Lors de l'éclatement de la Yougoslavie, le 1er juillet 1991, le ministre des affaires étrangères du Luxembourg, Jacques Poos, dont le pays occupait alors la présidence du Conseil européen, avait annoncé que "l'heure de l'Europe" était venue dans les Balkans.

Une Europe impuissante face aux guerres

Sarajevo pendant la guerre, mars 1993

Sarajevo pendant la guerre, mars 1993.

© ECPAD/D. Viola

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La citation fait date : paralysée par des lectures contrastées de la guerre, dépourvue des instruments institutionnels qui lui auraient permis de prendre une part plus active à la résolution des conflits, l'Union européenne (UE) s'est révélée impuissante à arrêter les affrontements. L'accord de Dayton de novembre 1995 a d'ailleurs établi une tutelle internationale sur la Bosnie-Herzégovine dans laquelle les Nations unies et l'OTAN occupaient la première place. Les Européens ont certes envoyé des contingents militaires pour participer à la mission de l'Alliance atlantique ; ils ont également apporté une contribution majeure à la reconstruction, mais leur rôle politique est demeuré modeste. Ainsi, au début des années 1990, la politique européenne à l'égard des Balkans manquait de cohérence, multipliant les approches au "cas par cas", notamment face à la désintégration de la Yougoslavie socialiste et des différentes crises surgissant en Slovénie, en Croatie, en Bosnie-Herzégovine et au Kosovo.

  • Voir dans le dossier de La Documentation française "L'OTAN après la Guerre froide" : L'OTAN dans les Balkans

  • Une nouvelle approche européenne régionale

    Lancée par l'UE en 1996

    Reconstruction d'un pont par l'IFOR, Sipovo (Bosnie-Herzégovine), 1996

    Reconstruction d'un pont par l'IFOR, Sipovo (Bosnie-Herzégovine), 1996.

    © OTAN

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    Les crises successives et l'impuissance européenne ont démontré la nécessité de développer une politique distincte et ciblée pour un problème qui s'avérait clairement régional. L'UE était appelée à développer des instruments pour influer sur les processus politiques dans les Balkans : utiliser la perspective d'intégration européenne pour encourager la coopération régionale a été une composante importante de cette réflexion.
    En février 1996, l'UE a ainsi mis en place les bases d'une nouvelle politique, "l'approche régionale", à l'égard des pays de la région avec lesquels elle n'avait pas l'intention de conclure des accords européens.
    A l'origine, cette politique englobait tous les pays ex-yougoslaves (sauf la Slovénie) ainsi que l'Albanie, la Bulgarie et la Roumanie. Ces deux derniers s'inscrivirent rapidement dans une autre dynamique, celle de la stratégie de pré-adhésion réservée aux pays dont la candidature à l'UE est officiellement acceptée.
    L' "approche régionale" devait faciliter notamment la mise en œuvre de l'accord de paix de Dayton de novembre 1995 sur la Bosnie-Herzégovine, grâce à une aide financière dans le cadre des programmes PHARE et OBNOVA, mais aussi à la mise en place de préférences commerciales et à la possibilité de conclure des accords de coopération avec l'UE. Parallèlement, cette nouvelle politique devait favoriser la coopération régionale.

    Limitée par le principe de conditionnalité

    José Manuel Barroso et Carla del Ponte

    José Manuel Barroso, président de la Commission européenne et Carla del Ponte, procureure du Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie, 2005.

    © CE

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    En 1997, l'UE décidait de soumettre l'amélioration de ses relations avec les pays concernés à un certain nombre de critères politiques selon le "principe de conditionnalité". La volonté de chaque pays de coopérer avec ses voisins faisait partie des conditions. La Commission européenne était chargée de suivre la mise en œuvre de cette approche. Ainsi, la nouvelle politique de l'UE a été articulée autour de deux axes : régionalité et conditionnalité. Le second repose non seulement sur des critères transversaux concernant l'ensemble des pays mais aussi sur des critères spécifiques à chaque pays.

    Si l'objectif de "l'approche régionale" était de relancer la coopération régionale après les guerres de la première moitié des années 1990, le principe de conditionnalité appliqué au cas par cas a eu tendance à fragmenter encore plus la région. Ainsi, à partir d'avril 1997, les conditions à remplir par la République fédérale de Yougoslavie étaient au nombre de trois : exercer une pression crédible sur les Serbes de Bosnie afin qu'ils coopèrent à la mise en place et au bon fonctionnement des institutions de Bosnie-Herzégovine, collaborer à l'envoi des Serbes de Bosnie accusés de crimes de guerre devant le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie (TPIY), et engager véritablement le dialogue avec les Albanais du Kosovo à propos du statut de la province au sein des frontières de la République fédérale de Yougoslavie. Selon les rapports d'évaluation de l'UE, celle-ci n'a satisfait à aucun moment aux conditions minimales qui lui auraient permis de participer à "l'approche régionale" et aux programmes régionaux de coopération et d'aide. Son rapprochement avec l'UE en a été retardé, ainsi que ceux de la Croatie et de la Bosnie-Herzégovine, faute également de coopération suffisante avec le TPIY. La Macédoine et l'Albanie, ayant mieux réussi à remplir les critères, ont pu obtenir des préférences commerciales et une aide, bien que la faiblesse de leurs Etats et leurs économies vacillantes aient freiné leur course vers l'UE.

    1998-1999, la crise du Kosovo

    Ces premières tentatives de construire une politique européenne cohérente à l'égard des Balkans pouvaient être source de tensions, et se sont avérées peu efficaces. L'UE manquait alors d'une volonté politique et de moyens financiers pour s'engager véritablement dans les Balkans. Il fallut attendre la crise au Kosovo en 1998-1999 -où une fois encore l'OTAN a pris l'initiative de recourir à la force armée après l'échec des négociations de Rambouillet en mars 1999-, pour assister à une véritable inflexion de la politique européenne dans les Balkans avec la prise de conscience que toute solution partielle était inévitablement vouée à l'échec.

    Dans ce contexte, certains pays ont adopté une stratégie individuelle d'adhésion à l'UE, qui a creusé les différences politiques et économiques régionales. La Croatie, notamment, a sévèrement critiqué "l'approche régionale" et tenté de se distancier des Balkans, refusant l'appellation balkanique et revendiquant d'être un pays centre-européen ou méditerranéen.

    Mis à jour le 01/02/2008

     

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