Pauvreté et exclusion - Rapports publics - La documentation Française

Cet ouvrage est constitué de quatre rapports. Le premier rapport analyse les principales caractéristiques de la pauvreté en Europe et aux Etats-Unis, et les relations entre chômage et pauvreté. Le second rapport étudie de façon approfondie la notion de pauvreté, les outils de mesure souvent relative et son évolution. Le troisième rapport étudie les politiques d'indemnisation du chômage menées dans les pays européens et leur rôle dans l'évolution de la pauvreté. Enfin, le dernier rapport analyse la réponse des politiques d'emploi face au chômage de longue durée et observe les aspects des mécanismes "d'intéressement" dans la démarche de retour à l'emploi.

Pauvreté
et exclusion

Rapports
Tony Atkinson
Jacques Freyssinet
Michel Glaude
Claude Seibel

extrait

Pauvreté
et exclusion

Rapports
Tony Atkinson
Jacques Freyssinet
Michel Glaude
Claude Seibel

Résumé

Le rapport de Tony Atkinson expose en premier lieu les caractéristiques
de la pauvreté en Europe. Il évoque tout d'abord brièvement les problèmes
de mesure de la pauvreté, puis montre que, bien que la pauvreté soit restée
globalement stable en Europe depuis le début de la décennie quatre-vingt
(15.% des ménages européens disposent d'un niveau de vie inférieur à 50.%
du niveau de vie moyen), les liens entre chômage et pauvreté sont com-plexes.
Aux États-Unis, on observe jusqu'au milieu des années quatre-vingt
une corrélation positive entre taux de chômage et proportion de ménages
pauvres. En France et en Allemagne, le chômage a doublé depuis une
quinzaine d'années, mais la pauvreté totale est restée stable en France et n'a
que faiblement progressé en Allemagne. Au Royaume-Uni, au contraire,
une corrélation négative semble se dégager au cours des dernières années,
la baisse du chômage se traduisant par une augmentation de la proportion
de ménages pauvres. Cette complexité des liens entre chômage et pauvreté
suggère un affinement des politiques de lutte contre la pauvreté. Dans de
nombreux pays, tout particulièrement au Royaume-Uni, la contrainte pesant
sur les finances publiques a favorisé la multiplication des dispositifs sociaux
soumis à des conditions de ressources. Sans doute les transferts sociaux
sont-ils alors fortement redistributifs, mais les bénéficiaires doivent suppor-ter
des taux marginaux d'imposition élevés en cas d'augmentation de leurs
revenus, ce qui décourage en particulier la reprise d'emploi des personnes
inactives ou chômeuses. Tony Atkinson considère que l'attribution d'un
«.revenu de citoyenneté.» soumis à un minimum de conditions liées à
l'activité est un moyen efficace pour supprimer de telles «.trappes à chô-mage.».
Il suggère enfin le développement des méthodes «.d'expérimenta-tion
contrôlée.» afin de mieux mesurer l'impact des politiques de lutte contre
la pauvreté.
Le rapport préparé par Michel Glaude présente ensuite une synthèse d'un
dossier sur la pauvreté paru dans la revue de l'INSEE Économie et Statistiques.».
Il relève au préalable la relativité de la pauvreté et la diversité de ces
approches. Ainsi, l'étude de l'INSEE propose trois mesures de la pauvreté
en France : une mesure monétaire – les bas niveaux de vie –, une mesure
basée sur le cumul de difficultés de conditions de vie, enfin une mesure
«.subjective.» de la pauvreté construite à l'aide des réponses des ménages à
certaines questions sur leur aisance financière ou le revenu minimum qu'ils
jugent nécessaire. Lorsque l'on retient les 10.% de ménages les plus pauvres
selon chacune de ces trois approches, on détermine en réalité trois popula-tions
fortement hétérogènes : seuls 2.% des ménages sont pauvres au sens
des trois définitions, et la proportion de ménages pauvres au sens d'au moins
une définition atteint 25.%. Ce constat permet d'identifier trois cercles
concentriques de la pauvreté : un noyau dur (2.%, non compris les personnes

environ), et les ménages dont certains besoins sont mal satisfaits (25.%).
Si l'on s'en tient à la pauvreté monétaire, on constate qu'elle est restée
stable depuis 1979, touchant environ 2,4 millions de ménages, soit 10.%
d'entre eux. Si l'on laisse de côté les 300.000 ménages pauvres dont la
personne de référence est étudiant, les ménages pauvres regroupent 5 mil-lions
de personnes, dont un tiers sont des personnes âgées et deux tiers des
personnes en âge de travailler. Cette prépondérance des personnes en âge
de travailler illustre le changement de visage de la pauvreté : à une pauvreté
de ménages âgés, due au faible niveau des retraites, ou marquée par de
mauvaises conditions de logement, s'est substituée progressivement une
pauvreté touchant davantage des ménages jeunes et largement imputable à
la montée du chômage.
Cette brève description de la pauvreté en France permet de dégager deux
enseignements importants pour les politiques de lutte contre la pauvreté.
Tout d'abord, la stabilité globale de la pauvreté depuis une quinzaine
d'années s'explique tout particulièrement par le rôle complémentaire des
solidarités publiques – la protection sociale, notamment la mise en place du
Revenu minimum d'insertion en 1989 – et privées – à l'intérieur des réseaux
familiaux. D'autre part, la pauvreté doit être analysée dans sa dynamique :
un ménage pauvre sur trois sort de la pauvreté chaque année, et ceci entraîne
en moyenne un gain de 25.% au moins de son niveau de vie. Les données
disponibles ne permettent cependant pas encore de mesurer les phénomènes
de persistance et de récurrence de la pauvreté qui sont la traduction concrète
de l'exclusion sociale : cependant, l'analyse des transitions entre états sur
le marché du travail met l'accent sur la position particulière des emplois dits
«.précaires.» (contrats à durée déterminée, stages, intérim, contrats aidés...),
dont en moyenne les titulaires d'une année donnée se répartissent à parts
sensiblement égales l'année suivante entre emploi stable, emploi précaire
et chômage, ces probabilités de transition se déformant toutefois fortement,
au détriment de l'accès à l'emploi stable, lorsque l'on descend dans l'échelle
des qualifications.
Le rapport de Jacques Freyssinet traite particulièrement des politiques
d'indemnisation du chômage menées dans les pays européens, lesquelles
ont influencé l'évolution de la proportion de ménages pauvres. Deux ana-lyses
sont particulièrement développées : la tendance à la mise
en place de contreparties en termes d'activité ou de recherche d'emploi
à l'indemnisation du chômage («.workfare.»).; le lien entre la générosité de
l'indemnisation du chômage – en ce qui concerne tant le montant des
prestations que la durée de leur service – et la désincitation à l'activité. À
cet égard, Jacques Freyssinet juge peu probantes les tentatives de preuves

du chômage soit un frein à la reprise d'emploi.
Le rapport de Claude Seibel expose enfin la réponse des politiques
d'emploi en France à la montée du chômage de longue durée, principal
facteur de l'exclusion sociale, qui a triplé depuis le début des années
quatre-vingt. Ces politiques ont répondu successivement à trois logiques :
l'amélioration des capacités de réinsertion des chômeurs de longue durée
(stages de formation, orientation, bilans professionnels...).; l'appui à l'em-bauche
au moyen de contrats aidés (CRA, CRE, CIE...).; le développement
des emplois d'intérêt général et d'insertion (CES, CEC, emplois offerts par
les entreprises d'insertion et les associations intermédiaires). Il suggère des
mesures visant à améliorer l'efficacité de la réinsertion professionnelle des
chômeurs de longue durée : l'élargissement des propositions professionnel-les
qui leur sont faites, notamment par l'encouragement à la création
d'entreprises individuelles.; le développement des mécanismes «.d'intéres-sement.»
pour favoriser la reprise d'emploi.; le renforcement de l'efficacité
du service public de l'emploi, afin de mieux accompagner les chômeurs de
longue durée dans leur démarche de retour à l'emploi.

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