Visite à la Commission européenne des ministres de l’intérieur de Macédoine, d’Albanie, de Bosnie-Herzégovine, de Serbie, du Monténégro

Visite à la Commission européenne des ministres de l’intérieur de Macédoine, d’Albanie, de Bosnie-Herzégovine, de Serbie, du Monténégro, novembre 2006

© CE

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L'ambition de l'Union européenne, à travers le Pacte de stabilité pour l'Europe du Sud-Est et le processus de stabilisation et d'association (PSA), était d'acquérir une influence politique à la hauteur de ses engagements financiers dans les Balkans. Le progressif désengagement militaire – et, à un moindre degré, politique – des Etats-Unis au lendemain des attentats du 11 septembre 2001 allait favoriser ce rééquilibrage en faveur de l'Europe dans la région. La dernière décennie a donc vu l'UE étoffer et diversifier son rôle (diplomatique, politique, économique, sécuritaire) dans les Balkans occidentaux. D'un point de vue institutionnel, la coexistence de plusieurs approches a conduit à la mise en place de dispositifs qui relevaient, pour certains, du Conseil européen (dans le cadre de la politique européenne de sécurité et de défense, PESD) pour d'autres, de la Commission européenne (dans le cas du processus de stabilisation et d'association).

Un engagement fort et diversifié de l'UE

En Macédoine

Lors de la crise en Macédoine du printemps 2001, qui opposa la guérilla albanaise et les forces de l'ordre, l'UE a envoyé un émissaire français, François Léotard, négocier un accord de paix en étroite coordination avec l'envoyé spécial des Etats-Unis, James Pardew. Après la conclusion de l'accord d'Ohrid (13 août 2001) qui prévoit un rééquilibrage des rapports entre majorité slave et minorité albanaise, l'UE a chargé un représentant spécial de superviser sa mise en œuvre. En novembre 2005, le pari a été fait d'une fusion du poste de chef de la délégation de la Commission européenne avec celui du représentant spécial en charge de la mise en œuvre de l'accord d'Ohrid.

En Bosnie-Herzégovine

Electeurs à Sarajevo

Electeurs à Sarajevo, octobre 2006

© OSCE/U. Gunnarsdottir

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Depuis juin 2002, le haut représentant du secrétaire général des Nations unies en Bosnie-Herzégovine porte une double casquette : il est en même temps le représentant spécial de l'UE. Nombreux sont ceux qui plaident pour une redéfinition des pouvoirs du haut représentant qui relève des Nations unies. L'implication de l'UE dans ce pays serait très nettement renforcée si cette dernière se substituait à l'ONU dans le rôle de superviseur de l'accord de Dayton.

Au Kosovo

L'UE a participé aux pourparlers sur le statut futur du Kosovo entamés en mars 2006, par le biais du Groupe de contact (structure informelle réunissant l'Allemagne, la France, l'Italie, le Royaume-Uni, la Russie et les Etats-Unis), par la présence d'un représentant européen auprès de Martti Ahtisaari, envoyé spécial des Nations unies chargé de superviser les négociations, et dans le cadre d'une troïka russo-américano-européenne ; cette dernière a été mandatée, à partir de juillet 2007, pour poursuivre les négociations avec les autorités serbes et kosovares.

Par ailleurs, au Kosovo, Bruxelles est chargée de la reconstruction générale, ainsi que de la relance de l'économie. A l'avenir, elle pourrait voir ses responsabilités se multiplier, comme le préconise la "Proposition globale de règlement portant statut du Kosovo" de l'envoyé spécial du secrétaire général des Nations unies, Martti Ahtisaari, publiée en mars 2007. Ce plan stipule en effet que« Le Kosovo devrait accéder à un statut d'indépendance sous la supervision de la communauté internationale.(…) Le représentant civil international, également représentant spécial de l'Union européenne, qui sera nommé par un Groupe de pilotage international, sera l'organe suprême de contrôle de l'application du Règlement. (…) La mission PESD (politique européenne de sécurité et de défense) exercera des fonctions d'encadrement, de surveillance et de conseil dans tous les domaines qui concernent la primauté du droit au Kosovo.(…) La présence militaire internationale sera une mission militaire conduite par l'OTAN. »

Hélicoptère de la KFOR survolant Pristina (Kosovo)

Hélicoptère de la KFOR survolant Pristina (Kosovo), 2005

© OTAN

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L'UE s'est engagée sur la voie d'un processus européen pour les Balkans alors même que certaines questions relatives à la délimitation des frontières, à la construction des Etats et à la coexistence intercommunautaire – toutes questions au cœur des conflits balkaniques des années 1990 – n'étaient pas résolues. Dans son rapport du 12 avril 2005, The Balkans in Europe's future [PDF, 908 Ko] la Commission internationale pour les Balkans (commission émanant de fondations européennes et américaines) a suggéré de coupler les processus de state-building (l'éventuelle création de nouveaux Etats, la gestion des frontières) avec un member-state building. Il s'agit d'imaginer, aussi bien pour le Kosovo que pour la Bosnie-Herzégovine, une sortie en douceur de la tutelle internationale pour lui substituer un encadrement européen jusqu'à une future adhésion. Incontestablement, une présence européenne forte adossée à une perspective européenne crédible constituerait le seul moyen d'éviter que les efforts de stabilisation passés ne soient remis en question.
 
Le 17 février 2008, le Parlement du Kosovo, réuni en session plénière extraordinaire à Pristina, a approuvé par acclamation l'indépendance de la province du sud de la Serbie à majorité albanaise. Cette indépendance, qui sera sous supervision internationale, est reconnue par les Etats-Unis et plusieurs grands pays de l'Union européenne. Mais Belgrade, soutenu par Moscou, et les Serbes du Kosovo (un peu moins de 10% de la population) sont hostiles à l'indépendance. L'Union européenne, elle, est divisée sur l'indépendance, mais décide, sans l'aval de l'ONU, de déployer au Kosovo une mission de quelque 2 000 policiers et juristes, dénommée Eulex, pour "accompagner" les débuts de l'indépendance du Kosovo. Cette mission doit, lors d'une période de transition de 120 jours, prendre la relève de la Mission de l'ONU au Kosovo (MINUK), qui administre la province depuis la fin de la guerre (1998-1999).

Le référendum d'autodétermination au Monténégro : un exemple de la diplomatie européenne

Meeting avant le référendum au Monténégro

Meeting avant le référendum au Monténégro, mai 2006

© OSCE/U. Gunnarsdottir

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Le référendum sur l'indépendance du Monténégro, le 21 mai 2006, représente un succès pour la PESC (Politique étrangère et de sécurité commune). La démarche européenne visant à trouver une solution durable aux problèmes qui opposaient les deux républiques, la Serbie et le Monténégro, reposait sur trois axes. Elle concernait d'abord directement la situation intérieure du pays, s'appuyait ensuite sur les principes européens légaux et politiques, et incluait enfin des organisations internationales comme le Conseil de l'Europe et l'Organisation de coopération et de sécurité européenne (OSCE), créant un effort multilatéral sous leadership européen.

Du moratoire sur le référendum d'autodétermination…

Au printemps 2002, les Européens s'étaient déjà retrouvés en première ligne pour tenter de médiatiser les relations complexes entre la Serbie et le Monténégro. Le haut représentant de l'UE pour la politique étrangère, Javier Solana, avait obtenu un accord très controversé en imposant un moratoire de trois ans sur la tenue d'un référendum d'indépendance au Monténégro. Bruxelles n'était alors guère favorable à un démembrement de l'Etat fédéral que constituait la République fédérale de Yougoslavie, optant pour une fédération renouvelée. Mais l'Etat commun Serbie-et-Monténégro qui a vu le jour en février 2003 n'était en fait qu'une coquille vide et une source de discorde qui empêchait d'appréhender sereinement les problèmes urgents auxquels les deux pays étaient confrontés dans leurs transitions politiques et économiques. Le statut de la république a ainsi dominé l'agenda politique du Monténégro depuis la fin des années 1990 au détriment d'autres évolutions.

…à une "approche parallèle"

En 2004, la Commission européenne a adopté "une approche parallèle" dans ses relations avec les deux républiques acceptant ainsi que, dans le cadre du processus de stabilisation et d'association et pour sa partie économique au moins, il s'agisse de deux espaces économiques différents. L'idée de construire des institutions conjointes fortes a été abandonnée, ouvrant la voie au principe de deux processus d'adhésion séparés.

La Commission de Venise

Lorsque le 1er mars 2006, le parlement monténégrin vote l'organisation d'un référendum pour le 21 mai, l'UE s'en remet aux recommandations de la Commission européenne pour la démocratie par le droit (organe consultatif du Conseil de l'Europe sur les questions constitutionnelles), plus connue sous le nom de Commission de Venise, publiées le 22 décembre 2005. Celles-ci insistaient pour que des négociations sérieuses aient lieu entre la majorité et l'opposition afin de dégager un consensus sur le déroulement du référendum. En décembre 2005, Javier Solana avait nommé Miroslav Lajcak envoyé spécial du haut représentant pour la PESC et "médiateur pour le dialogue au Monténégro" entre les blocs unioniste (forces politiques souhaitant rester avec la Serbie) et indépendantiste (partis politiques désirant accéder à l'indépendance). Il a été clair que Bruxelles souhaitait que le processus d'indépendance se fasse dans un cadre européen. M. Lajcak s'est entouré de personnes venant du cabinet de Javier Solana, de la Direction Elargissement de la Commission européenne, de la EUMM (European Union Monitoring Mission) au Monténégro, de représentants de la Commission de Venise, de l'OSCE ainsi que de représentants des ministères slovaque et hongrois des affaires étrangères. L'UE disposait ainsi d'une expertise légale mais également d'une connaissance politique et réglementaire du terrain.

Les règles du scrutin

Les recommandations de la Commission de Venise ne traitaient pas de la question la plus controversée, celle de la majorité à atteindre pour une validation du vote sans contestation possible. Miroslav Lajcak proposa deux conditions : un taux de participation supérieur à 50 % des inscrits et une majorité de 55 % des suffrages exprimés en faveur de l'indépendance. Ces critères inédits constituaient un encouragement à participer au vote et rendaient inopérant un éventuel mot d'ordre de boycott. Ils comportaient néanmoins un risque, si le "oui" remportait par exemple 54 % des suffrages, rendant de fait la majorité minoritaire.
Une autre question clé fut l'établissement de listes électorales fiables : elles donnèrent lieu à d'âpres débats au sein de la  "Commission républicaine pour le référendum", créée par le parlement monténégrin et présidée par un diplomate slovaque. Toutes les listes furent vérifiées et purent être consultées librement par chaque citoyen, y compris sur Internet.
Le taux de participation fut très élevé, plus de 85 %, et le "oui" l'emporta avec 55,5 % des suffrages. La Commission républicaine pour le référendum déclara le scrutin valide et les observateurs internationaux de la "Mission internationale pour le référendum", confirmèrent que le déroulement des opérations avait été conforme aux normes internationales. Le 29 mai 2006, Javier Solana félicitait le Monténégro pour la bonne tenue du référendum, et le Parlement proclamait officiellement l'indépendance, le 3 juin 2006.

Mis à jour le 01/02/2008

 

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