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Quelle est la nature de l’Union européenne ?

[L’Union européenne fait débat !], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

"Europa unita per il progresso e per la pace" (L’unité de l’Europe pour le progrès et pour la paix. Affiche italienne à l’occasion de la signature du traité de Rome, le 25 mars 1957.
© Union européenne

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Les décisions communautaires sont l’aboutissement d’équilibres subtils entre diverses contraintes et besoins de coopération grâce aux prérogatives que détiennent les États – qui en sont aussi les principaux destinataires – dans le processus de prise de décision. Voulu pour éviter toute concentration du pouvoir, le polycentrisme, c’est-à-dire la diversité des institutions (Conseil de l’Union européenne, Conseil européen, Commission, Parlement, Cour de justice …) qui caractérise l’Union européenne ne tient pas du hasard. Ce système novateur a permis à l’intégration européenne de connaître un dynamisme sans équivalent sur la scène internationale. Mais à mesure qu’il se développait, le système comme sa méthode ont rencontré des résistances grandissantes.

Par rapport aux schémas classiques de coopération internationale et d’intégration régionale, la construction européenne se distingue par son originalité. L’Union européenne est en effet une association volontaire d’États européens . Elle est en cela une organisation unique qui n’est ni une fédération, ni une confédération d’États, ni une organisation internationale. Elle est néanmoins dotée de la personnalité juridique par le traité de Lisbonne (art. 47 Traité sur l’Union européenne, TUE), ce qui lui permet de conclure des traités ou d’adhérer à des conventions. Enfin, l’Union possède des institutions fortes auxquelles les États membres ont transféré une partie de leurs compétences.

La construction européenne repose sur des transferts de pouvoir beaucoup plus substantiels que ceux qui existent dans d’autres systèmes de coopération internationale. Dans le livre blanc sur la gouvernance européenne (PDF, 204 Ko ) qu’elle a présenté en 2001, la Commission européenne a mis l’accent sur les éléments-clés de ce modèle :

Rencontre hebdomadaire de la Commission Juncker, 2017

Rencontre hebdomadaire de la Commission Juncker, 2017.

© Union européenne

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 « La méthode communautaire garantit à la fois la diversité et l'efficacité de l'Union. Elle assure le traitement équitable de tous les États membres, des plus grands aux plus petits. Elle fournit un moyen d'arbitrer entre divers intérêts au travers de deux filtres successifs : le filtre de l'intérêt général, au niveau de la Commission ; le filtre de la représentation démocratique, européenne et nationale, au niveau du Conseil et du Parlement, qui constituent ensemble le pouvoir législatif de l'Union.

– La Commission européenne est la seule à formuler des propositions législatives et de politiques. Son indépendance renforce sa capacité d'exécuter les politiques, d'être la gardienne du Traité et de représenter la Communauté dans les négociations internationales.

– Les actes législatifs et budgétaires sont adoptés par le Conseil des ministres (représentant les États membres) et le Parlement européen (représentant les citoyens). L'emploi du vote à la majorité qualifiée au Conseil est un élément essentiel pour assurer l'efficacité de cette méthode. L'exécution des politiques est confiée à la Commission et aux autorités nationales.

– La Cour de justice des Communautés européennes [aujourd’hui Cour de justice de l’Union européenne] garantit le respect de l'état de droit. »

Pour mettre en œuvre l'ambition européenne, les traités instaurent un dispositif institutionnel qui combine méthode communautaire et prise de décision intergouvernementale.

  • La méthode communautaire exprime la volonté de promouvoir une démarche d'intégration dans laquelle l'intérêt général européen l'emporte sur les blocages souvent fondés sur les égoïsmes nationaux. Dans ce but, un monopole de l'initiative est reconnu à la Commission européenne à laquelle revient la responsabilité d'identifier cet intérêt général. Son statut d'indépendance à l'égard des États membres doit en principe l'aider dans cette tâche. Le Conseil européen, réunion des chefs d’État ou de gouvernement, consacré comme institution de l'Union par le traité de Lisbonne (2007), joue toutefois un rôle d'impulsion essentiel dans la définition et la mise en œuvre des politiques européennes.

La Commission européenne

« Dans le système institutionnel mis en place par le traité de Rome, et perpétué par ceux qui l’ont suivi, la Commission joue un rôle sans commune mesure avec celui qui incombe traditionnellement au secrétariat des organisations internationales. Organe d’impulsion, elle doit par ses propositions amener les autres institutions à réaliser les objectifs définis par les traités. Pour ce faire, elle dispose d’instruments considérables. Elle détient tout d’abord un monopole presque complet de l’initiative législative, puisque la plupart des décisions requièrent une proposition de sa part (…). Bref en fait sinon en droit, la Commission constitue la troisième branche du pouvoir législatif, aux côtés du Parlement et du Conseil. Enfin, gardienne des traités, elle doit assurer le respect par les États membres des obligations qui leur incombent en vertu même des traités ou du droit "dérivé", à savoir les règles adoptées pour leur mise en œuvre. Elle dispose pour ce faire de pouvoirs quasi judiciaires dans le cadre de la politique de concurrence, ainsi que d’un rôle de procureur dans les affaires qu’elle choisit de porter devant la Cour de Justice (…) ­[Tous ces pouvoirs] ne doivent rien à une interprétation audacieuse des traités : ils étaient bel et bien prévus dans les textes qu’ont signés les ministres des Affaires étrangères et que leurs parlements nationaux ont ratifiés. » (Renaud Dehousse, "La méthode communautaire", L’Union européenne, sous le dir. de Renaud Dehousse, 4e édition, La Documentation française, Paris, 2014)

  • La majorité qualifiée au Conseil est une autre expression de la méthode communautaire. Elle doit éviter qu'un seul État membre puisse bloquer le processus de décision contre la volonté des autres États. La codécision avec le Parlement européen, dont le champ d'application n'a cessé de s'étendre depuis sa création par le traité de Maastricht (1992), manifeste le caractère démocratique du processus de décision. L'élection au suffrage universel direct du Parlement européen, à compter de 1979, avait au préalable permis aux citoyens d'exprimer directement leurs choix sur la construction européenne en élisant directement leurs représentants. Enfin, le contrôle opéré par la Cour de justice exprime l'essence même de la construction européenne comme communauté de droit.
  • La méthode intergouvernementale a néanmoins occupé une place importante dans la mise en œuvre du projet européen. Elle témoigne de la volonté des États membres de conserver leur pouvoir d'initiative et d'opposition lorsqu'ils transfèrent des compétences à l'Union, grâce à un partage du droit d'initiative avec la Commission et au maintien de la règle de l'unanimité au Conseil pour les questions sensibles, notamment en matière fiscale. Néanmoins, le Parlement européen a acquis un pouvoir de co-décision tandis que les compétences de la Cour de justice demeurent restreintes.Cette méthode a souvent freiné les progrès de la construction européenne en favorisant les compromis a minima entre États membres et en limitant le caractère démocratique du processus de décision (Philippe Huberdeau, La construction européenne est-elle irréversible ?, collection Réflexe Europe, série Débats, La Documentation française, 2017). Elle fut néanmoins souvent une étape obligée dans certains domaines, comme les questions de justice et d'affaires intérieures, avant que les États membres n'acceptent une méthode plus intégrée.

Robert Schuman, ministre des affaires étrangères français, le 9 mai 1950

La déclaration qui a été prononcée par Robert Schuman, ministre des Affaires étrangères français, le 9 mai 1950 propose la création d'une Communauté européenne du charbon et de l'acier, Paris – Quai d’Orsay.

© Union européenne, 2017

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Si les États conservent donc une place centrale dans la prise de décision au sein de l’Union, ce qui la distingue d’un modèle fédéral, ils participent à ce système européen qui implique une renonciation au moins partielle au droit de veto qu’ils conservent dans la plupart des enceintes internationales. La différence avec d’autres modèles de coopération internationale, comme les Nations unies par exemple, tient avant tout aux méthodes de travail des institutions européennes et à l’ampleur des compétences transférées. On vote bien des résolutions à l’assemblée des Nations unies mais les États ne sont pas tenus de les appliquer. C’est bel et bien la combinaison du vote à la majorité qualifiée et de décisions à caractère contraignant qui est extrêmement rare. En adhérant à l’Union européenne, les États membres acceptent la possibilité d’être contraints d’exécuter des décisions auxquelles ils se sont opposés.

Alors, État fédéral, Europe supranationale, Europe des patries, Europe des nations, Europe inter-gouvernementale ? Ce débat institutionnel oppose depuis les débuts de la construction européenne les fédéralistes – ou encore les partisans d’une Europe supranationale –, aux tenants de l’Europe des patries, ou, plus simplement d’institutions européennes intergouvernementales. Les premiers valorisent l’intégration, l’extension des compétences communautaires, la méthode Monnet-Schuman (ou méthode communautaire), le rôle de la Commission et du Parlement ; les seconds voient l’Europe agir sur le mandat et sous le contrôle des États, qui bornent ses compétences et dominent ses institutions, à travers le Conseil de l’Union européenne et le Conseil européen.

Mis à jour le 17/03/2017

 

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