Le Mur des Lamentations à Jérusalem

Le Mur des Lamentations à Jérusalem.

© Alexandra Novosseloff

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Dans le n° 28 de Questions internationales, Denis Charbit (maître de conférences en science politique à l'Open University d'Israël) dresse un panorama très complet de la vie politique israélienne et du fonctionnement des institutions. Extrait :

« Entre 1948 et 2008, Israël a beaucoup changé. La population est passée de 700 000 à 7 millions de citoyens, la culture politique s'est considérablement transformée, les élites sociales se sont diversifiées, le sionisme socialiste a perdu de son hégémonie d'antan et, cependant, rien de comparable n'a été enregistré sur le plan institutionnel. Le paradoxe est impressionnant : pays jeune, pays neuf, Israël est réputé pour sa capacité d'innovation dans tous les domaines, hormis son système politique qui est demeuré à peu près identique.

Si celui-ci avait fait la preuve de son efficacité, on aurait pu se féliciter d’une situation aussi particulière. Mais la résistance au changement est troublante compte tenu des crises à répétition, de l'expiration avant terme de la plupart des gouvernements successifs (31 gouvernements en 60 ans !). Les épreuves surmontées sur le plan économique, militaire, social et culturel n’ont eu d’égal que les blocages sur le plan politique. Des leaders d'une stature historique indéniable – David Ben Gourion, Yitzhak Rabin, Menahem Begin, Ariel Sharon – ont pu déployer leur compétence en domestiquant le système sans jamais parvenir à le transformer.

Si la restructuration du système politique est unanimement tenue pour nécessaire, elle se révèle de fait impraticable. Le provisoire dure, les ambitions de réforme se fracassent contre des pratiques bien enracinées, des us et coutumes bénéficiant, malgré leurs indéniables défauts, de l'avantage de la durée par rapport à tout autre système qui apparaît comme un saut dans l'inconnu. Si le système a su faire admettre ses règles du jeu propres à réguler les conflits, si chacun a fini par y trouver son compte peu ou prou, faut-il s'accommoder de ses vices patents au nom des avantages qu’il offre ?

Aujourd'hui pourtant, cette hypothèse rassurante vacille et les inquiétudes vis-à-vis du système s'accroissent dangereusement : l'abstention pourrait bien concerner demain un électeur sur deux, le repli sur soi paralyser toute forme de protestation politique, l'extension de la crise toucher des institutions longtemps épargnées par la désaffection ambiante. Devant des phénomènes aussi alarmants, n'y a-t-il pas là un risque pour la légitimité du pouvoir politique ? La démocratie israélienne est-elle à bout de souffle ? (...)

Le Premier ministre : la nécessité du charisme

Le système politique israélien est un régime parlementaire : l'autorité de l'exécutif procède de la confiance que lui accorde la Knesset. Il n'y a pas en vérité de séparation stricte entre les deux pouvoirs, ce qu'atteste le fait que les ministres, y compris le premier d'entre eux, conservent leur siège de député. Cette dépendance aurait pu n'être que formelle si les majorités issues des consultations électorales étaient confortables, stables et homogènes. Or, elles sont le plus souvent étroites, instables et hétérogènes. Le scrutin proportionnel offre rarement au parti arrivé en tête une majorité absolue. Aussi les gouvernements ont toujours été depuis 1949 des coalitions additionnant aux sièges du plus grand parti l'appoint des petites formations.

Si, dans une situation de parti dominant, le système a plus ou moins bien fonctionné – la petite formation ayant à se prononcer sur l'opportunité de rejoindre ou non la coalition –, l'exercice du pouvoir est devenu quasiment impossible lorsque les petits partis se sont retrouvés dans une position d'arbitre, pouvant choisir de s'allier à l'un ou à l'autre des partis de gouvernement. Cette situation condamnait le programme d'action défini par le gouvernement à être soit un compromis laborieux entre des revendications contradictoires, soit un texte vide de contenu reposant sur le plus petit dénominateur commun.

Pour renforcer l'autorité du Premier ministre, plusieurs réformes ont été proposées. La plus importante consistant à élire le Premier ministre au suffrage universel afin de l'affranchir de la tutelle des partis représentés à l’Assemblée. Ce fut un fiasco. Loin de renforcer les grands partis, cette réforme a laminé leur score. Ils ne sont plus aujourd'hui que des partis de force moyenne, alignant péniblement une vingtaine de députés, ce qui les oblige à solliciter un plus grand nombre encore de partenaires pour constituer une majorité parlementaire d'au moins 60 députés.

Le signe le plus flagrant de l'échec de la réforme est la brièveté des gouvernements qui en sont issus : si Benyamin Nétanyahou a pu tenir pendant trois ans, son successeur Ehoud Barak ne s'est maintenu au pouvoir que deux ans. Le système a été abandonné tout de suite après la victoire d'Ariel Sharon dans le duel qui l'opposait à Ehoud Barak en 2001. Il est probable qu’Ehoud Olmert ne tienne guère plus longtemps à son poste, même s'il est parvenu à surmonter la pression de l'opinion publique et des médias qui réclamaient son départ immédiat après la guerre au Liban de l’été 2006. Les Israéliens ressentent très fortement la vacuité du leadership actuel par rapport aux géants qu’étaient D. Ben Gourion, M. Begin et Y. Rabin, et plus récemment A. Sharon. Si ces derniers étaient critiqués, personne ne contestait qu'ils étaient des leaders.

Est-ce l'institution qui est faible ou l'autorité de leurs détenteurs qui laisse à désirer ? Le problème ne réside pas dans la nature des pouvoirs confiés au Premier ministre. Le charisme supplée aux attributions formelles bien plus, semble-t-il, que l'intégrité personnelle. A. Sharon avait été mêlé à de nombreux scandales, sa pratique du pouvoir n'était pas dépourvue de népotisme, et cependant l'opinion a fermé les yeux sur ces défauts, estimant qu'il fournissait le type de leadership dont le pays avait besoin pour contenir l'Intifada et rétablir la dissuasion israélienne mise à mal depuis la fin de l'année 2000.

La Knesset : la culture du compromis

De toutes les institutions politiques israéliennes, c'est la Knesset qui traverse la crise la plus manifeste. D'un côté, elle tire sa légitimité du suffrage universel ; de l'autre, la participation électorale connaît une chute qui, à première vue, paraît inexorable, passant de 80 % à 65 %. L'offre est impressionnante : une trentaine de listes briguent les suffrages, et, au final, dix à quinze d'entre elles obtiennent le nombre de voix requis pour disposer de sièges à la Knesset. Pourtant, de plus en plus d'Israéliens ont le sentiment de ne pas y être représentés, et ce alors même que la représentation nationale reflète de manière plus fidèle qu'autrefois la réalité sociale et culturelle du pays dans sa pluralité.

Un facteur non négligeable du déclin qui frappe les partis tient aussi à la désignation des candidats eux-mêmes. Alors qu'auparavant des sages siégeaient pour déterminer la composition de la liste dans un ordre correspondant aux intérêts, aux attentes et aux pressions internes du parti, de nos jours cette pratique peu démocratique mais très efficace a cédé la place à l'organisation de primaires de deux sortes : soit on introduit une démocratisation limitée en attribuant à un corps électoral de quelques milliers de personnes le redoutable privilège de composer par un vote la liste du parti, soit les primaires sont ouvertes et tous les adhérents peuvent y prendre part, ce qui fait passer le nombre des électeurs de 2 000 ou 3 000 à 200 000 ou 300 000.

Chacune de ces méthodes a son revers. Dans le premier cas, longtemps mis en œuvre au Likoud, le corps électoral restreint se trouve investi d'une puissance décuplée, ce qui place le futur député dans un état de dépendance vis-à-vis du grand électeur qu'il doit veiller à ménager s'il entend être élu et surtout réélu. Dans le deuxième cas, s'il est impossible de corrompre un corps électoral aussi vaste, reste que le candidat est obligé pour figurer sur la liste à une place éligible de mener une campagne onéreuse exigeant un financement privé. S'il ne dispose pas d'une fortune personnelle, il est condamné de facto à se tourner vers des personnes bienveillantes avec lesquelles il se trouve, lui aussi, en situation de dépendance susceptible de nuire plus tard à sa liberté d'action de législateur.

Afin de combattre les effets pervers des primaires, certains observateurs préconisent donc de passer d'un scrutin de liste à une représentation uninominale.

Il convient de s'interroger sur les raisons de cette fidélité stupéfiante au scrutin proportionnel quasi intégral, avec un seuil d'éligibilité fixé à 1 % en 1949, à 1,5 % en 1992 puis à 2 % en 2006. Un argument pèse lourdement en faveur de son maintien : le système proportionnel a pour vertu principale d'assurer une représentation politique à des groupes sociaux minoritaires dotés d'une forte identité collective qu'ils entendent transporter dans le champ politique – en l'occurrence, en Israël, les Arabes, les Juifs ultra-orthodoxes, les Orientaux et les Russes. Il existe toutefois une thèse diamétralement inverse : en maintenant le mode de scrutin proportionnel, les élites politiques cherchent à conserver leur place. En effet, un scrutin décentralisé fondé sur un découpage régional en circonscriptions amplifierait, s'il était adopté, la représentation de la périphérie aux dépens de la classe politique qui réside principalement dans le triangle constitué par Haïfa, Tel-Aviv et Jérusalem.

Que le système offre une représentation incompressible des groupes sociaux minoritaires organisés ou qu'il protège les intérêts de la classe politique dominante, il entraîne dans les deux cas de figure la formation d'un gouvernement de coalition. Ce recours inévitable à la coalition de deux ou plusieurs partis induit un type de pratique politique fondé sur le compromis. Cette négociation, qui est au cœur de la culture politique israélienne, n'est pas toujours bien accueillie par l'opinion qui ressent confusément que dans la vie politique israélienne rien n'est jamais tranché, tout peut être toujours accommodé, raccommodé. Les décisions sont rarement exécutées à la lettre, car elles laissent toujours de la marge pour des aménagements négociés entre les différents partenaires politiques.

Peut-on dégager de cette culture du compromis et de la demi-mesure une hypothèse qui expliquerait pourquoi, à ce jour, la résolution du conflit israélo-palestinien n'a pas abouti ? En apparence, il n'y a aucun rapport direct entre la nature d'un régime et le règlement du contentieux. Or, si l'on se réfère à la démarche gaullienne, il était inconcevable dans l'esprit du fondateur de la Ve République de mettre fin à la guerre d'Algérie sans rénover au préalable les institutions afin de doter l'exécutif de l'autorité nécessaire pour s'élever au-dessus des partis.

Certes, c'est dans le cadre du même système et de la même culture politique avec ses défauts structurels qu'a été ratifiée la déclaration de principes d'Oslo. Alors que le conflit réclame, pour qu’on y mette fin, un leader dégagé des intérêts et des calculs des partis, capable de prendre une décision tranchée et irréfragable, le système proportionnel, s'il permet de ménager les intérêts contradictoires à l'intérieur de la société israélienne, ne facilite pas l'émergence d'un dirigeant capable de s'élever au-dessus des intérêts partisans.

C'est la raison pour laquelle, dans les rangs de la gauche, on se montre ambivalent à l'égard des propositions – venant de la droite en général et d'Avigdor Liberman en particulier – consistant à importer un régime présidentiel à l'américaine. D'un côté, à trop affranchir le pouvoir exécutif du pouvoir législatif, cette réforme audacieuse risque d'entraîner une dérive des institutions vers un régime personnel plébiscitaire, à plus forte raison en l'absence d'une Constitution écrite susceptible d'offrir des contre-pouvoirs. De l'autre, désespérant de parvenir à une fin du conflit en s'appuyant sur des coalitions instables, on peut émettre l'hypothèse qu'un exécutif fort disposera de l'autorité et de la liberté de manœuvre nécessaires pour prendre une décision de ce type, aux antipodes des pratiques de la Knesset, comme l'illustre l'exemple des lois fondamentales qui tendent à se substituer à la rédaction d'une Constitution toujours remise à plus tard.

C'est cette même logique de l'accommodement qui explique sans doute que la pratique du référendum soit demeurée étrangère à la culture politique israélienne dans la mesure où un référendum produit un résultat sans ambiguïté excluant toute possibilité de négocier, de transiger, de ménager les uns et les autres ».

Mis à jour le 13/08/2008

 

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