et de la part de leurs autorités académiques. Le travail s'est poursuivi sur le terrain, avec des réussites exceptionnelles et des échecs difficiles à surmonter, comme le montre ce rapport. Elles ont fait l'objet d'évaluations de la part des inspections générales et de la DEP, de travaux universitaires et d'enquêtes d'autres ministères.

Ce rapport, résultat d'un an d'étude sur le terrain par une trentaine d'inspecteurs généraux, contribue à cet édifice. Il vise à identifier les déterminants de la réussite scolaire des élèves en zone d'éducation prioritaire. Plutôt que de tenter une évaluation de la pertinence de la politique des ZEP dans son ensemble (ce qui supposerait de pouvoir mesurer les résultats si les ZEP n'avaient pas existé), nous avons préféré nous centrer sur l'efficacité comparée des ZEP entre elles, afin de mieux identifier les causes de réussite ou d'échec.

Les analyses et les constats nous ont conduit à une série de recommandations qui, ajoutées à celles concernant la refonte de la carte des ZEP dans le précédent rapport remis au ministre en Septembre 1996, peuvent servir de base à une relance complète de la politique des zones d'éducation prioritaires.

2- LES DÉTERMINANTS DE LA RÉUSSITE SCOLAIRE, HYPOTHÈSES DE TRAVAIL

Toute tentative d'évaluation de l'efficacité d'un système aussi complexe que l'éducation nationale doit en premier lieu préciser son "angle de vue", comme s'il s'agissait d'une "focale" photographique. Un téléobjectif extrêmement puissant nous permettra de nous centrer sur l'élève, la façon dont il apprend, ses erreurs, sa progression; c'est l'approche des sciences cognitives et des didactiques. Le "grand angle" permet de mesurer la progression des compétences atteintes par l'ensemble des élèves, les diplômes obtenus et de comparer avec d'autres pays ; c'est "l'état de l'école" produit par la DEP chaque année.

Pour cette évaluation, nous avons utilisé deux focales intermédiaires. La première, un petit téléobjectif, est centré sur la ZEP : ses élèves, les écoles et le(s) collège(s) qui la composent, leurs caractéristiques et leurs résultats. 36 ZEP ont fait l'objet de cette étude approfondie avec des indicateurs nombreux . La seconde, une focale moyenne, permet d'examiner, à l'aide d'un nombre réduit d'indicateurs simples, un ensemble de 410 ZEP et de situer les 36 ZEP étudiées dans cet ensemble de référence.

L'objectif poursuivi concerne l'identification des facteurs d'efficacité internes à l'école qui peuvent expliquer telle réussite ou tel échec. Mais l'observation des ZEP des deux échantillons choisis nous a montré que leurs caractéristiques de population et d'environnement étaient extrêmement variables et que ces facteurs "externes" pesaient inévitablement sur les chances de réussite. Afin d'atteindre notre objectif, nous avons donc choisi de recueillir le maximum d'informations sur trois séries d'indicateurs (quantitatifs et qualitatifs) :

- les indicateurs de résultats ;

- les indicateurs de facteurs externes ;

- les indicateurs d'efficacité interne.

L'ensemble des outils utilisés figure en annexe (guide d'entretiens et d'observation, grille de recueil d'informations quantitatives) et nous reviendrons sur les choix opérés dans le chapitre sur la méthodologie. Mais avant d'entrer dans le détail de cette méthodologie, trois points méritent d'être soulignés :

a) Que sait-on du lien entre origine sociale et réussite scolaire ?

Nous disposons de nombreuses études statistiques mesurant par exemple l'inégalité des chances d'obtenir tel ou tel diplôme entre un enfant d'ouvrier et un enfant de cadre supérieur. Nous disposons également des scores comparés des différentes catégories socioprofessionnelles d'origine aux évaluations CE2 et 6ème. Mais nous connaissons aussi un résultat complémentaire qui est souvent passé inaperçu. En effet, chaque année, au moment de l'analyse des résultats aux évaluations nationales, la DEP indique le résultat moyen d'un élève de ZEP et précise les résultats comparés (quelle que soit la PCS) d'un élève de ZEP et d'un élève hors ZEP. On s'aperçoit alors qu'un enfant d'ouvrier en ZEP obtient un score inférieur à un enfant d'ouvrier hors ZEP. Ce constat montre que la concentration de publics "défavorisés" diminue encore leurs chances de réussite. Il s'agit là de l'effet "ghetto" que tout un chacun pressent. En effet, si la carte des ZEP mérite des ajustements à la marge, elle recouvre bien, en majorité, des lieux où se concentrent les difficultés. Nous écartons ici l'explication suivant laquelle les actions conduites dans les ZEP et la politique dans son ensemble provoqueraient cet écart de résultat. Nous faisons l'hypothèse, et les résultats de cette enquête la confirment, qu'il existe des ZEP qui réussissent, d'autres qui échouent, totalement ou partiellement, et qu'il en va de même dans les établissements hors ZEP.

b) Si nous nous sommes centrés sur les facteurs de réussite en ZEP, il est clair que ceux ci sont transposables hors ZEP. La concentration des difficultés externes produit un effet d'amplificateur de l'efficacité du système éducatif. Les déterminants de la réussite scolaire ne sont pas de nature spécifique en ZEP, ils sont plus déterminants qu'ailleurs en raison d'un équilibre toujours fragile. C'est ce que décrivent très bien les enseignants lorsqu'ils disent "aucun acquis n'est définitif, tout est toujours à recommencer".

c) Enfin, il convient de préciser certaines limites de l'exercice. Les résultats scolaires tels que l'évaluation 6ème ou le brevet des collèges d'une population d'élèves sont des résultats d'un fonctionnement passé qui s'étale sur plusieurs années. Les informations recueillies sur la zone d'éducation prioritaire sont par contre dans le présent et même souvent porteuses d'effet sur l'avenir (la scolarisation à deux ans par exemple). Il est en effet difficile de recueillir des informations précises sur l'histoire de la ZEP, les établissements scolaires ont rarement une mémoire organisée.

3 - MÉTHODOLOGIE

Une approche macroscopique et statistique permettant de construire un ensemble de référence : 410 ZEP

Deux catégories de ZEP ont été éliminées : celles qui ne comportent pas de collège et celles dont la population n'est pas réellement défavorisée (pourcentage d'enfants d'ouvriers et d'inactifs inférieur à 30%). Sur les 492 ZEP restantes en France métropolitaine, les données ont pu être rassemblées pour 410 d'entre elles, représentant la quasi totalité des ZEP de 20 académies (voir annexe 2).

Pour chaque ZEP, les données suivantes ont été recueillies :

- n° d'identification permettant de situer le département ;

- nombre d'élèves du ou des collège(s) à la rentrée 1994 et à la rentrée 1996 ;

- pourcentage d'élèves du (ou des) collège(s) dont le chef de famille est ouvrier ou inactif à la rentrée 1994 et à la rentrée 1996 ;

- score moyen de réussite d'un élève du ou des collège(s) à l'évaluation 6ème à la rentrée 1994 et à la rentrée 1996 (en ajoutant le pourcentage de réussite en français et celui en mathématiques, le tout sur 200).

Cet échantillon est sans conteste représentatif puisqu'il comprend plus de 80% des ZEP et concerne environ 321 000 élèves de collège, soit plus de 86% des élèves de collège en ZEP. Les deux indicateurs (PCS et évaluation 6ème) sont simples et même simplistes mais suffisent à ce niveau d'analyse pour construire un modèle de performance et tirer quelques conclusions. L'ensemble de ces informations a été traité grâce à l'aide de la DEP et l'analyse figure au chapitre Il.

Une approche qualitative sous forme de 36 monographies

Dans un second temps, 36 ZEP ont été choisies de façon à recouvrir la plus grande diversité possible. En effet, il ne s'agit pas là d'un échantillon représentatif puisqu'il n'est plus question de traitement statistique mais d'un échantillon plutôt "typologique". Cette diversité recouvre à la fois :

- la situation géographique : elles sont situées dans 15 académies et 29 départements ;

- la situation territoriale : grande agglomération, grande ville, ville moyenne, petite ville ou zone rurale ;

- le degré de concentration de difficultés : repérés par le pourcentage d'élèves du ou des collège(s) dont le chef de famille est ouvrier ou inactif ; ce pourcentage varie de 36 % à 86 % ;

- le niveau de performance des élèves de 6ème mesuré par le score de réussite (français + mathématiques) à l'évaluation nationale, compte tenu des données sur la population de la ZEP. Le mode de calcul de ce niveau de performance est expliqué au chapitre II ; il mesure la "valeur ajoutée" de la ZEP par rapport au modèle de performance construit à partir de l'ensemble des 410 ZEP.

Chacune de ces 36 ZEP (voir annexe 1) a reçu la visite d'un binôme d'inspecteurs généraux pendant plusieurs jours (entre deux et sept). Les inspecteurs généraux ont mené une série d'entretiens avec l'équipe de pilotage de la ZEP, avec les enseignants des écoles, ceux des collèges, avec des représentants des familles, de la collectivité locale et avec l'inspection académique et/ou le rectorat. Ils ont également observé des séquences en classe, parfois à tout niveau (maternelle, élémentaire, collège). Ils étaient munis d'un guide d'entretien et d'une grille d'information chiffrée que l'on trouvera en annexe 3 et 4. Chaque visite a donné lieu à un rapport sous forme d'une monographie très complète et détaillée.

Les informations qui ont été recueillies :

a) II s'agissait tout d'abord de mieux caractériser les facteurs externes à l'école qui peuvent peser sur la réussite des élèves ; l'indicateur de PCS étant nettement insuffisant à ce niveau d'analyse. Ces informations concernent aussi bien la population des élèves accueillis, que l'environnement des établissements ou encore les principaux partenaires de l'école.

b) De même, il convenait de compléter les résultats obtenus par les élèves ; l'évaluation 6ème ne mesurant qu'un aspect partiel de la question. A cette fin, nous avons recueilli :

- des séries de résultats sur plusieurs années concernant l'évaluation CE2, le taux de reçus au brevet des collèges et l'orientation en fin de troisième, complétée si possible par le devenir des élèves après la classe de seconde ;

- des appréciations portées par les enseignants sur les réussites et les échecs de leurs élèves.

c) Enfin, une série de facteurs "internes" potentiels ont été identifiés, ils constituent bien sur l'essentiel des monographies. Nous n'en reprendrons pas la liste ici, elle figure dans le guide et la grille annexée. De plus, chacun de ces déterminants de la réussite scolaire fait l'objet d'une analyse détaillée dans le chapitre III de ce rapport.

Le rapport de synthèse

Le chapitre Il présente les résultats du modèle de référence construit à l'aide des données sur les 410 ZEP. Il permet de repérer un certain nombre de déterminants "macroscopiques" de la réussite en ZEP, de mesurer la dispersion sur les indicateurs utilisés et de situer les 36 ZEP par rapport à cet ensemble de référence

Le chapitre III analyse transversalement chaque déterminant de la réussite scolaire en ZEP (y compris les facteurs externes). Nous avons délibérément choisi de mettre en valeur les différences dans cette analyse plutôt que d'effectuer une synthèse tentant de décrire le fonctionnement des ZEP. Ce choix est conforme à notre objectif. En effet, il ne s'agit pas d'évaluer la politique des ZEP mais d'expliquer en quoi et pourquoi certaines ZEP réussissent.

Le chapitre IV revient aux monographies. A l'aide d'une typologie, il vise à expliquer comment les différents facteurs interagissent pour provoquer réussite ou échec. En effet, aucun des déterminants identifiés ne peut à lui seul expliquer la réussite scolaire et il est même impossible de les hiérarchiser.

Enfin, le chapitre V énonce une série de recommandations pour la relance des zones d'éducation prioritaires.

4 - POUR TERMINER CETTE INTRODUCTION, UN MOT SUR LE DÉROULEMENT DES VISITES

Nous souhaitons, en premier lieu, remercier les équipes de pilotage des ZEP et tous ceux qui nous ont accueillis dans leur classe et leurs établissements. De l'avis unanime, le dialogue a toujours été riche et animé. Il est clair que les équipes qui travaillent en ZEP ont besoin, plus encore qu'ailleurs, d'un regard extérieur qui les questionne et leur permette de tirer un bilan de leur action ; à condition bien sûr que ceci soit fait avec tout le respect dû à des professionnels confrontés à une tâche difficile. A plusieurs reprises, il nous a été demandé un retour de l'évaluation effectuée sur chaque ZEP. S'il n'a pas déjà eu lieu, ce retour sera fait systématiquement, nous nous y engageons.