La nécessité de faire évoluer la gestion des fonctions publiques, pour pouvoir relever les nouveaux défis qui se présentent, a été souvent rappelée et analysée, et des avancées ont été accomplies dans plusieurs domaines. Plusieurs chantiers sont aujourd'hui en cours ou en préparation.

« La nécessaire adaptation des règles de gestion de la fonction publique aux exigences de la gestion des ressources humaines »

En 2000, dans le rapport «Fonctions publiques : enjeux et stratégie pour le renouvellement», Bernard Cieutat et Nicolas Tenzer soulignaient le caractère «vital» du renouvellement de la gestion des fonctions publiques.
 « Les ministères, les collectivités locales et les hôpitaux ont accompli des progrès manifestes dans la gestion de leurs agents. Celle-ci est au cœur des projets engagés dans le cadre de la modernisation de l’administration. Cependant, eu égard au contexte nouveau, démographique, économique et social, ces progrès peuvent paraître encore insuffisants. Des défis nouveaux se présentent aux trois fonctions publiques et des problèmes de définition des objectifs, d’affectation des moyens en personnel, de gestion prévisionnelle, tant collective qu’individuelle, des fonctionnaires se posent avec une acuité particulière. Les résoudre est non seulement souhaitable, mais est devenu vital à la fois pour maintenir et accroître la qualité des actions engagées par les administrations publiques, mais aussi pour accompagner les changements considérables qui s’imposent dans leurs missions, leurs tâches et leur organisation ».

Dans son rapport public 2003, le Conseil d'Etat étudie les «Perspectives pour la fonction publique». Parmi les enjeux auxquels se trouve confrontée cette dernière, il souligne notamment «la nécessaire adaptation des règles de gestion de la fonction publique aux exigences de la gestion des ressources humaines».

Le Conseil d'Etat examine d’abord les dominantes de la gestion des agents publics : il dénonce «une gestion bureaucratique», «peu anticipatrice», «exagérément égalitariste», ainsi qu’ «une utilisation désordonnée des souplesses de la flexibilité externe».

Pour expliquer cet état de fait, le Conseil d'Etat distingue deux grands types de causes.

Il y voit d’abord une «dérive coutumière par rapport aux textes» : «L’existence de dérives par rapport aux principes posés par le statut ou dégagés par la jurisprudence est incontestable.
 Qu’il s’agisse de la notation, de l’avancement, des mutations, de la rémunération, de l’exercice du pouvoir disciplinaire, à propos desquels on a rappelé précédemment tant la faible part donnée au mérite, ou à la sanction des insuffisances, que l’effacement de la primauté de l’intérêt général, il est peu de dire que les pratiques ainsi relevées ne sont pas en conformité avec les règles et principes statutaires, lesquels au contraire donnent toute leur place au mérite et à la valeur professionnelle et permettent de sanctionner les manquements».

Il met aussi en avant des «raisons d’ordre statutaire et organisationnel», notamment «un dispositif réglementaire pesant, une organisation du pouvoir de gestion diluant les responsabilités, une répartition des agents en corps cloisonnés et trop nombreux».

Les chantiers en cours

Plusieurs réformes concernant la fonction publique sont menées ou préparées aujourd'hui, comme par exemple la mise en œuvre de la réforme budgétaire (LOLF), qui introduit des outils pour une meilleure gestion des dépenses de personnel de l’Etat, ou encore la réforme des cadres statutaires. Certaines de ces évolutions sont déterminées par le droit communautaire.

La réforme budgétaire : un nouveau cadre de gestion des dépenses de personnel.

La loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, dite «LOLF», réforme profondément le cadre budgétaire de l’Etat et implique une nouvelle gestion publique basée sur la notion de performance. Cette nouvelle «Constitution financière» de l’Etat entend ainsi amener l’administration à passer d’une culture de moyens à une culture de résultats. S’agissant plus particulièrement de la gestion des ressources humaines, l’enjeu est considérable, les dépenses de personnel représentant 44 % du budget de l’Etat.

La LOLF renouvelle le cadre de gestion des personnels de l’Etat. Au sein d’un même programme (nouvelle unité budgétaire, cadre de mise en œuvre d’une politique publique), les crédits de personnel peuvent être réaffectés à d’autres dépenses, sans que l’inverse soit possible. En outre, un plafond de masse salariale par programme est instauré, qui indique les crédits maxima autorisés pour les dépenses de personnel. Enfin, un plafond d’emplois par ministère fixe un effectif maximum autorisé, exprimé en équivalents temps plein.

Ainsi, dans le cadre budgétaire introduit par la LOLF, les ressources humaines deviennent un élément du pilotage par la performance. Le responsable de programme aura besoin de connaître précisément la masse salariale de son programme, d’en suivre et d’en prévoir les évolutions, et d’intégrer ce facteur à son pilotage.

La loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique

(Journal officiel du 27 juillet 2005)

« Afin de se conformer aux prescriptions de la directive 1999/70/CE du 28 juin 1999 concernant l’accord-cadre sur le travail à durée déterminée, le projet de loi limite à trois ans au maximum la durée des contrats à durée déterminée dans la fonction publique et n’autorise leur renouvellement que pour une durée totale de six ans. Il prévoit qu’au-delà de cette durée de six ans, le contrat, s’il est renouvelé, ne peut l’être que pour une durée indéterminée. Par ailleurs, les agents de plus de 50 ans et justifiant de huit ans de service public bénéficient de la transformation automatique de leur contrat en contrat à durée indéterminée.
 
 Le projet de loi achève l’ouverture de la fonction publique aux ressortissants des Etats membres de la Communauté européenne ou d’un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen. L’ensemble des corps de la fonction publique sera désormais ouvert au recrutement des ressortissants communautaires ; l’accès aux emplois qui ne sont pas séparables de l’exercice de la souveraineté ou qui comportent une participation à l’exercice de prérogatives de puissance publique continuera à être réservé aux nationaux. Le projet de loi facilite par ailleurs l’accès par la voie du détachement à tous les corps et cadres d’emplois de la fonction publique.
 
 Le projet de loi renforce également la lutte contre les discriminations en mettant fin à certaines différences de traitement entre les hommes et les femmes en matière de limites d’âge ou de conditions de diplôme lors du recrutement dans la fonction publique. Il transpose à la fonction publique la directive 76/207/CEE du 9 février 1976 relative à la mise en œuvre du principe d’égalité de traitement entre hommes et femmes en ce qui concerne l’accès à l’emploi, à la formation et à la promotion professionnelle et les conditions de travail.
 
 Enfin, il permet le recrutement en qualité d’agents publics des personnels employés par une entité économique reprise par une personne publique dans le cadre d’un service public administratif ; les contrats proposés à ces agents reprennent les clauses substantielles de leur ancien contrat. Il transpose ainsi à la fonction publique la directive 2001/23/CE du 12 mars 2001 relative au maintien des droits des travailleurs en cas de transfert d’entreprises ».

Extrait du communiqué du Conseil des ministres du 2 février 2005.

Mis à jour le 12/09/2005

 

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