Un entretien dans une agence ANPE

Un entretien dans une agence ANPE.

© Thomas Gogny / ANPE

Agrandir l'image

Les dépenses en faveur de l'emploi sont passées de 0,9 % du PIB en 1973 à 4,7 % en 2003. Prônée notamment par l’OCDE, la politique "d’activation" désigne la mobilisation de ces dépenses de lutte contre le chômage en faveur d’actions de réinsertion sur le marché du travail plutôt qu’une simple indemnisation (dite "passive") des chômeurs. Si ce type de dispositif n’est pas nouveau, l’année 2001 a marqué un tournant dans cette voie en France avec une nouvelle Convention UNEDIC mettant notamment en place un Plan d’aide au retour à l’emploi (PARE) pour les chômeurs indemnisés, tandis que l’ANPE mettait en place un Projet d’action personnalisé (PAP) pour tous les demandeurs d’emploi.

Cette "activation" des dépenses pose la question des contreparties exigées des chômeurs dans ses dispositifs : diminution des revenus de substitution pour ceux dont le chômage se prolonge et/ou pour ceux dont l'activité de recherche d'emploi est jugée insuffisante. Les inflexions ont d'abord porté sur la mise en cause des mécanismes de cessation anticipée d'activité. Elles ont ensuite touché le niveau, la durée et les conditions d'accès à l'indemnisation du chômage. Si le contexte économique et politique a provoqué des mouvements contradictoires, la tendance de long terme va dans le sens d'un freinage des dépenses de pure indemnisation.

L’activation des dépenses d’assurance chômage en France

Dans son rapport sur l’assurance chômage (2006), la Cour des comptes rappelle l’origine des mesures d’activation des dépenses d’assurance chômage.

« La question de l’activation des dépenses de l’assurance chômage  est ancienne et a été posée dès la création de l’UNEDIC. En 1961 a ainsi été créée une allocation de formation pour les chômeurs indemnisés. Après la réforme de 1984, l’activation s’est beaucoup développée comme en témoignent les différentes mesures prises depuis cette date : entre autres, le mécanisme "d’intéressement" (1986) qui permet le cumul d’un salaire d’activité réduite et d’une fraction de l’indemnisation, les conventions de conversion (1987), les allocations de formation reclassement (AFR en 1988) ou les conventions de coopération (1994), l’allocation de remplacement pour l’emploi (ARPE) en 1995. La France occupait en 2003 le sixième rang pour les dépenses de politiques actives de l’emploi (y compris les dépenses de l’Etat) rapportées au PIB, selon la Commission européenne, après les pays d’Europe du Nord ».

Source : Cour des comptes, "L'évolution de l'assurance chômage : de l'indemnisation à l'aide au retour à l'emploi", 2006.

Des politiques sociales actives

La problématique de l’activation des dépenses sociales a en fait concerné non seulement la lutte contre le chômage mais aussi l’aide sociale, comme le rappelle le Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale (CERC) dans son rapport "Aider au retour à l’emploi" (2005).

« Les politiques sociales se sont initialement construites de manière à compenser les conséquences des risques subis par les citoyens, et principalement les salariés, dans une approche d’assurance (financement par des cotisations assises sur les revenus d’activité) ou de solidarité (financement budgétaire). Toutefois, à cette conception purement "compensatrice" se sont peu à peu ajoutés deux objectifs complémentaires. Les politiques sociales peuvent avoir un rôle préventif en infléchissant les comportements pour éviter la survenue des risques. Elles peuvent enfin favoriser le retour à une situation où la personne n’a plus besoin de cette compensation en visant à améliorer les capacités individuelles et en faisant en sorte qu’elles puissent s’exercer (rôle curatif).

Une politique active d’aide sociale

Le premier domaine dans lequel s’est développée, en France, cette nouvelle problématique est l’aide sociale, le second est la lutte contre le chômage.

L’orientation vers une politique active a été retenue lors de la création du revenu minimum d’insertion (RMI). Le législateur a posé le principe, non seulement d’une allocation d’aide sociale permettant de disposer d’un revenu minimal, mais aussi d’un instrument visant à permettre l’insertion économique et sociale des allocataires. La loi de 1988 créant le RMI indique en effet que "L’insertion sociale et professionnelle des personnes en difficulté constitue un impératif national" et précise les conditions de l’exercice de ce droit : "Toute personne (…) qui s’engage à participer aux actions ou activités définies avec elle, nécessaires à son insertion sociale ou professionnelle, a droit, (…) à un revenu minimum d’insertion".

Cet engagement fait l’objet d’un contrat d’insertion établi entre les pouvoirs publics (en l’espèce le département depuis la loi de 2003) et l’allocataire. Les débats, lors de la création du RMI, ont montré les divergences de position entre les différents acteurs politiques et sociaux sur la nature de cette politique active. Ces divergences se sont à nouveau manifestées lors de la discussion de la loi de décembre 2003 décentralisant le RMI et créant le contrat d’insertion-revenu minimum d’activité.

Une politique active de traitement du chômage

Faire en sorte que l’assurance du risque de chômage contribue à réduire celui-ci, en même temps qu’elle en compense les conséquences financières pour les salariés au chômage, implique trois types d’actions.

La première, étudiée dans le précédent rapport du CERC, concerne le financement du régime d’assurance : peut-on mettre en place des modalités de financement qui incitent les employeurs à moins recourir à la flexibilité externe et donc à la mise au chômage des salariés ? Pour cela, certains proposent que chaque entreprise ait à supporter un taux de cotisation dépendant de sa politique de gestion de la main-d’œuvre.

La seconde concerne les modalités d’accompagnement des licenciements, évoquées également dans le précédent rapport. Une politique active de traitement du chômage consiste aussi à tenter d’assurer le reclassement des personnels lorsqu’un licenciement survient. C’est le sens des dispositions législatives ou conventionnelles visant à mobiliser les différents acteurs, notamment l’entreprise qui procède à un licenciement collectif. Les conventions de conversion antérieures à 2001, les procédures de PRÉ-PARE ayant existé de 2001 à la mise en œuvre de la loi de cohésion sociale, enfin les nouvelles conventions de reclassement personnalisées qui sont issues de cette loi et de l’accord interprofessionnel de mai 2005 en ont été, et en sont, les principaux instruments.

La dernière composante concerne l’aide au retour à l’emploi des chômeurs. Un point fait l’objet d’un consensus général : les pouvoirs publics doivent aider au retour à l’emploi des chômeurs, qu’ils soient ou non couverts par un régime d’assurance ou de solidarité. Ceci passe par divers moyens : intermédiation, accompagnement, formation, contrats aidés, etc. Deux points font davantage débat pour ce qui concerne les chômeurs indemnisés. En premier lieu, doit-il y avoir un lien entre la perception d’une indemnisation du chômage et la participation à des programmes et actions visant à aider au retour à l’emploi ? C’est le thème de l’« activation » de l’assurance chômage, en reprenant un néologisme introduit depuis plusieurs années dans le vocabulaire des organisations internationales. En second lieu, l’UNEDIC, gestionnaire du régime d’assurance chômage, doit-elle avoir un rôle dans la mise en œuvre de politiques actives comme dans leur financement ? »

Source : Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale (CERC), "Aider au retour à l'emploi", 2005.

Mis à jour le 04/10/2006

 

Autres contenus apparentés

Ressources complémentaires