Changer la constitution financière de 1959 ?

grand aperçu papier d'une loi organique

L'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances - entièrement abrogée depuis le 1er janvier 2005 - définit les compétences et les pouvoirs du Gouvernement et du Parlement pour les finances de l'Etat. Elle pose en outre les grands principes du droit budgétaire, qui s'imposent à tous les budgets publics. En cela, elle a pu être qualifiée de "constitution financière" de la Ve République.
Ce texte a été précisé par le Conseil constitutionnel, dont la jurisprudence en la matière s'est considérablement développée depuis 1974, à la faveur de l'examen des lois de finances qui lui sont soumises.

Mais depuis 1959, le contexte politique, institutionnel, financier et européen a largement évolué, ainsi que la perception du rôle du Parlement en matière budgétaire et financière.

Un dispositif conçu "dans le secret des bureaux du ministère des Finances"

Les conditions dans lesquelles l'ordonnance de 1959 a été élaborée et adoptée avaient déjà suscité de nombreux commentaires.

Ce texte a été conçu dans le cadre de la mise en place des nouvelles institutions de la Ve République et fait partie des 24 ordonnances organiques prises par le Gouvernement en 1958 et 1959. En application de l'ancien article 92 de la Constitution du 4 octobre 1958 (dispositions transitoires, abrogées par la révision constitutionnelle du 4 août 1995), ce texte a été soumis à l'avis du Conseil d'Etat, mais n'a pas été voté ni examiné par le Parlement, ni contrôlé par le Conseil constitutionnel. Il a néanmoins force de loi organique.

Ce qui fait écrire à Didier Migaud, dans l'exposé des motifs de la proposition de loi organique, que l'ordonnance de 1959 a été "rédigée dans le secret des bureaux du ministère des Finances, sans aucune consultation des assemblées parlementaires".

Un texte critiqué dès son origine

Le dispositif mis en place en 1959 avait été critiqué dès la première discussion budgétaire tenue dans ce cadre. Ainsi René Pleven observait-il que "par des procédés indirects, comme celui de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, on vide de leur contenu, de leur substance les pouvoirs qui avaient été attribués au législatif" par la Constitution de 1958. "Le contrôle parlementaire des dépenses de 1960 ne sera qu'une apparence et, en réalité, ce sera un escamotage", concluait-il (Assemblée nationale, séance du 12 novembre 1959), après avoir appelé à la révision de l'ordonnance.

De nombreuses tentatives de réforme

"L'histoire des propositions de réforme de l'ordonnance organique relative aux lois de finances est aussi longue et abondante que stérile", observe Alain Lambert dans son étude sur la réforme de la LOLF. De fait, près de 40 propositions ont été déposées par des parlementaires en 40 ans.

Mais elles n'ont pas réussi à remettre en cause ce que Didier Migaud appelle "le dogme de l'intangibilité de l'ordonnance", dans son introduction à la proposition de loi organique.

L'exceptionnelle pérennité de l'ordonnance de 1959

Etablie en 1959, l'ordonnance organique relative aux lois de finances aura donc régi le budget de l'Etat pendant 45 ans. Deux modifications marginales, en 1971 et 1995, n'auront pas mis à mal cette étonnante stabilité juridique ; la dernière intervention prenant en compte l'instauration de la session parlementaire ordinaire unique. La pérennité de l'ordonnance de 1959 contraste d'ailleurs singulièrement avec le nombre croissant de révisions qui ont affecté la Constitution du 4 octobre 1958 qu'elle précise (articles 34 et 47 alinéa 1er), remaniée à 15 reprises dans le même temps.

L'ordonnance organique relative aux lois de finances du 2 janvier 1959

L'ordonnance organique relative aux lois de finances du 2 janvier 1959 avait été édictée en application de la Constitution de la Ve République du 4 octobre 1958.

Photo : Holzapfel. © La Documentation française

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Elaboré dans le cadre politique et institutionnel de la Ve République naissante, le dispositif de l'ordonnance du 2 janvier 1959 participe de la logique de rationalisation du parlementarisme. Il s'inspire notamment du décret organique du 19 juin 1956 qui avait lancé une réforme budgétaire dans les dernières années de la IVe République. La volonté de renforcer les pouvoirs du Gouvernement en matière budgétaire et financière, au détriment de ceux du Parlement, est patente. "La mise à l'écart du Parlement est en effet une des principales sources de la longévité d'un texte qui, il faut le concéder, a mis un terme aux dérives de la décision budgétaire sous la IVe République", note Alain Lambert dans le rapport d'étude sur la réforme de la LOLF.

Didier Migaud souligne aussi cette efficacité du dispositif établi par l'ordonnance organique de 1959, dans son rapport sur l'examen de la proposition de loi organique en première lecture fait au nom de la commission spéciale de l'Assemblée nationale.
"Parce que ce texte a permis de rompre avec certains errements antérieurs, parce qu'il garantit que désormais le budget soit voté en temps utile en évitant l'humiliante procédure des "douzièmes provisoires", il a longtemps été considéré comme intangible, notamment par les successeurs de ceux qui, autour de Gilbert Devaux, alors directeur du Budget, ont rédigé, en 1958, dans un contexte institutionnel bien particulier, l'avant-projet de texte qui devait devenir l'ordonnance organique, organisant le transfert du pouvoir budgétaire du Parlement vers le Gouvernement, et, plus précisément, vers le ministère des Finances.
Aussi bien, en dépit de frustrations manifestées dès la première année de son application, l'ordonnance organique est-elle restée plus intangible que la Constitution".

Les limites de l'ordonnance de 1959 relative aux lois de finances sont ainsi bien identifiées, quand un large consensus se dessine au tournant du siècle pour faire aboutir une réforme de ce texte.

Mis à jour le 12/08/2011

 

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