La vieille ville à Kiev, quartier du Podol

La vieille ville à Kiev, quartier du Podol.

© I. Kamenka

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Parmi les quinze pays issus de l’éclatement de l’ancienne Union soviétique, l’Ukraine représente le deuxième -après la Russie- par sa population et le troisième -après la Russie et le Kazakhstan- par sa surface. Elle est consciente de sa position stratégique à la confluence des grands axes routiers, ferroviaires et de transport d’hydrocarbures vers l’Europe occidentale. Elle est en effet traversée par trois des dix corridors paneuropéens multimodaux définis par la Conférence européenne des ministres des transports (CEMT) en 1997. L’Union européenne a cependant tardé à reconnaître son importance.

Cette attitude a été à la source des malentendus et des frustrations qui ont émaillé les relations bilatérales durant la première décennie de l’indépendance ukrainienne. Ce désintérêt de l’UE, souvent justifié selon les édiles européens par les lenteurs de la transition vers un Etat de droit et une économie de marché, s’est trouvé soudain remis en question par la «Révolution orange» de l’automne 2004, qui a porté démocratiquement au pouvoir un président libéral et résolument pro-européen. Il devenait dès lors difficile d’ignorer les demandes d’adhésion d’un pays qui appartient sans contestation possible à l’Europe, tant par sa géographie que par sa culture et son histoire et qui se déclarait prêt à faire évoluer sa législation et ses pratiques pour se rapprocher des critères d’adhésion définis à Copenhague.

Or, le nouveau cadre de relations élaboré en 2003, à la veille de l’élargissement de 2004, sous la dénomination de «Politique européenne de voisinage» (PEV) et sur lequel l’Ukraine avait dès l’abord exprimé des réserves, apparut alors trop restrictif.

De l’Accord de partenariat et de coopération (APC) …

Projet TACIS concernant la distribution en Ukraine, Alexandria, février 1995

Projet TACIS concernant la distribution en Ukraine, Alexandria, février 1995.

© Communauté européenne

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Le fait que l’Union ait choisi le même type d’accord, l’APC, pour ses relations avec tous les pays de la Communauté des Etats indépendants (CEI), qu’ils appartiennent à l’Europe orientale ou à l’Asie centrale, avait été très mal perçu en Ukraine.

L’Accord de partenariat et de coopération (APC) a été signé en juin 1994. Etre le premier Etat à signer un tel accord avait cependant revêtu à l’époque une grande valeur symbolique pour Kiev. Mais il n’a pu entrer en vigueur que le 1er mars 1998 du fait de la lenteur des ratifications par les Etats membres ; ce qui a constitué une première déception pour la partie ukrainienne. Le rôle excessif joué dans les négociations par la question nucléaire, et ce jusqu’à la fermeture définitive du site de Tchernobyl le 15 décembre 2000, a constitué un autre motif d’aigreur.

L’APC définit les objectifs et les principaux thèmes de coopération ainsi qu’un cadre institutionnel (sommets semestriels, conseils de coopération annuels au niveau ministériel, et comités de coopération réunissant des hauts fonctionnaires).

Finalement, l’APC a surtout permis d’apporter une aide à travers le programme TACIS (pour un total de 2,2 milliards d’euros en quinze ans). Aide jugée d’ailleurs insuffisante par Kiev, surtout comparée aux montants alloués à travers le programme PHARE aux pays candidats.

L’APC a été complété en décembre 1999 par la «Stratégie commune à l’égard de l’Ukraine» dont l’objectif était d’ «accroître le degré de cohérence de la politique communautaire» envers ce pays. Kiev avait fondé beaucoup d’espoirs sur cette nouvelle approche. Mais ce qui s’annonçait comme un instrument de politique étrangère innovateur devait la décevoir, car il n’était assorti d’aucun engagement ni d’aucun financement supplémentaire.

Aide européenne à l'Ukraine 1991-2005 (en millions d'euros), programme TACIS, programme ECHO

Aide européenne à l'Ukraine 1991-2005 (en millions d'euros)
 

1991-1998

1999-2005

Total

Programme national (TACIS)

407

384,6

791,6

Sûreté nucléaire (TACIS)

304,3

276,5

580,8

Coopération transfrontalière (TACIS)

 

36,2

36,2

Programme régional (TACIS)

 

50

50

Energie

 

65

65

Aide humanitaire (ECHO)

12

8,5

20,5

Aide macro-financière

565

110

675

Contribution au Centre pour la science et la technologie d'Ukraine

 

29

29

Total

1288,3

959,8

2248,1

Source : Commission européenne

... à la Politique européenne de voisinage

revolution-orange

Révolution orange en Ukraine, le camp de toile sur le Krechiatik à Kiev, décembre 2004.

© I. Kamenka

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L’«initiative nouveaux voisins» lancée en mars 2003 est apparue à Kiev comme un lot de consolation pour les pays rejetés définitivement en dehors de l’Union, donc de l’Europe, car l’appartenance à l’UE est souvent assimilée par l’opinion publique à un brevet d’ «européanité». Les autorités ukrainiennes ont néanmoins joué le jeu et ont été les premières à signer un Plan d’action avec l’Union européenne en février 2005. On reproche cependant à ce nouveau texte d’avoir les mêmes défauts que les précédents, essentiellement un caractère déclaratif et trop général et l’absence d’échéances ou d’engagements financiers.

L’UE a malgré tout tenu, en décembre 2005, son engagement d’accorder le statut d’économie de marché à l’Ukraine.

L’énergie : un enjeu majeur

La situation géographique de l’Ukraine entre l’Europe occidentale et les pays producteurs d’hydrocarbures (Russie et Asie centrale) la rend incontournable pour l’approvisionnement de l’Europe en gaz et en pétrole. Elle détient en effet le deuxième plus grand réseau de gazoducs et d’oléoducs au monde, après la Russie.

L’UE semble n’avoir pris conscience que tardivement de sa dépendance vis-à-vis de la Russie, notamment lors de l’épisode de la «crise du gaz» lorsque, le 1er janvier 2006, le monopole gazier russe Gazprom a brutalement interrompu ses livraisons de gaz à l’Ukraine qui refusait d’accepter un quasi quintuplement des tarifs pratiqués (de 53 à 230 dollars les mille m3, ce dernier chiffre correspondant au prix du marché mondial). Ce différend a été résolu provisoirement par un montage obscur (et la création d’une société écran russo-ukrainienne) qui aboutissait concrètement à un prix moyen du gaz fourni par Gazprom de 95 dollars les mille m3. Ce prix n’était cependant garanti que pour six mois. Et Gazprom a d’ores et déjà annoncé qu’il passerait à 130 dollars les 1 000 m3 à partir du 1er juillet 2006.

Actuellement le gaz russe destiné à l’Europe est acheminé par deux gazoducs principaux qui transitent l’un par l’Ukraine (80 % des exportations vers l’Europe) l’autre par la Biélorussie (20 %), moyennant le versement de recettes de transit à ces Etats. En 2004, 137 milliards de mètres cubes ont ainsi transité par le territoire ukrainien dont 120,4 milliards étaient destinés à l’Europe occidentale. La Russie cherche depuis plusieurs années à échapper à cette dépendance en diversifiant, et par là-même en sécurisant, ses voies d’exportation.

Elle a lancé en 1999 le projet de «gazoduc Iamal-Europe» qui traverse la Biélorussie et la Pologne et a signé, en septembre 2005, un accord bilatéral avec l’Allemagne pour la construction du gazoduc nord-européen (North-European Gaz Pipeline, NEGP) qui reliera directement la Russie à l’Allemagne, via la mer Baltique. Cependant la capacité du gazoduc ukrainien est telle qu’il restera encore pour de longues années la voie principale d’acheminement du gaz russe vers l’Europe.

L’Ukraine et l’UE ont signé en décembre 2005 un protocole d’accord sur l’énergie qui aborde notamment la question de l’intégration des marchés du gaz et de l’électricité ainsi que celle de l’efficacité énergétique. Malgré une surconsommation d‘énergie (le pays consomme trois fois plus d’énergie par unité de PIB que l’Allemagne et deux fois et demi plus que la Pologne), l’Ukraine produit plus d’électricité qu’elle n’en consomme, grâce à ses centrales nucléaires qui fournissent près de la moitié du total. Elle occupe la troisième place en Europe pour la production d’énergie nucléaire et ambitionne d’exporter à terme 17 milliards de kWh par an. Mais ceci dépend de sa capacité à assurer la convergence de ses systèmes électriques avec ceux de l’UE, actuellement incompatibles. Kiev estime qu’elle sera prête dès 2008 à intégrer son réseau au réseau européen. En 1990, l’Ukraine exportait 28 milliards de kWh vers trois pays d’Europe centrale, la Pologne, la Tchécoslovaquie et la Hongrie. Ces livraisons, interrompues en 1993 pour des raisons techniques, ont repris et elle a fourni en 2005 cinq milliards de kWh à ses anciens clients. La Russie pourrait également envisager d’exporter de l’électricité par le réseau ukrainien auquel elle est connectée à nouveau depuis 2001.

Dans le domaine de l’énergie, les relations entre l’Ukraine et l’UE apparaissent donc indissociables du  dialogue énergétique entre l’UE et la Russie, les trois partenaires étant dans l’incapacité de diminuer à court ou même à moyen terme, leur dépendance mutuelle.

Les efforts de la Russie pour contourner l’Ukraine et les efforts des pays de l’Union pour diversifier leurs approvisionnements ne permettront pas de changer la donne, d’autant que la hausse des besoins en gaz de l’UE est évaluée à 50 % d’ici 2030.

D’après notamment : Ukraine-UE. Regain d’intérêt réciproque, Agnès Bon, In Le Courrier des pays de l'Est n° 1042, p. 27-38, La Documentation française, mars-avril 2004.

Mis à jour le 13/07/2006

 

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