La diversification croissante des statuts outre-mer depuis les années 1970

Dans le texte initial de la Constitution de 1958, deux catégories de collectivités territoriales situées outre-mer étaient prévues, en dehors des Etats de la "Communauté française" : les départements d'outre-mer (DOM) et les territoires d'Outre-mer (TOM)
Mais à partir des années 1970, cette classification dualiste est contournée par la multiplication de statuts particuliers (Mayotte en 1976, Saint-Pierre-et-Miquelon en 1985, Nouvelle-Calédonie depuis 1985, la Polynésie française), en plus de ceux déjà existant (TAAF, Wallis-et-Futuna).

La réforme du cadre constitutionnel de l'outre-mer en 2003

La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République comporte d'importantes dispositions relatives aux collectivités territoriales situées outre-mer. On peut d'abord noter que la Constitution désigne nominativement chacune d'entre elles (article 72-3) et marque ainsi solennellement leur appartenance à la République. De plus, la notion de "peuples d'outre-mer" issue du texte de 1958 disparaît dans sa nouvelle rédaction : "la République reconnaît, au sein du peuple français, les populations d'outre-mer" (article 72-3 alinéa 1er).

Une maison à la Réunion

Une maison à la Réunion.

Photo : Claude Caroly. © La Documentation française

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La Constitution, qui redéfinit la classification de l'ensemble des collectivités territoriales, établit les catégories suivantes en outre-mer (article 72) :

  • "les départements et les régions d'outre-mer" (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Réunion) ;
  • "les collectivités d'outre-mer" (Mayotte*, Polynésie française, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna).

* Suite au référendum du 29 mars 2009, la collectivité de Mayotte devrait prochainement devenir un département et une région d'outre-mer régie par l'article 73 de la Constitution.

Restent à l'écart de cette classification les deux territoires suivants, qui possèdent chacun des particularités : la Nouvelle-Calédonie et les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF).
Tout en rassemblant l'ensemble des collectivités ultramarines autour de deux régimes législatifs (identité ou spécialité), le nouveau cadre constitutionnel permet une évolution vers des statuts "sur mesure".

Deux régimes législatifs pour l’outre-mer : identité ou spécialité

L’ouvrage « Les collectivités territoriales et la décentralisation » (collection Découverte de la vie publique) présente de façon très claire la dualité des régimes législatifs pour les collectivités territoriales situées en outre-mer, depuis la révision constitutionnelle de 2003.

« Aujourd'hui, il existe deux régimes législatifs pour l'outre-mer :

  • le régime de l'identité législative (article 73 de la Constitution) : les lois et règlements nationaux sont alors applicables de plein droit en outre-mer. Pour tenir compte de leurs spécificités, des adaptations sont néanmoins possibles. Celles-ci peuvent être demandées par le Parlement et le Gouvernement, ou par les collectivités si elles y ont été autorisées par la loi. Les collectivités peuvent aussi élaborer des règlements portant sur certaines questions relevant du domaine de la loi, à l'exception des matières "régaliennes" (exemple : justice, libertés publiques…) ;
  • le régime de spécialité législative et d'autonomie (article 74 de la Constitution) : une loi organique définit le statut particulier de chaque collectivité soumise à ce régime. Elle détermine également les lois qui s'y appliquent. Les assemblées locales peuvent élaborer des règlements relevant du domaine de la loi, à l'exclusion des matières régaliennes.
  •  Aucun changement de régime ne peut avoir lieu sans le consentement des électeurs de la collectivité située outre-mer concernée ».

En principe, les quatre départements et régions d’outre-mer (DOM-ROM) relèvent du régime d’identité législative, tandis que les collectivités d’outre-mer (COM) relèvent du régime de spécialité législative. Restent en dehors de ces deux régimes la Nouvelle-Calédonie et les TAAF.

Vers des statuts "sur mesure"

"La persistance de la diversité statutaire" après 2003

La simplification des catégories de collectivités territoriales situées outre-mer opérée par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 met fin à un grand éparpillement statutaire. Mais Jean-Yves Faberon explique bien dans "L’outre-mer français - La nouvelle donne institutionnelle" (Les Etudes de la Documentation française) que la révision constitutionnelle de 2003 n’élimine pas pour autant la diversité statutaire. Il identifie ainsi une dizaine de statuts possibles, pouvant rendre plus complexe encore le paysage institutionnel outre-mer.

« La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 se présente comme opérant une remise en ordre dans une situation de grand éparpillement. Apparemment, les deux articles 73 et 74 de la Constitution redeviennent les bases fondamentales d’une distinction à nouveau binaire : entre les départements/régions d’outre-mer, d’une part, et les collectivités d’outre-mer, d’autre part. On a affaire à deux catégories ; il n’y a plus de "collectivités territoriales" à la pièce. Cette simplification apparente se pare aussi de modernisation : d’une part, la Constitution fait enfin place aux régions ; d’autre part, la catégorie des territoires d’outre-mer est liquidée : on fait du neuf avec les collectivités d’outre-mer.
En réalité, cette présentation dissimule la très grande diversité de ces collectivités, car, contrairement aux apparences, la révision constitutionnelle subdivise fortement les types de statuts possibles. Au demeurant, cela correspond tout à fait avec la volonté affichée d’y reconnaître la diversité. A l’époque même du gouvernement Jospin, bien avant la révision de mars 2003, Jacques Chirac déclarait (à la Martinique, le 11 mars 2000) : "Les statuts uniformes ont vécu et chaque collectivité d’
Au-delà de la distinction binaire annoncée [DOM-ROM et collectivités d’outre-mer], ce ne sont pas moins de sept cas que la Constitution distingue désormais : quatre dans l’article 73, et trois dans l’article 74. Il faut aussi y ajouter les "collectivités à statut particulier", ce qui, outre-mer, renvoie à la Nouvelle-Calédonie, elle-même dotée de collectivités très originales : les provinces. C’est donc la dizaine de statuts que l’on atteint finalement ».

Ainsi, l’article 73 de la Constitution prévoit désormais la possibilité de créer une collectivité se substituant à un département et une région d'outre-mer, ou d’instituer une assemblée délibérante unique pour ces deux collectivités. La création d’une collectivité territoriale unique a été proposée aux électeurs de la Guadeloupe et de la Martinique, qui l’ont rejetée dans les deux cas, lors d’une consultation le 7 décembre 2003.
La Constitution prévoit par ailleurs des "passerelles" d’une catégorie à l’autre, pour tout ou partie d’une collectivité. Ainsi les îles de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, dépendances de la Guadeloupe (DOM-ROM), ont-elles choisi lors d’une consultation le 7 décembre 2003 de s’en séparer et de devenir chacune une collectivité d’outre-mer régie par l’article 74. La loi organique du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer a entériné cette évolution et fixé leurs statuts.
De la même manière, lors d'un référendum relatif à la départementalisation de Mayotte le 29 mars 2009, les électeurs de l'île se sont prononcés en faveur du changement de statut de cette collectivité. Aujourd'hui régie par l'article 74 de la Constitution, Mayotte sera transformée en une collectivité unique régie par l'article 73 de la Constitution et exerçant les compétences à la fois d'un département et d'une région d'outre-mer (projet de loi organique à venir). Elle deviendra ainsi le 5e DOM et le 101e département français.

Les statuts actuels des collectivités territoriales situées outre-mer

  • - "Les départements et les régions d’outre-mer" (DOM-ROM) : Guadeloupe, Guyane, Martinique, Réunion
  •  Créés par la loi n° 46-451 du 19 mars 1946, les DOM-ROM relèvent en principe du régime d’assimilation législative (article 73 de la Constitution) : « les lois et règlements sont applicables de plein droit. Ils peuvent faire l'objet d'adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités ».
  • - "Les collectivités d’outre-mer" : Mayotte, Polynésie française, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna
  •  Catégorie créée par la révision constitutionnelle de 2003, les collectivités d’outre-mer relèvent en principe du régime de spécialité législative (article 74 de la Constitution) : « les collectivités d’outre-mer régies par le présent article ont un statut qui tient compte des intérêts propres de chacune d’elles au sein de la République ».

> Loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte.
> Loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.
> Loi n° 2004-193 du 27 février 2004 complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française.
> Loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer (notamment statuts de Saint-Barthélemy et Saint-Martin)
> Loi n° 2007-224 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer
> Loi n° 85-595 du 11 juin 1985 relative au statut de l'archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon.
> Loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 conférant aux îles Wallis et Futuna le statut de territoire d'outre-mer.

- La Nouvelle-Calédonie
 La Nouvelle-Calédonie constitue une collectivité sui generis, relevant du titre XIII de la Constitution. Son statut a été défini en 1999 sur la base de l’Accord de Nouméa de 1998.
 > Loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.
 > Loi n° 99-210 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.

- Les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF)
 Les TAAF ont la particularité de ne compter aucune population permanente. Le siège administratif du territoire est à Saint-Pierre (Réunion).
 > Loi n° 55-1052 du 6 août 1955 conférant l'autonomie administrative et financière aux Terres australes et antarctiques françaises.

Mis à jour le 29/04/2009

 

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