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L'avenir de nos retraites : rapport au Premier ministre

Auteur(s) :

Editeur :

  • La Documentation française

Collection : Collection des rapports officiels

Date de remise : Décembre 1999
174 pages

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Diagnostic d'ensemble sur le système de retraite par répartition : la multiplicité des régimes, le niveau de vie des retraités, le développement des dispositifs de cessation anticipée d'activité, le vieillissement de la population et son influence sur l'équilibre économique du système de retraite, des déficits important pour la plupart des régimes dans toutes les hypothèses de projection, enfin une accentuation des écarts entre régimes. Dans ce cadre, le rapport présente des marges d'action susceptibles d'assurer l'avenir des retraites : - l'allongement de la durée des cotisations pour tous les régimes, - la constitution d'un fonds de réserve pour les retraites, " forme de capitalisation dans la répartition", symbole de l'effort d'épargne que devrait consentir la collectivité pour limiter la croissance des cotisations, - l'élargissement de l'assiette du financement à d'autres revenus des ménages, - la modification des règles d'indexation des pensions.

 
 

Sommaire

 
 

Nos systèmes de retraite par répartition ont réussi à assurer en moyenne la parité de niveau de vie entre actifs et retraités

 
 

L'assurance vieillesse repose sur des régimes multiples

 
 

L'extension de la couverture n'a pas évité le morcellement
Différentes conceptions de la retraite coexistent : patrimoniale, statutaire, assurancielle
Au-delà de ces différences, tous les régimes de retraite obligatoires répondent aux principes de Sécurité sociale

 
 

Aujourd'hui le niveau de vie moyen des retraités est équivalent à celui des actifs

 
 

Des évolutions à la hausse se conjuguent
Le niveau de vie des retraités a rejoint celui des actifs
La retraite n'est plus, aujourd'hui, synonyme de pauvreté
La situation des retraités français par rapport aux retraités européens semble assez favorable

 
 
 
 

L'âge de cessation d'activité est devenu, dans un contexte de fort chômage, un instrument de la politique de l'emploi

 
 

Pour un nombre croissant de salariés, la fin d'activité ne coïncide plus avec la retraite

 
 

Les taux d'activité et les taux d'emploi des plus âgés ont considérablement diminué
L'âge de cessation d'activité n'a cessé de baisser
Le déroulement de la fin de la vie active s'est profondément modifié

 
 

Le développement des dispositifs de cessation anticipée d'activité a modifié la gestion des fins de carrière

 
 

Les dispositifs de cessation anticipée d'activité concernaient environ 500.000 personnes en 1997
Le coût de ces dispositifs est élevé
La gestion des fins de carrière doit être repensée

 
 
 
 

L'allongement de la vie et le vieillissement des générations d'après-guerre modifient l'équilibre économique du système de retraite

 
 

Le vieillissement de la population française va s'accélérer

 
 

L'allongement continu de la vie est un puissant moteur de vieillissement
Le vieillissement va s'accélérer à partir de 2006
La population active commencera à baisser en 2006

 
 

Le choc financier sur notre système de retraite est inéluctable

 
 

En 2040, il y aura sept retraités pour dix actifs
Une remontée de l'âge effectif de la retraite permettrait de freiner la dégradation du rapport de dépendance
À réglementation inchangée, le taux de prélèvement sur l'économie augmenterait continûment à partir de 2006
Une évolution plus favorable de la productivité ou du chômage ne suffirait pas à résoudre le problème de financement des retraites

 
 

Les pays étrangers ont réformé ou vont réformer leurs systèmes de retraite

 
 

L'Italie

 
 

L'Allemagne

 
 

Le Royaume-Uni

 
 

Les États-Unis

 
 

Le Canada

 
 

La Suède

 
 

Les projections tendancielles font apparaître des déficits importants pour la plupart des régimes

 
 

Les hypothèses des projections retiennent une prolongation des tendances passées et une baisse du chômage

 
 

Le niveau de chômage est la principale différence entre les scénarios
Les hypothèses macro-économiques ont été adaptées aux différents régimes
Le cadre réglementaire est considéré inchangé

 
 

La situation financière de la plupart des régimes est menacée

 
 

Les ratios démographiques des régimes diminuent et convergent à l'horizon 2040
Les évolutions des pensions moyennes sont différentes d'un régime à l'autre
Le rythme de creusement des déficits dépend de l'évolution de l'emploi
L'intégration des transferts de compensation modifie peu le constat

 
 

Les économies envisageables sur les dépenses pour l'emploi et la politique familiale ne permettraient pas de compenser la hausse des dépenses de retraite

 
 

Les charges de retraite triplent en projection alors que la masse salariale double
L'évolution des autres dépenses sociales pourrait dégager des marges de manoeuvre significatives à moyen terme mais insuffisantes à long terme

 
 
 
 

Au-delà des incertitudes méthodologiques et des situations particulières, les écarts entre régimes s'accentuent

 
 

La comparaison des régimes de retraite soulève de nombreuses difficultés méthodologiques

 
 

Les indicateurs synthétiques mesurent l'efficacité individuelle de l'opération retraite
Ces différents indicateurs sont délicats à construire et à interpréter

 
 

La comparaison doit reposer sur une batterie d'indicateurs

 
 

Il faut analyser conjointement rendement et trajectoires salariales
Les différences de règles en matière d'âge de la retraite et de durée de cotisation se traduisent par des situations individuelles contrastées
Les redistributions en faveur des familles sont importantes
Les structures de financement sont très différentes d'un régime à l'autre, ce qui nécessite une analyse détaillée de la nature des subventions versées
Les différents régimes garantissent des taux de remplacement comparables

 
 

L'écart devrait se creuser entre les assurés des régimes qui ont fait l'objet de réformes
et les autres

 
 
 
 

Il existe des marges d'action susceptibles d'assurer l'avenir des retraites

 
 

L'allongement, à l'horizon 2019, de la durée d'assurance nécessaire pour avoir le taux plein

 
 

Une réforme qui suppose un contexte économique modifié
Une réforme qui doit tenir compte de l'âge d'entrée dans la vie active et assurer une liberté de choix aux individus
Une réforme qui doit inciter au décalage très progressif de l'âge de départ à la retraite entre 60 et 65 ans
Une réforme qui n'a d'effets significatifs qu'à partir des années 2010
Une réforme qui réduirait significativement les besoins de financement des régimes à l'horizon 2040

 
 

La constitution de réserves

 
 

Les sommes à accumuler représentent au moins 3 points de PIB
La constitution d'un fonds de long terme exige un investissement partiel en actions

 
 

L'élargissement de l'assiette du financement à d'autres revenus des ménages

 
 

L'intégration dans l'assiette d'éléments de rémunération non soumis à cotisation accroît, à terme, la charge des retraites
Une substitution d'assiette de CSG à des points de cotisation vieillesse augmente le prélèvement sur les revenus des retraités et les revenus du capital

 
 

L'aménagement de certains dispositifs pour favoriser la cohésion sociale

 
 

Modifier les règles d'indexation des pensions pour maintenir le taux de remplacement dans le secteur privé
Financer par la solidarité les avantages familiaux
Améliorer les validations de durée d'assurance de certaines périodes d'activité ou d'inactivité
Prendre en compte la pénibilité du travail

 
 

La définition d'une méthode pour la réforme

 
 

Une réforme qui doit être engagée avant le choc démographique
Une réforme qui doit être définie en concertation
Une réforme qui doit prévoir un dispositif de pilotage

 
 

Annexe I
La composition de la Commission de concertation

 
 

Annexe II
Le cumul emploi-retraite

 
 

Annexe III
Les hypothèses d'effectifs et d'indexation des régimes

 
 

Annexe IV
L'effet du mode d'indexation sur la pension moyenne des régimes en annuités

 
 

Annexe V
Les mécanismes de compensation

 
 

Annexe VI
Participants aux travaux techniques

 
 

Annexe VII
Liste des documents remis en séance

 
 

Annexe VIII
Liste des sigles

 
 
 
 

Avis des organisations

 
 
 
 

Caisse de compensation de l'organisation autonome nationale de l'industrie et du commerce (ORGANIC)

 
 

Comité national des retraités et des personnes âgées (CNRPA)

 
 

Confédération française démocratique du travail (CFDT)

 
 

Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC)

 
 

Confédération générale des cadres (CGC)

 
 

Confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME)

 
 

Confédération générale du travail (CGT)

 
 

Confédération générale du travail - Force ouvrière (CGT-FO)

 
 

Fédération de l'Éducation nationale - Union nationale des syndicats autonomes (FEN-UNSA)

 
 

Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA)

 
 

Fédération syndicale unitaire (FSU)

 
 

Mouvement des entreprises de France (MEDEF)

 
 

Union nationale des professions libérales (UNAPL)

 
 

Union professionnelle artisanale (UPA)

 
 
 
 
 
 

 
 

Introduction

 
 

Introduction

 
 

Le Commissariat général du Plan a été chargé par le Premier ministre d'élaborer, sur la situation et les perspectives de notre système de retraite, ".un diagnostic aussi partagé que possible par les partenaires sociaux et les gestionnaires des différents régimes.". Aussi ambitieuse qu'elle puisse paraître, une telle démarche est nécessaire. En effet, la réforme des retraites ne peut pas être une affaire simple. Dans tous les pays, elle donne lieu à des concertations approfondies, à de longues périodes de débat public, quelquefois à des tensions, des conflits, des réorientations. C'est que toute réforme des retraites touche des éléments essentiels du contrat social. Elle est susceptible de déplacer les équilibres entre générations et entre groupes sociaux. Elle concerne un des piliers essentiels du dispositif de protection sociale, l'un de ceux qui ont véritablement apporté un supplément de sécurité individuelle et collective, en jouant à la fois sur la mutualisation et sur la solidarité. Dans un système aussi fragmenté que le nôtre, elle peut aussi mettre en jeu le maintien, voire la légitimité, de spécificités auxquelles les professions concernées sont attachées.

 
 
 
 

Conformément à la demande du Premier ministre, le Commissaire au Plan a réuni une commission de concertation. Composée des partenaires sociaux, de responsables de régimes de retraite, de représentants des retraités et des ministères concernés, celle-ci a tenu onze réunions entre octobre 1998 et mars 1999 (annexe I). Elle a examiné les travaux d'analyse et de projection préparés par les experts, a pu commander des variantes, et a offert à chacun des participants la possibilité d'exprimer son appréciation sur les éléments présentés.

 
 
 
 

De nombreux spécialistes ont été mis à contribution pour élaborer les dossiers soumis à la Commission de concertation. Qu'ils appartiennent à l'administration ou aux régimes de retraite, ils ont apporté leurs compétences à cette entreprise de diagnostic concerté. Ils ont ainsi contribué de façon décisive à la qualité technique de ce rapport. L'association étroite des experts des régimes était indispensable dans la mesure où ils sont les seuls à maîtriser l'ensemble des informations. Elle a de plus un avantage important : les régimes sont techniquement en mesure de prolonger, dans leur champ propre, la concertation qui a été menée par le Commissariat général du Plan.

 
 

Pendant la phase de concertation, les dossiers préparés pour la Commission n'ont pas donné lieu à diffusion publique. L'objectif principal était en effet d'élaborer le diagnostic de façon interactive. Il n'était en conséquence pas souhaitable de figer les analyses et projections dans leur présentation initiale. Ce rapport est le seul dépositaire du diagnostic concerté, même s'il est rédigé sous la responsabilité du Commissaire au Plan. La presse a accompagné, par une large information, les séances successives de la Commission de concertation. Cependant c'est la publication de ce rapport qui ouvre la phase de débat public autour du diagnostic élaboré dans le cadre de la Commission.

 
 

Le diagnostic a été concerté. Il serait abusif de le présenter comme un diagnostic partagé.

 
 

Dès le mois d'octobre, une organisation, Force Ouvrière, a exprimé, par les voix de son secrétaire général et de son représentant dans la Commission de concertation, ses réserves sur l'objectif même de la recherche d'un diagnostic partagé. D'autres organisations ont fait part, dans les discussions nourries de la Commission, de nuances, voire de critiques, malgré les efforts faits pour prendre en compte leurs suggestions et remarques, et reformuler les analyses en conséquence. Sauf à édulcorer à l'excès le message, il n'était probablement pas possible d'aboutir, sur un sujet aussi sensible, à un diagnostic véritablement partagé.

 
 

En revanche, les travaux de la Commission de concertation ont permis de dégager quelques constats relatifs à la situation et aux perspectives de notre système de retraite, et à quelques éléments qui les influencent.

 
 

1° - Le système français de retraite par répartition a atteint ses objectifs d'universalité et de solidarité. La solidarité s'exerce entre générations, entre régimes, au sein des régimes, avec les correctifs pour aléas de carrière et situation familiale, et au niveau national, avec le minimum vieillesse. Arrivé à maturité, ce système a réussi à assurer en moyenne la parité de revenu entre actifs et retraités.

 
 

2° - La conjugaison de l'allongement de la vie et du vieillissement des générations d'après-guerre va entraîner une augmentation de 10 millions de personnes de la population de plus de 60 ans d'ici à 2040, alors que la population ayant entre 20 et 60 ans va probablement diminuer.

 
 

3° - Ces évolutions démographiques modifieront l'équilibre économique du système français de retraite. Elles conduisent à envisager un nouvel équilibre entre montants et durées des cotisations et des prestations. Cependant les gains de productivité restent élevés dans l'économie française. Ils permettront d'assurer aux générations futures de retraités un pouvoir d'achat supérieur à celui des retraités d'aujourd'hui, sans compromettre l'augmentation du pouvoir d'achat des actifs.

 
 

4° - Le principe même de la gestion en répartition des régimes de retraite exige des adaptations périodiques de leurs paramètres, de façon à garantir leur équilibre à long terme. Il est souhaitable que ces adaptations respectent les objectifs d'universalité et de solidarité, et résultent de choix concertés en matière de distribution des revenus, notamment en ce qui concerne l'évolution relative des revenus des retraités et des actifs. Ces choix seront d'autant mieux acceptés qu'ils procèderont d'un dialogue social de meilleure qualité, dans le secteur public comme dans le secteur privé.

 
 

5° - Le système français de retraite par répartition est divers. Il n'y a pas lieu de rechercher son unification institutionnelle ou la suppression de toutes les spécificités des régimes. Cependant, il faut veiller à ce que tous les régimes adoptent des principes communs, et que les écarts sans justification soient évités.

 
 

6° - Les réformes récentes ont concerné seulement le régime général et les régimes complémentaires du secteur privé. Il est indispensable que les prochaines adaptations concernent non seulement les régimes du secteur privé mais aussi les régimes du secteur public. C'est une condition du maintien de la cohésion du système français de retraite et de l'acceptation par tous de ses fonctions de solidarité.

 
 

7° - Le recul progressif de l'âge de la retraite pourrait favoriser le rééquilibrage des régimes par répartition sans peser ni sur les revenus des retraités ni sur ceux des actifs. Il est justifié à la fois par l'allongement de la vie, le recul de l'âge d'entrée dans la vie active, et l'amélioration de l'état de santé des plus de 60 ans. Sa mise en ouvre suppose, d'une part, qu'il soit compatible avec la résorption des préretraites et du chômage, d'autre part, que les employeurs soient capables d'offrir à cette catégorie des emplois adaptés à leur âge et à leur savoir-faire, le cas échéant dans le cadre d'une retraite progressive. Il n'a de sens que dans le cadre d'une politique économique orientée résolument vers la priorité à la croissance et à l'emploi.

 
 

8° - Une modalité intéressante de recul de l'âge de la retraite est l'allongement de la durée de cotisation pour obtenir la retraite à taux plein. Elle introduit un recul endogène de l'âge de la retraite, fonction du décalage de l'âge d'entrée dans la vie active. Elle traite plus favorablement les catégories qui ont commencé à travailler précocement. Elle soulève des questions de validation de périodes de formation ou d'inactivité, qu'il conviendra de traiter.

 
 

9° - Il est souhaitable d'introduire plus de souplesse dans les choix individuels de départ à la retraite et d'atténuer la rigidité des frontières entre les âges de la vie. Pour ce faire, les coefficients d'abattement traduisant des droits incomplets pourraient être revus dans le sens de la neutralité actuarielle.

 
 

10° - Les traitements particuliers de certaines catégories particulières ne sont pas illégitimes, à la condition que soit vérifiée périodiquement la validité des classements des catégories concernées.

 
 

11° - La technique de capitalisation collective pourrait apporter un appui utile à la gestion en répartition du système français de retraite. Ainsi le fonds de réserve récemment créé, qui vise à fournir un complément de financement aux régimes par répartition, permet-il d'organiser un lissage temporel, avec un rendement qui peut dépasser le taux de croissance de l'économie.

 
 

12° - Toute réforme du système de retraite devra être accompagnée de la mise en place d'un dispositif de pilotage visant à élaborer périodiquement, par exemple tous les trois ans, un jeu de projections à très long terme et à proposer au gouvernement, aux partenaires sociaux, aux associations de retraités et aux régimes de retraite des inflexions, voire de nouvelles dispositions, de façon à assurer l'avenir à long terme des retraites par répartition.

 
 

Le diagnostic concerté présenté dans ce rapport couvre l'ensemble des sujets indiqués dans la lettre de mission du Premier ministre. De même, suivant en cela la demande formulée dans cette lettre, il porte sur l'ensemble des régimes, régime général, régimes spéciaux, régimes des professions non salariées, régimes complémentaires ainsi que sur les transferts de compensation entre régimes. Cependant, dès maintenant, il convient de signaler deux limites.

 
 

D'une part, il ne s'agit que d'un diagnostic. Celui-ci vise certes à préparer les adaptations nécessaires de notre système de retraite. Mais on ne trouvera pas dans ce rapport un plan de réforme. Quand des hypothèses de mesures font l'objet d'estimations, c'est, à ce stade, seulement dans l'objectif d'informer ceux qui devront participer aux négociations et prendre les décisions.

 
 

D'autre part, le champ très large de sujets et de régimes abordé par la Commission de concertation interdisait d'approfondir tous les sujets dans le délai imparti, de rentrer avec précision dans l'ensemble des caractéristiques des divers régimes de retraite. Dans une étape ultérieure de la concertation, il sera nécessaire de le faire, probablement à un niveau plus décentralisé, par exemple au sein de chacun des régimes.