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Chine, États-Unis, Europe : qui est la plus protectionniste ? (par Antoine Bouët)

[Mondialisation et commerce], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

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Le protectionnisme est une politique économique visant à protéger les producteurs nationaux de la concurrence étrangère : mesures à la frontière ; mesures intérieures ; réglementations sanitaires, phytosanitaires, techniques ; mesures réglementant l’investissement des entreprises étrangères ou liées à la concurrence ; manipulation du taux de change. Il est difficile de construire une mesure unique du protectionnisme d’un pays, mais en tendance la Chine apparaît comme plus protectionniste
que les États-Unis et l’Europe.

La question du protectionnisme est au centre des débats économiques depuis 2016. La campagne présidentielle de Donald Trump a largement reposé sur un engagement du candidat à faire retrouver aux États-Unis leur grandeur, notamment par l’imposition de droits de douane à la frontière. Depuis son accession à la Maison-Blanche, D. Trump est passé à l’acte, en relevant ceux-ci sur les importations d’acier et d’aluminium.
Les discours accusateurs de D. Trump se sont concentrés, depuis son élection, sur la Chine et l’Union européenne, vis-à-vis desquelles les États-Unis accusent les plus importants déficits commerciaux (voir graphique). À tort ou à raison, D. Trump s’est en effet focalisé sur la question des déficits commerciaux bilatéraux. Il pense que ceux-ci reflètent un protectionnisme significatif chez ses partenaires et une politique libre-échangiste du côté américain.
Les États-Unis sont-ils un pays libre-échangiste ? La Chine et l’Union européenne (UE) sont-elles protectionnistes ? Comment mesurer le protectionnisme de ces trois pays ? Et les soldes commerciaux bilatéraux sont-ils un bon indicateur du protectionnisme des pays ? Autant de questions auxquelles nous allons tenter de répondre dans cet article.

La diversité des mesures protectionnistes

Les principaux déficits commerciaux bilatérauxdes États-Unis en 2017 (en milliards de dollars).

Le protectionnisme est une politique économique se traduisant par des interventions étatiques destinées à protéger les producteurs nationaux de la concurrence étrangère. Souvent, il s’agit de mesures gouvernementales qui sont en lien direct avec la frontière : le droit de douane est une taxe appliquée à l’importation de produits étrangers, qui rend donc plus cher leur prix à la consommation ; le quota à l’importation limite, pour un produit donné, la quantité qu’un pays peut faire venir de l’étranger ; la subvention à l’exportation permet aux producteurs nationaux d’exporter dans de meilleures conditions de rémunération ; la prohibition d’importation interdit toute importation.
Mais on peut aussi protéger les producteurs nationaux de la concurrence étrangère par des mesures intérieures, telles que des taxes à la consommation différenciées. Par exemple, si dans un pays les producteurs nationaux sont spécialisés dans des brandys réalisés à partir de la fermentation des pommes, alors que les brandys importés sont uniquement faits à partir de raisin, un droit d’accise plus élevé sur le second type de brandy, même s’il ne relève pas d’une mesure « à la frontière », protégera les producteurs nationaux.
Des mesures administratives peuvent aussi remplir cette fonction. En octobre 1982, le gouvernement Fabius a contraint les importateurs de magnétoscopes (produits importés massivement à l’époque, notamment depuis le Japon) à ne plus dédouaner les appareils aux ports, mais à Poitiers, dont la modeste brigade locale de douanes ne pouvait traiter que 8 000 appareils par an au lieu des 50 000 en moyenne auparavant. Aujourd’hui, les procédures de dédouanement peuvent être très longues dans certains pays ; c’est notamment le cas dans certains pays africains.
Le protectionnisme est parfois, comme le diable, dans les détails. Les États-Unis ont par exemple porté plainte à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) fin 2017 contre le Canada à propos d’une réglementation appliquée en Colombie-Britannique qui interdit aux magasins d’alimentation de cette province de vendre des vins d’origine étrangère sur les mêmes rayons que les vins canadiens et oblige à les reléguer dans un store-within-a-store (« magasin dans le magasin »). Depuis, douze pays les ont rejoints, dont l’Argentine, l’Australie, le Chili, la Nouvelle-Zélande et l’Union européenne, soit tous les grands producteurs de vin.
La réglementation sanitaire et phytosanitaire a pour vocation d’assurer l’innocuité des produits et d’empêcher la dissémination de maladies ou de parasites qui pourraient nuire à l’environnement, aux végétaux ou aux animaux. Toutefois, ces mesures initialement destinées à protéger les humains et les animaux (mesures sanitaires) ou les végétaux (mesures phytosanitaires) peuvent être détournées et utilisées par un gouvernement pour protéger les producteurs locaux de la concurrence étrangère. Cela reste toutefois difficile de le prouver.
La passation de marchés publics peut aussi représenter une opportunité pour les gouvernements de privilégier de manière systématique les producteurs nationaux. Aux États-Unis, le Buy American Act (loi fédérale instaurée en 1933 pour lutter contre la « grande dépression ») permet de donner une certaine priorité aux produits américains dans les contrats publics. En 2009, le gouvernement Obama a introduit dans son plan de relance de l’économie une mesure inspirée du Buy American Act. En limitant les financements accordés au titre du dispositif de relance aux projets d’infrastructures utilisant des produits (fer, acier et biens manufacturés) américains, cette mesure a établi une préférence nationale.
La limitation des investissements étrangers peut aussi être considérée comme protectionniste, puisqu’elle aboutit à donner la priorité aux entreprises nationales par rapport aux entreprises étrangères. Dans les pays occidentaux, il est assez courant de définir un certain nombre de secteurs stratégiques où les prises de participation dans les entreprises nationales par des sociétés étrangères sont limitées. C’est le cas aussi bien en Chine qu’aux États-Unis ou en France. En lien avec le contrôle des opérations d’achats ou de fusions on peut également citer la politique de concurrence. Elle peut en effet freiner ou même empêcher l’entrée de nouveaux concurrents sur un marché, notamment si l’autorité de concurrence ne profite pas d’une véritable indépendance vis-à-vis d’un gouvernement qui souhaite protéger ses champions nationaux.
La politique macroéconomique peut enfin servir de protection des entreprises nationales, notamment par la dévaluation/dépréciation du taux de change. Diminuer la valeur de la monnaie nationale par rapport à la monnaie étrangère accroît le prix des produits importés et diminue le prix en monnaie étrangère des produits nationaux.

Évaluation du protectionnisme américain, chinois et européen

Il est possible de mesurer le protectionnisme en identifiant toutes les barrières commerciales et en les additionnant. Engageons-nous dans cette voie.

Les barrières tarifaires aux échanges de marchandises

La base de données MAcMap-HS6, développée conjointement par le Centre de Commerce international (CCI), la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED), l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et le Centre d’études prospectives et d’informations internationales (CEPII), donne une mesure détaillée du niveau moyen de droit de douane à l’importation par pays. Cette base tient compte des préférences commerciales ainsi que des accords régionaux et inclut les droits ad valorem (qui touchent un bien proportionnellement à sa valeur, et sont donc définis en pourcentage), les droits spécifiques (définis en montant d’une unité monétaire par volume importé, par exemple x euros par tonne) et les quotas tarifaires (c’est-à-dire les instruments de protection qui combinent un quota et deux niveaux de droit de douane, un pour les importations dans la limite du quota et un autre, plus élevé, pour celles hors du quota).
Le graphique ci-après donne le droit de douane moyen, calculé à partir des données de la base MAcMap-HS6, pour la Chine, les États-Unis et l’UE sur l’année 2013 – la protection dans le monde a peu bougé depuis cette date – ainsi que la moyenne mondiale. Les valeurs sont exprimées en « équivalent ad valorem ». Lorsqu’un droit de douane est exprimé autrement qu’en pourcentage – comme c’est le cas pour les droits spécifiques –, il peut être estimé et « converti » en pourcentage de prix : cette estimation est l’équivalent ad valorem. Elle donne aussi le droit de douane moyen dans l’agriculture, toujours en équivalent ad valorem.

Les droits de douane moyens* sur les marchandises importées en Chine, États-Uniset Union européenne en 2013 (en %)

Les droits de douane moyens* sur les marchandises importées en Chine, États-Uniset Union européenne en 2013 (en %).

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En matière de protection douanière, l’UE appliquait en 2013 en moyenne un droit de douane de 2,3 %, légèrement plus élevé que celui des États-Unis, mais significativement plus faible que celui de la Chine. Dans l’ensemble, l’UE et les États-Unis sont relativement peu protectionnistes (droit moyen plus faible que la moyenne mondiale), alors qu’en Chine le protectionnisme douanier est relativement élevé. Néanmoins, le protectionnisme chinois a significativement baissé depuis 2001 : son droit de douane moyen a baissé de près de 10 points de pourcentage entre 2001 et 2013 (tandis qu’il restait stable au niveau européen et baissait d’un demi-point aux États-Unis). Il demeure par ailleurs beaucoup plus faible que dans un pays comme l’Iran, qui applique en moyenne un droit de douane de 17,6 % sur toutes ses importations de marchandises.
En général, l’agriculture est un secteur plus protégé que l’industrie : en moyenne dans le monde, l’agriculture locale est protégée de la concurrence extérieure par un droit de douane de 17,3 %. Les agricultures chinoise et européenne sont significativement protégées – s’il est vrai que le taux de protection de l’agriculture européenne (14,5 %) est plus faible que la moyenne mondiale, il reste élevé pour un groupe de pays aussi riches que ceux de l’UE. L’agriculture des États-Unis est, elle, beaucoup moins protégée.

Les restrictions dans le domaine des services

Qu’en est-il dans les services ? Il est difficile de rendre compte des restrictions au commerce dans les services. Ces restrictions ne sont pas de simples droits de douane, mais des réglementations des États qui discriminent entre les « locaux » et les étrangers pour l’accès à leur marché intérieur : restrictions à l’entrée d’entreprises étrangères dans certains secteurs, au mouvement des personnes, aux autorisations d’exercice professionnel, barrières à la concurrence…

Indice de restrictivité des échanges de services (IRES) en Chine, aux États-Unis et dans l’Union européenne en 2017

Indice de restrictivité des échanges de services (IRES) en Chine, aux États-Unis et dans l’Union européenne en 2017.

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L’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a construit un « indice de restrictivité des échanges de services » (IRES), calculé à partir des réglementations nationales qu’elle recense dans une base de données (pour le détail de sa construction, voir Massimo Geloso Grosso et al., « Services Trade Restrictiveness Index (STRI) : Scoring and Weighting Methodology », OECD Trade Policy Papers, no 177, 2015). Cette base couvre une quarantaine de pays ainsi qu’une vingtaine de secteurs et affecte un indice qui va de 0 (non restrictif) à 1 (très restrictif) pour chaque secteur dans chacun des pays. Cet indice est loin d’être parfait, notamment parce qu’il recense les réglementations mais ne vérifie pas leur mise en oeuvre, qui peut être plus ou moins laxiste. Il indique néanmoins des tendances. La figure p. 68 les présente en donnant, pour la Chine, les États-Unis et l’UE, l’indice moyen pour les secteurs couverts (indice calculé en moyenne simple).
En Chine, l’accès au marché des services est relativement restrictif pour les étrangers. Les secteurs où l’indice est supérieur à 0,4 sont au nombre de 10, avec des politiques particulièrement restrictives dans le courrier postal, le cinéma et l’audiovisuel. Les indices de restricitivité des États-Unis et de l’UE sont comparables, à un niveau plus faible. L’accès aux marchés de l’Allemagne (IRES de 0,175) et du Royaume-Uni (0,199) est relativement aisé, il l’est moins pour ceux de la France (0,241) et de l’Italie (0,254).

Les barrières non tarifaires aux échanges de marchandises

Indice de performance logistique (IPL) pour la Chine, les États-Unis et l’Union européenne

Indice de performance logistique (IPL) pour la Chine, les États-Unis et l’Union européenne.

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Les barrières non tarifaires peuvent résulter de mesures sanitaires et phytosanitaires, d’obstacles techniques au commerce (normes qu’un produit doit respecter [dimensions, fonctions, performances, étiquetage, conditionnement…] et procédures de vérification du respect de ces normes), de contingentements, prohibitions et autres mesures de contrôle des quantités importées, d’inspections avant expédition (contrôle des expéditions de produits avant leur entrée dans le pays destinataire, menées par un organisme indépendant d’inspection mandaté par les autorités du pays importateur), etc. Que peut-on dire de leur application ?
Les barrières sanitaires et phytosanitaires sont surtout fréquentes dans le secteur agricole et agroalimentaire, notamment la transformation alimentaire, les matières grasses et les huiles. Par exemple, le 5 mai 2015, le ministère de l’Agriculture du Costa Rica a suspendu les autorisations d’importations d’avocats en provenance de huit pays, en particulier du Mexique, principal fournisseur, du fait de la présence potentielle du virus Sunblotch. Le Costa Rica est le seul pays au monde à pratiquer cette interdiction pour cette raison, ce qui peut mettre en doute la légitimité de la mesure. Le 4 avril 2016, l’Indonésie a interdit l’importation de viandes bovines en provenance de certains pays dont le bétail a été frappé par la fièvre aphteuse : le Brésil a contesté cette interdiction, car l’Indonésie accepte uniquement les importations de viande bovine en provenance de pays dont le territoire a été déclaré, dans son intégralité, exempt de fièvre aphteuse, alors que les exportations brésiliennes proviennent d’États brésiliens exempts de maladies.
Les obstacles techniques à l’échange sont appliqués aussi bien dans les secteurs agricoles que dans les secteurs industriels, avec des pourcentages particulièrement élevés dans la transformation alimentaire ainsi que dans l’industrie du caoutchouc et des plastiques (voir Olivier Cadot et Julien Gourdon, « NTMs, Preferential Trade Agreements, and Prices: New Evidence », CEPII Working Paper, no 2015-01, février 2015).
Comment mesurer l’importance de ces barrières par pays ? On peut d’abord estimer la fréquence d’application de telles mesures. Ainsi, près de 80 % du nombre de produits susceptibles d’être importés et 90 % de la valeur des importations en Chine font l’objet d’au moins une mesure non tarifaire, contre respectivement 73 % et 83 % pour l’UE (voir Julien Gourdon, « CEPII NTM-MAPs: A Tool for Assessing the Economic Impact of Non-Tariff Measures », CEPII Working Paper, no 2014-24, décembre 2014). Les chiffres ne sont pas disponibles pour les États-Unis.
Il est possible, grâce à une méthode relativement complexe, d’évaluer les équivalents ad valorem des barrières non tarifaires, c’est-à-dire le droit de douane moyen qui a le même effet restrictif sur les importations d’un pays que l’ensemble des barrières tarifaires appliquées. Des économistes de la Banque mondiale (Marcelo Olarreaga, Alessandro Nicita et Hiau Looi Kee, « Estimating trade restrictiveness indices », The Economic Journal, no 119, 2009) ont utilisé cette méthode et en ont tiré – malheureusement pour une période assez ancienne (2000-2004) – plusieurs conclusions. Premièrement, en moyenne, les barrières non tarifaires ajoutent aux droits de douane 87 % de protection supplémentaire contre les importations. Deuxièmement, dans près de la moitié des pays étudiés, les barrières non tarifaires restreignent davantage les importations que les droits de douane. Troisièmement, les États-Unis ont une protection par les barrières non tarifaires (7,8 %) supérieure à celle de la Chine et de l’Union européenne (6,4 et 6,2 %).

Sur et sous évaluation des monnaies américaines, chinoises et européennes (en %)

Sur et sous évaluation des monnaies américaines, chinoises et européenne (en %)
 

Sous (-) ou sur (+) évaluation des monnaies par rapport au dollar à partir de l’indice Big Mac (juillet 2018)

Désalignement du taux de change par rapport à un taux de change d’équilibre (2016)*

Allemagne

– 14,1

– 14,8

France

– 14,1

– 13,4

Italie

– 14,1

– 5,5

Espagne

– 14,1

– 2,3

Chine

– 43,8

– 4,8

États-Unis

0

+ 13,8

* La méthode utilisée est celle d’un taux de change d’équilibre dit « comportemental » (ou Behavioral Equilibrium Exchange Rate, BEER).
Sources : The Economist et CEPII

Un pays peut avoir des institutions et des infrastructures qui facilitent plus ou moins les échanges commerciaux : procédures douanières plus ou moins longues, infrastructures de transport (routes, chemins de fer…) de qualité variable, qualité et ponctualité inégales des entreprises de transport… La Banque mondiale a construit un indicateur agrégé relatif à la qualité des infrastructures de logistique, basé sur une enquête réalisée auprès des opérateurs du monde entier : l’indice de performance logistique (ou Logistic Performance Index, LPI), qui va de 1 (faible) à 5 (élevé). Le graphique les présente pour la Chine, les États-Unis et l’UE.
En termes de logistique, la Chine est moins performante que les États-Unis et que l’UE, dont les indices sont proches et relativement élevés. L’indice moins performant de la Chine est évidemment un frein pour les exportations vers ce pays. Il convient de préciser ici que l’indice de l’Union européenne résulte de la moyenne des scores de ses États membres, pondérés par leur commerce total en 2013. Sans cette pondération, l’indice serait tiré nettement vers le bas par les scores des pays qui commercent relativement peu (Malte, Bulgarie, Lettonie, Roumanie…). D’un point de vue logistique, l’Allemagne (IPL : 4,19) est le pays le plus performant dans l’Union européenne – et dans le monde –, devant le Royaume-Uni (4,01), la France (3,86), l’Espagne (3,78) ou encore l’Italie (3,73).

Les taux de change

Venons-en maintenant aux taux de change et à ses potentiels déséquilibres, qui impliquent soit une protection des producteurs nationaux en cas de sous-évaluation, soit leur « dé-protection » ou leur « fragilisation » en cas de surévaluation de la monnaie nationale.
Il existe de multiples façons de calculer si une monnaie est sur- ou sous-évaluée. Et ces différentes méthodes donnent des résultats parfois divergents. Le tableau en indique deux.
Une méthode très connue, basée sur l’idée que le prix d’un même bien devrait être similaire partout dans le monde, repose sur l’utilisation de l’« indice Big Mac » (Big Mac Index). Cet indice a été élaboré par l’hebdomadaire The Economist en 1986, à partir du prix de ce hamburger dans de nombreuses capitales à travers le monde. Dans un premier temps, on compare le prix d’un Big Mac en dollars aux États-Unis avec son prix en unités de monnaie dans un autre pays, afin d’établir un « taux de change implicite ». Par exemple, en juillet 2018, le Big Mac coûtait 5,51 dollars aux États-Unis et 4,04 euros dans la zone euro. Le taux de change implicite était donc de 0,73 (4,04/5,51). La différence entre ce taux de change implicite (0,73) et le taux de change alors en vigueur (0,85) laisse entendre que l’euro était sous-évalué de 14,1 % par rapport au dollar. La même méthode montre que, toujours en juillet 2018, le renminbi chinois était sous-évalué de 43,8 % par rapport au « billet vert ». L’indicateur est bilatéral, car toutes les sur/sous-évaluations sont mesurées par rapport au dollar américain.
Le CEPII réalise une évaluation plus sophistiquée des « désalignements » des taux de change. Il s’agit cette fois d’une mesure multilatérale ; on évalue donc une sous ou surévaluation par rapport à l’ensemble des autres monnaies du monde. Autrement dit, on indique un désalignement par rapport à un taux de change d’équilibre. Il existe de nombreuses méthodes pour estimer un taux de change d’équilibre. Les résultats indiqués dans le tableau résultent d’une méthode qui évalue le désalignement par rapport à un taux de change d’équilibre dit « comportemental » (ou Behavioral Equilibrium Exchange Rate, BEER), calculé selon une méthode complexe.
Ici aussi, les pays de la zone euro bénéficient d’une sous-évaluation, mais elle diffère d’un pays à l’autre, car les pays européens ont des « fondamentaux » (paramètres économiques pris en compte dans le calcul du BEER) différents. Là encore, la Chine a une monnaie sous-évaluée, mais l’ampleur de cette sous évaluation est différente de celle calculée par l’indice Big Mac et le dollar américain est surévalué de 14 % environ par rapport à son taux d’équilibre.
Au total, la Chine apparaît comme un pays relativement plus protectionniste que les États-Unis et que l’Union européenne : en effet, ce pays a une protection douanière plus élevée, des réglementations plus protectionnistes dans les services, des infrastructures de logistique moins performantes, et une monnaie sous-évaluée.
Il faut néanmoins aussi insister sur quelques points : la libéralisation significative de la Chine depuis 2001 ; la protection relativement forte de l’UE dans l’agriculture ; l’absence de prise en compte, dans ces mesures, de toute une série de facteurs pouvant constituer du protectionnisme implicite, par exemple une préférence nationale des consommateurs plus ou moins prononcée ; l’objectif de certaines mesures, qui peut ne pas être protectionniste, comme une protection contre un risque sanitaire ou phytosanitaire.

Protectionnisme et déficit commerciaux : quelle corrélation ?

La Chine est certainement plus protectionniste que l’Union européenne et les États-Unis qui sont deux puissances commerciales ouvertes.
Mais d’un point de vue général, les pays moins riches sont moins ouverts et le PIB par tête de la Chine est plus faible que celui de ses deux autres partenaires commerciaux.
A-t-on raison d’imputer à ce protectionnisme plus élevé un facteur explicatif des déficits commerciaux bilatéraux ? En fait, un déficit ou un excédent commercial des biens et services est avant tout la conséquence d’un déséquilibre intérieur entre l’épargne et l’investissement. Aux États-Unis, l’épargne privée est relativement faible par rapport à la demande privée de financement et le déficit public est fort (désépargne publique). En Europe et en Chine, la consommation privée est faible. Cela se double en Europe d’un excédent d’épargne publique dans certains grands pays comme l’Allemagne. Ainsi, la mise en place de barrières protectionnistes par le Président Trump sur des produits importés de la Chine ou de l’UE n’aura que peu d’impact sur le gigantesque déficit commercial des États-Unis, car au même moment le déficit public de ce pays pourrait encore augmenter du fait des nouvelles mesures fiscales.

*Source : Article de Antoine Bouët, Chine, États-Unis, Europe : qui est la plus protectionniste ? publié dans « Mondialisation et commerce » , Cahiers français, n° 407 novembre - décembre, 2018, p.66-76.

Mis à jour le 28/01/2019

 

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