Guy Gilbert est professeur de sciences économiques au département de sciences sociales de l'ENS-Cachan. Il a été membre du Conseil des Impôts de 1994 à 1997. Ses travaux et publications portent sur l'économie des finances publiques, et notamment la fiscalité. Il est également spécialiste des finances publiques locales et des relations financières entre collectivités publiques (fédéralisme fiscal).

Entretien réalisé en janvier 2004.

Quels sont les fondements économiques justifiant le niveau de déficit maximal fixé à 3% par le pacte de stabilité ?

Il faut distinguer ici la question de l'opportunité de fixer un objectif en termes de déficit, de celle qui concerne le niveau du déficit. Concernant la première question, je dirais d'abord que les fondements économiques d'un objectif en termes de déficit par rapport au PIB sont loin d'être aussi évidents que ceux qui poussent à proposer une règle en termes de rapport dette/PIB. Un pays qui stabilise le volume de sa dette par rapport au PIB assure sa solvabilité financière durable : sa dette est soutenable. S'agissant d'un objectif en termes de déficit, imposer une limite de 3% du PIB, c'est inviter les gouvernements à prendre un engagement durable de respect de l'équilibre budgétaire. Si cet engagement est crédible, les ménages et les entreprises en tiendront compte ; la fiscalité et les dépenses publiques seront contenues, ce qui stimulera la consommation et donc la croissance et l'emploi. Si l'engagement n'est pas crédible, l'annonce de cet objectif n'aura aucune incidence sur les comportements des agents économiques. Paradoxalement, le gouvernement aura alors les mains libres pour mener des politiques budgétaires à sa discrétion, et même accélérer s'il le désire le rythme de réduction des déficits publics.
La question du niveau de 3% est plus simple à régler ; il n'y a aucun fondement économique à la fixation de ce seuil, simplement un calcul approximatif tenant compte à la fois du niveau des déficits lors de la signature du Traité de Maastricht et d'une cible en matière d'inflation.

Parmi les États membres, la France et l'Allemagne préconisent "de distinguer déficit conjoncturel et structurel" pour desserrer la contrainte budgétaire. Cette distinction est-elle pertinente ?

Oui, clairement. Depuis quelques générations déjà on apprend à juste titre à nos étudiants, que le niveau du déficit public (courant) ne renseigne pas sur l'intention budgétaire des gouvernements. Il ne permet pas de dire si la politique menée est expansive ou restrictive. Seul le solde budgétaire "structurel", celui qui serait constaté si la croissance atteignait son potentiel, permet de qualifier l'intention budgétaire. Une clause visant par exemple à contraindre les gouvernements signataires du PSC à revenir à l'équilibre budgétaire après une période de croissance soutenue irait dans le bon sens. Je pense que c'est le cœur de la proposition de la France et de l'Allemagne.

L'Europe budgétaire peut-elle se construire sur une base strictement juridique, transcendant des considérations politiques ?

Non, bien entendu. Si tel était le cas on pourrait être sérieusement inquiet sur le sort de l'Europe ! D'ailleurs le Traité instituant les Communautés européennes (TCE) en son article 104 est parfaitement nuancé et laisse toute sa place au Conseil. C'est le PSC qui paraît plus brutal. Mais là encore l'exercice des sanctions est laissé à la discrétion du politique.
Sur un plan plus général, il serait inconcevable que la position du Conseil en matière budgétaire se limite à l'enregistrement des performances et à l'application automatique des sanctions. Aurait-on l'idée de contraindre une société de notation financière à établir la notation d'une entreprise sur la base de deux ratios uniquement ?
La position du Conseil doit s'appuyer sur une analyse complète de la situation budgétaire des États membres, en replaçant celle-ci dans le contexte national et surtout européen. Celle-ci implique que la situation budgétaire de chaque État s'apprécie non seulement à l'aune de la croissance économique, mais aussi de la contribution relative du pays membre à l'Union européenne (doit-on demander la même discipline à un petit pays membre par ailleurs bénéficiaire net des transferts européens, ou à un grand pays par ailleurs contributeur net à l'UE ?). Ensuite, le PSC vise à prémunir la zone euro contre le risque de monétisation de la dette publique et donc de reprise de l'inflation. Ne doit-on pas tenir compte de ce risque spécifique pour chaque pays membre ? Enfin, le PSC vise à renforcer la stabilité des prix par maintien d'une parité forte de l'euro face aux autres devises. Ne doit on pas aussi tenir compte de la position des comptes extérieurs de chaque pays ?
Comparant à titre d'exemple la situation respective de la France et de l'Allemagne d'une part, et celle de l'Espagne d'autre part : il est aisé de voir d'un côté deux pays certes à déficit public excessif mais en même temps importants contributeurs au budget communautaire dont l'Espagne est bénéficiaire net, pôles de stabilité des prix alors que l'Espagne connaît une inflation élevée, principaux soutiens à la parité internationale de l'euro alors que l'Espagne laisse filer son déficit des comptes courants.

Le 25 novembre 2003, le le Conseil Ecofin a décidé de suspendre les sanctions contre la France et l'Allemagne prévues par le PSC. Le pacte ne risque-t-il pas de perdre sa crédibilité ?

Il est difficile de le dire avec certitude. Certes, le risque existe que le sursis accordé le 25 novembre 2003 à la France et l'Allemagne soit interprété comme du laxisme qui contribue à rendre le PSC non-crédible. Les pays qui ont fait des efforts d'assainissement budgétaire considérables exprimeront vigoureusement leur opposition à ce qu'ils interprètent comme une politique de "deux poids, deux mesures". Leur voix doit être entendue et elle l'est au sein du Conseil. Mais la clarification des éléments sur la base desquels se bâtit la position communautaire en matière d'application des sanctions pourrait être de nature à rassurer les pays membres et à préciser les règles du jeu. Après tout, l'édiction d'une règle rendue plus "intelligente" n'est pas nécessairement un signe de laxisme ; elle peut au contraire en renforcer la crédibilité en en rendant l'application plus efficace.

Une réforme du PSC vous semble-t-elle possible et souhaitable, et si oui sous quelle forme ?

Le PSC signé à Amsterdam en juin 1997 repose sur des principes solides, ceux de l'article 104 du Traité instituant les Communautés européennes introduit en 1992 par le Traité de Maastricht, et qui doivent être conservés. Mais ses modalités d'application posent un problème. Or, ces dernières résultent d'une résolution du Conseil européen et de deux réglements du Conseil de l'Union européenne qui peuvent donc être amendés sans modification du Traité. La réforme du PSC est donc possible. Elle est souhaitable de mon point de vue pour introduire davantage d'intelligence (au sens littéral du terme) dans l'appréciation de la situation budgétaire des pays membres. Il est notamment inapproprié de sanctionner un pays dont la dette publique est contenue mais dont le déficit courant passe au dessus de la barre des 3% en raison de la faiblesse de l'activité économique. Je serais favorable à l'ajout d'une disposition exigeant que le déficit structurel (sur la définition duquel il n'est pas si difficile de s'entendre...) des finances publiques des pays signataires tende vers zéro au terme d'une période suffisamment longue de croissance économique soutenue. Le Pacte en sortirait renforcé et non diminué, contraignant les pays à réduire leurs déficits en période de haute conjoncture.

Peut-on envisager à moyen terme une véritable coordination des politiques budgétaires européennes ?

La coordination des politiques budgétaires est certes souhaitable. Mais sous plusieurs conditions. La première est que coordination ne soit pas nécessairement confondue avec uniformité. Dans certains domaines de la politique budgétaire, l'uniformité est souhaitable ; je pense par exemple à la fiscalité des capitaux. Dans d'autres, la convergence ou l'harmonisation suffisent (la fiscalité des revenus des ménages). La seconde condition est que la coordination des politiques budgétaires soit conçue dans un contexte global, incluant les aspects monétaires internes et internationaux. Je ne vois pas de sens à la poursuite d'une coordination des politiques budgétaires posée comme un objectif se suffisant à lui-même.

Mis à jour le 01/03/2005

 

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