La politique de l'Union européenne vis-à-vis des Balkans occidentaux est à la recherche d'un équilibre entre deux stratégies, la coopération régionale et la stabilisation préconisée par le Pacte de stabilité pour l'Europe du Sud-Est d'une part, et le processus d'adhésion à l'Union européenne d'autre part. Engagées la même année, en 1999, ces deux stratégies reposent sur des logiques institutionnelles différentes et créent des dynamiques propres.

1999, le processus de stabilisation et d'association (PSA)

Les Balkans dans l'UE, 2007

Les Balkans dans l'UE, 2007.

Questions internationales n° 23, janvier-février 2007

Agrandir l'image

Le processus de stabilisation et d'association (PSA) est une initiative européenne, créant un cadre général conçu pour aider la région à se stabiliser sur le plan politique et économique, tout en développant des liens plus étroits avec l'UE.
 Il contient trois engagements.

  •  Le premier est l'aide financière et économique, d'abord dans le cadre des programmes PHARE et OBNOVA, puis du programme CARDS (Assistance communautaire pour la reconstruction, le développement et la stabilisation) pour 2000-2006, et enfin du programme IPA (Instrument d'aide de préadhésion) pour 2007-2013.
  •  Le deuxième concerne la libéralisation du commerce entre l'UE et les pays des Balkans occidentaux.
  • Le troisième a trait à une adhésion future qui s'appuie sur la signature d'accords de stabilisation et d'association (ASA).

Les ASA s'inscrivent en effet dans le processus de stabilisation et d'association. Mais au moment où le PSA a été conçu, les finalités de la politique européenne envers les Balkans occidentaux n'étaient pas univoques. Dans la région même, les objectifs des appels au renforcement de la coopération régionale faisaient débat : fallait-il y voir un prélude à la marche vers l'UE ou une alternative à l'intégration ? Enfin, le contenu des ASA apparaissait bien modeste au regard des enjeux relatifs à une préparation de l'adhésion : ils portaient sur le commerce et prévoyaient l'établissement progressif d'une zone de libre-échange entre l'UE et les pays signataires.

Le PSA est une démarche bilatérale entre l'UE et le pays. L'UE prend l'initiative en évaluant tout d'abord si le pays est prêt à progresser dans un processus qui se construit étape par étape. Cette démarche comprend d'abord la mise en place d'une "task force" consultative, l'élaboration d'une étude de faisabilité concernant le lancement ou non des négociations portant sur un ASA, les négociations elles-mêmes, puis la signature et la ratification de l'accord. Parallèlement, cette approche ouvre la voie à une demande d'adhésion déposée par le pays qui, si elle est acceptée, intégrera le candidat dans le processus d'adhésion proprement dit. Tout au long de ce processus, les relations entre l'UE et le pays respectif sont asymétriques. L'UE met en place les règles et les conditions, alors que le pays doit se contenter d'exprimer ses problèmes et ses préoccupations.

2000, le statut de candidat potentiel

Tous les États des Balkans occidentaux (Albanie, Bosnie-Herzégovine, Croatie, ex-République yougoslave de Macédoine, Monténégro et Serbie avec le Kosovo) bénéficient depuis le Conseil européen de Feira (juin 2000) du statut de "candidats potentiels à l'adhésion" (confirmé à Thessalonique en juin 2003).

Depuis 2001, les accords de stabilisation et d'association (ASA)

Vieille ville de Berat, Albanie, 2007

Vieille ville de Berat, Albanie, 2007.

© OSCE/J. Bell

Agrandir l'image

Depuis le lancement du PSA, les pays des Balkans occidentaux ont progressé dans leur marche vers l'UE, mais à des rythmes différents.
Les premiers accords de stabilisation et d'association (ASA) ont été signés :

  • avec la Macédoine en mars 2001,
  • avec la Croatie en juillet 2001,
  • l'Albanie a signé un ASA en mai 2006,
  • le Monténégro a paraphé le sien en mars 2007.
  • La Bosnie-Herzégovine est toujours, à l'heure actuelle, en pourparlers. Si ceux-ci progressent d'un point de vue technique, ils butent sur la nécessité de mettre en oeuvre des réformes, notamment celle de la police.
  • L'Etat commun de Serbie-et-Monténégro avait entamé des pourparlers sur un ASA en octobre 2005. Lorsque le Monténégro a pris son indépendance en juin 2006, l'UE a continué de négocier avec celui-ci sous un nouveau mandat. La Serbie a repris les négociations en juin 2007, après leur suspension pendant un an à partir de mai 2006, en raison de son manque de coopération avec le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie (TPIY).
  • Enfin, le processus de rapprochement de l'UE avec le Kosovo se déroule dans le cadre du processus de stabilisation et d'association « tracking mechanism » mis en place en novembre 2002 pour s'assurer qu'il bénéficie des outils du PSA.

Le principe de conditionnalité

Le principe de conditionnalité est la pièce-maîtresse de la stratégie de l'UE dans les Balkans occidentaux. Il lie l'amélioration progressive des relations entre l'UE et les pays respectifs de la région à la satisfaction d'une série de conditions politiques et économiques. L'encouragement le plus important pour ces pays à se plier à ce principe réside dans l'accès aux différentes étapes du processus de stabilisation et d'association (PSA), notamment la signature des accords de stabilisation et d'association (ASA) et l'accès au statut de candidat. L'UE peut également menacer de geler l'aide financière d'un pays si celui-ci ne remplit pas les critères requis. Dans les rapports annuels de stabilisation et d'association, la Commission européenne évalue régulièrement les progrès des pays concernés. Lancés pour la première fois en avril 2002, ils dressent la liste des réalisations, échecs et tâches à accomplir, et déterminent les priorités pour chaque année. Ces rapports transversaux sont complétés par des rapports par pays. L'une des étapes les plus importantes du "monitoring" de la Commission européenne est "l'avis" qu'elle émet sur la candidature d'un pays. La Commission s'est exprimée sur deux pays, la Croatie (2004) et la Macédoine (2005). C'est sur la base de ces rapports que le Conseil décide d'attribuer ou non explicitement le statut de candidat à un pays.
Les accords de stabilisation et d'association, clés du processus d'adhésion, sont des outils internationaux qui lient les pays légalement et institutionnalisent les relations entre les deux parties à un haut niveau. Leur bonne application ouvre la voie à la demande d'adhésion que chaque pays doit déposer au moment où il se sent prêt à s'engager dans le difficile processus des négociations d'adhésion. Un avis favorable de la Commission européenne et le feu vert du Conseil sont donc les signaux politiques importants ouvrant la voie aux négociations d'adhésion proprement dites.

La politique de conditionnalité appliquée par l'UE se veut adaptée aux problèmes particuliers des Balkans occidentaux. Par delà les critères d'adhésion de Copenhague (juin 1993), les accords de stabilisation et d'association (ASA) ont introduit de nouvelles exigences, telles que la coopération avec le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie (TPIY), l'encouragement au retour des réfugiés de la guerre de 1992-1995 et la coopération régionale. Ces conditions s'imposent à tout candidat signataire souhaitant se voir reconnaître le statut de pays candidat à l'UE et ouvrir des pourparlers d'adhésion. En effet, les ASA ressemblent aux accords d'association, dits accords européens, que l'UE avait conclu avec les pays d'Europe centrale et orientale entre la fin de 1991 et juin 1996, avec deux différences majeures. D'une part, un chapitre est consacré à la Justice et Affaires intérieures et une clause fait obligation aux pays signataires de coopérer sur le plan régional. D'autre part, les accords font partie du PSA, plus global, qui a pour vocation à la fois de stabiliser les pays, de les rapprocher de l'UE et de les préparer à l'adhésion proprement dite.

Sur le plan de la coopération régionale, le rôle complémentaire du Pacte de stabilité pour l'Europe du Sud-Est et du processus de stabilisation et d'association, est explicitement souligné dans des domaines spécifiques comme la mise en place d'une zone de libre-échange, d'un marché régional de l'énergie, de relations transfrontalières et de la lutte contre le crime organisé et la corruption.

2003, "l'Agenda de Thessalonique pour les Balkans occidentaux"

Sommet UE/Balkans, Thessalonique, juin 2003

Sommet UE/Balkans, Thessalonique, juin 2003.

© CE

Agrandir l'image

Le 21 juin 2003, Thessalonique a accueilli le sommet UE-Balkans occidentaux, deuxième rencontre après celle qui s'était tenue à Zagreb le 24 novembre 2000 et qui avait officiellement lancé le PSA. Les participants ont non seulement adopté une déclaration politique, mais également avalisé "l'Agenda de Thessalonique pour les Balkans occidentaux", catalogue de mesures décidées par le Conseil européen dans le but de renforcer le PSA. Le sommet a levé les ambiguïtés de la politique européenne en consacrant l'objectif d'une adhésion à terme des Balkans occidentaux. L'Agenda de Thessalonique a prévu un enrichissement du PSA, désormais considéré comme faisant "partie intégrante du processus d'élargissement", avec la mise en place d'outils qui ne sont pas sans rappeler ceux utilisés par l'UE dans ses relations avec les pays d'Europe centrale et orientale : partenariats européens, accès à des programmes et financements communautaires relevant de la pré-adhésion, évaluation sous forme de rapports de suivi annuels, jumelages etc.
Ces outils sont d'abord les partenariats européens, élaborés sur le modèle des Programmes nationaux pour l'adoption de l'acquis communautaire qui ont jalonné le processus d'adhésion à l'UE des nouveaux pays membres. Il s'agit de fixer des objectifs à court (12 à 24 mois) et à moyen terme (3 à 4 ans) sur la base des rapports annuels élaborés dans le cadre du PSA ; de leur mise en œuvre dépendra l'aide financière accordée par l'UE. De leur côté, les pays doivent élaborer des plans d'action avec des dates butoir : ce processus bilatéral, strictement encadré, permet de suivre et d'évaluer aussi précisément que possible les mesures prises, leur succès ou leur échec.

Depuis 2004, le statut de candidat

  • En décembre 2004, la Croatie est devenu le premier pays des Balkans occidentaux à accéder au statut de candidat, à une époque où la Bosnie-Herzégovine et l'Etat commun de Serbie-et-Monténégro ne négociaient pas encore leur ASA. En octobre 2005, l'UE a décidé d'ouvrir des négociations d'adhésion proprement dites avec Zagreb, qui ont été lancées en juin 2006.
  • La Macédoine a obtenu à son tour le statut de pays candidat en décembre 2005, mais le début des négociations d'adhésion a été reporté laissant le temps au pays de remplir un certain nombre de conditions.

En février 2006, la Commission européenne a présenté une communication au Conseil : "The Western Balkans on the Road to the EU : Consolidating Stability and Raising Prosperity", évaluant les progrès réalisés par les pays jusqu'à cette date. L'objectif principal de ce document était de réaffirmer l'engagement de l'UE dans la région après les votes référendaires contre le projet de traité constitutionnel en France et aux Pays Bas, qui avaient fortement inquiété les dirigeants et les populations.

Une coopération régionale à l'épreuve des écarts grandissants entre les pays

Projet européen de parlement de la jeunesse, Novi Sad (Serbie), 2007

Projet européen de parlement de la jeunesse, Novi Sad (Serbie), 2007

© OSCE/M. Obradovic

Agrandir l'image

Si tous les pays des Balkans occidentaux ont pu se rapprocher de l'UE, les écarts entre eux grandissent. En effet, trouver l'équilibre entre bilatéralisme, à savoir le développement des relations avec l'UE, et "régionalité" n'est pas facile. La force d'attraction de l'UE est si forte qu'elle provoque une fragmentation de la région. L'hétérogénéité des processus de transition, et donc du niveau des relations avec l'UE déterminé par le principe de conditionnalité, provoque des asymétries, des tensions et sape la cohésion régionale : ainsi, la Croatie et la Macédoine sont des pays candidats, alors que l'Albanie, la Bosnie-Herzégovine, le Monténégro, la Serbie et le Kosovo ne sont, actuellement, que des candidats potentiels.
La stabilisation de la région et son intégration à l'UE, bien que conçues comme faisant partie du même mouvement, semblent engager des logiques contradictoires : pour la stabilité, la dimension régionale est cruciale, alors que l'intégration est un exercice bilatéral.

Il semble toutefois que ce dilemme est plus apparent que réel. La perspective européenne a constitué le stimulant le plus important pour la coopération régionale. En effet, l'UE s'est construite et continue à se construire sur des liens étroits entre les Etats membres dans des domaines très différents. La réconciliation avec les voisins par l'intégration est considérée comme un exercice qui devrait également porter ses fruits dans les Balkans occidentaux après une décennie de guerres. La coopération régionale a d'abord été envisagée comme un moyen de rompre les cycles de violence. Ainsi, convaincue que la coopération peut permettre de dépasser la haine et les divisions, l'UE a-t-elle fait de celle-ci un préalable à l'adhésion, l'inscrivant dans le PSA en 1999. Avec la progression du PSA, les demandes concernant la coopération régionale sont devenues plus concrètes et nombreuses, comme l'attestent les rapports annuels. Ces derniers montrent également que la coopération régionale est une partie intégrante de la préparation à l'adhésion à l'UE afin que les futurs Etats membres apprennent à interagir avec leurs voisins comme le font les Etats membres.

Mis à jour le 01/02/2008

 

Autres contenus apparentés

Ressources complémentaires