Amélie Blom, chercheur associé au département de sciences sociales de la Lahore University of Management Sciences (LUMS, Pakistan), est doctorante à Institut d'études politiques de Paris (IEP) - Centre d'études et de recherches internationales (IEP-CERI).

Entretien réalisé en février 2004.

Dans quelle mesure les événements du 11 septembre 2001 ont-ils influé sur les relations indo-pakistanaises et, plus généralement, sur les équilibres géopolitiques de la région ?

A la suite du 11 septembre 2001, la région s'est retrouvée, après des années de begnin neglect [douce négligence], parmi les priorités de la politique étrangère américaine. La nouvelle pax americana se traduit, dans l'immédiat, par un apaisement, en apparence, des conflits internes (reconstruction de l'Afghanistan, reprise du dialogue indo-pakistanais) et par une manne financière accordée aux gouvernements pour obtenir leur soutien logistique dans le cadre de la "guerre contre la terreur". Mais, sur le long terme, cette nouvelle donne géopolitique régionale peut, en réalité, contribuer à renforcer l'insécurité et l'instabilité chronique d'un pays comme le Pakistan. Celui-ci est surendetté (43 % des dépenses publiques servent à payer les intérêts de la dette extérieure) et dirigé par des militaires confrontés à l'impérieux besoin de moderniser leurs équipements. Il n'avait pas d'autres choix, en 2001, que d'accepter de devenir un pays de "la ligne de front". Or, le Pakistan sait, pour en avoir fait l'expérience au lendemain du retrait soviétique d'Afghanistan, que le soutien américain est fragile. En outre, il est désormais pris en tenaille entre deux voisins [l'Afghanistan et l'Inde] qui exercent une pression considérable, avec l'aval des États-Unis, pour qu'il renonce à deux dogmes centraux de sa politique régionale : établir un gouvernement pro-pakistanais en Afghanistan pour bénéficier d'une "profondeur stratégique" en cas de guerre avec l'Inde, éviter que les groupes cachemiris sécessionnistes, favorables au rattachement de l'ensemble du Cachemire au Pakistan soient marginalisés. Sans compter que les tensions ethniques chez ses voisins, toujours fortes, ont un impact direct sur les équilibres politiques intérieurs du Pakistan (qui doit ainsi tenir compte de la frustration politique éprouvé par les Pashtounes afghans et de la radicalisation des ultras pro-pakistanais au Cachemire indien). Enfin, la présence militaire américaine dans la région a grandement contribué au succès des islamistes aux élections législatives d'octobre 2002 dans deux des quatre provinces du Pakistan.

Pourquoi le différend indo-pakistanais se cristallise-t-il pour l'essentiel sur la question du Cachemire ?

Les causes de la focalisation indo-pakistanaise sur la question du Cachemire sont extraordinairement complexes. Pour simplifier, je dirais qu'elles sont tout d'abord d'ordre historique et structurel. L'Inde et le Pakistan, ainsi que leurs armées nationales, se sont construits en tant qu'entités indépendantes et ont articulé leur nationalisme après le départ des Britanniques, en se faisant la guerre au Cachemire (1947-1949), un État princier dont le statut reste l'"agenda inachevé de la Partition" du sous-continent. Faire de leur relation l'otage de ce contentieux avait alors une visée fonctionnelle : il s'agissait de démontrer le bien-fondé de l'idéologie sur laquelle chacun des deux États étaient constitués. Pour l'Inde, maintenir le seul État à majorité musulmane dans l'Union indienne légitimait le projet séculariste et démontrait l'erreur historique que constituait, aux yeux des premiers dirigeants indiens, l'existence même du Pakistan, pays sécessionniste créé de toute pièce pour accueillir les musulmans de l'Inde du Nord. Pour ce dernier, refuser de reconnaître le Cachemire comme partie intégrante de l'Inde, voire inciter celle-ci à commettre une faute (en se livrant à des manœuvres politiques à même de provoquer un regain de la répression indienne au Cachemire), justifiait l'idéal visant à créer une "nation" pour des musulmans "persécutés par la majorité hindoue". Mieux, entretenir le différend du Cachemire maintenait cet idéal en vie et permettait ainsi d'exiger de la société pakistanaise une mobilisation constante à cette fin et, de facto, son soutien aux pouvoirs en place, en particulier militaires. Cependant, cet héritage historique et les perceptions qui en découlent n'expliquent pas tout. Les différents gouvernements indiens, qu'ils soient dirigés par le parti du Congrès ou le Bharatiya Janata Party (BJP), ont longtemps traité la rébellion sécessionniste cachemirie comme une simple question ressortant au "maintien de l'ordre" : ils avaient donc tout intérêt à la présenter comme une "cinquième colonne" pakistanaise. Cette approche a renforcé l'hostilité des Cachemiris musulmans à l'égard de l'Inde. Le Pakistan, quant à lui, a profité de ces erreurs politiques en soutenant massivement les forces sécessionnistes : d'abord par irrédentisme puis, après sa défaite face à l'Inde en 1971 (il perdit alors la moitié de sa population avec la création du Bangladesh), par esprit de revanche. Depuis la fin des années 1980, à l'espoir, irréaliste, d'épuiser l'Inde économiquement dans la contre-insurrection au Cachemire, s'ajoute une force d'inertie. Il en effet plus coûteux, et risqué, d'abandonner des années de propagande nationaliste anti-indienne et de lâcher les groupes "jihadistes" proliférant depuis quinze ans au Pakistan que de laisser la situation en l'état.

Pourquoi l'Inde n'organise-t-elle pas au Jammu-et-Cachemire le référendum d'autodétermination prévu par l'ONU en 1948-1949 ?

Cela semble, a priori, surprenant. C'est en effet l'Inde, et non le Pakistan, qui avait initialement demandé l'arbitrage de l'Organisation des Nations unies. Toutefois, il faut rappeler que Nehru s'attendait à ce que l'ONU condamne le Pakistan en tant qu'agresseur et non à ce que soit évoquée une solution au conflit "en accord avec la volonté du peuple" (selon les termes des résolutions onusiennes de 1948). Depuis lors, l'Inde justifie son refus d'un référendum en avançant deux arguments. Elle estime que tant que le Pakistan ne retire pas ses troupes de la partie du Cachemire sous contrôle pakistanais (l'une des conditions posées en effet par le Conseil de sécurité), le référendum ne peut avoir lieu. De son côté, le Pakistan argue que, tant que l'Inde ne fait pas de même au Jammu-et-Cachemire, il ne peut se soumettre à la demande de Delhi. Le serpent cachemiri se mord ainsi la queue depuis des années, à l'avantage de l'Inde, pays du statu quo. L'autre argument est politique. Du point de vue du gouvernement indien, les Cachemiris ont accepté leur citoyenneté indienne par différents processus de consultation (un vote de l'Assemblée constituante du Jammu-et-Cachemire en 1954 suivi de plusieurs élections législatives, locales et nationales) se substituant au référendum qui, de plus, n'est pas mentionné dans l'accord de Simla signé en 1972 avec le Pakistan (les termes de ce traité sont, en fait, différemment interprétés par les deux États). Quoi qu'il en soit, le référendum proposé par l'ONU n'a aucune chance d'être organisé. Tout d'abord, il serait très compliqué à mettre en œuvre sur le plan technique. Par exemple, les musulmans représentent 39 % de la population de la région du Jammu où ils sont, de plus, majoritaires dans deux districts. Quelle circonscription retenir ? L'ensemble de l'État, la région, le district ? Sans compter que l'on peut s'interroger sur la légitimité du choix de la religion en tant que base d'un éventuel découpage. Et quel choix faut-il donner aux Cachemiris : rejoindre soit l'Inde soit le Pakistan comme le prévoient les résolutions de l'ONU ? Ou bien auraient-ils aussi la possibilité d'exercer une "troisième option" leur permettant de se prononcer pour l'indépendance ? Les rares sondages et enquêtes de terrain crédibles montrent qu'aujourd'hui, dans la vallée de Srinagar comme dans l'Azad Jammu-et-Cachemire pakistanais, cette dernière solution a la préférence des habitants. Enfin, le référendum n'est plus d'actualité : l'Inde le rejette catégoriquement, le secrétaire général de l'ONU a récemment signifié que cette consultation ne constituait plus un instrument adapté, les séparatistes cachemiris modérés eux-mêmes n'y font plus référence que du bout des lèvres et, enfin, le général Pervez Musharraf a déclaré, en décembre 2003, que cette revendication pouvait être "mise de côté". Seule une autonomie maximale est aujourd'hui négociable entre Delhi et les séparatistes cachemiris.

Dans quelle mesure le Pakistan aide-t-il ou combat-il les terroristes qui mènent des actions violentes sur le territoire indien, en particulier au Cachemire ?

C'est "la question à mille dollars" que se posent tant de journalistes, occidentaux, indiens et pakistanais, depuis deux ans ! La réponse la moins fausse est que le Pakistan adopte simultanément les deux attitudes. Le gouvernement pakistanais, l'armée de terre en réalité, aide et combat tout à la fois les organisations jihadistes basées sur son territoire. En effet, "les terroristes" ne constituent pas un ensemble homogène, mais une dizaine de groupes islamistes armés importants ainsi qu'une vingtaine de groupuscules. Trois phénomènes ont encouragé cette multiplication. L'armée pakistanaise a toujours pratiqué la politique, classique, du "diviser pour mieux régner". Les fonds que pouvaient obtenir les groupes prêts à lever des troupes pour mener la guérilla au Cachemire étaient assez importants pour être attractifs. Enfin, il existait une très forte concurrence idéologique entre les différents partis islamistes, au Pakistan comme au Cachemire. Au sein de cette nébuleuse, certains groupes sont devenus difficilement contrôlables, soit parce qu'ils se sont impliqués dans les violences sectaires et des attentats terroristes contre les Occidentaux et les minorités chrétienne et chiite au Pakistan, soit parce que leurs "commandants", coupés de leur hiérarchie, s'autonomisent une fois au Cachemire indien. L'armée pakistanaise se soumet donc, sans trop de difficulté, à la pression indienne et américaine, en vue de mater ces mouvements. D'autres groupes sont, par contre, passés à travers les mailles du filet répressif des deux dernières années : en particulier le Lashkar-e Tayyebah, formé par un Pakistanais, et le Hizb-ul Mujahidin dirigé par un Cachemiri indien. On peut donc estimer que le gouvernement pakistanais, pour différentes raisons, ne souhaite ni ne peut faire plus que de limiter les infiltrations de ces groupes à travers la Ligne de contrôle (LoC). Il faut également rappeler que ces mouvements disposent de soutiens financiers et politiques qui dépassent le seul Pakistan, et sont à rechercher du côté des monarchies du Golfe ou de riches hommes d'affaires de la diaspora indo-pakistanaise.

En quoi le fait que l'Inde et le Pakistan soient désormais des puissances nucléaires influe-t-il sur le contentieux qui les oppose ?

Comme l'a très justement souligné un spécialiste de la géopolitique régionale, Jean-Luc Racine, le nucléaire agit tout à la fois comme une dissuasion et comme une menace. La mise en place de programmes nucléaires militaires par les deux États dans les années 1970 n'a pas empêché la guerre par procuration au Cachemire de la décennie suivante, mais elle l'a probablement maintenue dans des limites "acceptables". De même, un an après s'être affirmées comme des puissances nucléaires déclarées, l'Inde et le Pakistan ont connu leur affrontement armé le plus sérieux depuis 1971, dans la région de Kargil au nord Cachemire (en 1999), mais celui-ci est resté localisé. Sans compter les accrochages quotidiens le long de la LoC depuis quinze ans. La nucléarisation n'empêche donc pas les affrontements armés, elle peut même les encourager, chaque État faisant le pari que l'autre sera tenu d'adopter une stratégie de retenue. On peut toujours imaginer des scénarios catastrophes : situation conventionnelle désespérée acculant l'un à brandir la menace nucléaire, erreurs de jugement sur les anticipations de l'adversaire ou logique suicidaire. Ces inquiétudes, difficiles à étayer, sont toutefois à nuancer. La nucléarisation des deux États est certes fondée sur des considérations stratégiques : fragilité du parapluie nucléaire américain (qui incita également la France à se doter de l'arme nucléaire) ou fragilité de la protection soviétique vis-à-vis de l'Inde dans les années 1960, inquiétudes indiennes après la défaite infligée par la Chine en 1962, politique pakistanaise éminemment mimétique vis-à-vis de l'Inde, etc. Mais, les fonctions internes, voire symboliques, de la nucléarisation sont tout aussi importantes. Il est significatif que la presse indienne ait qualifié les essais nucléaires de 1998 d'"explosion d'estime de soi". L'Inde et le Pakistan sont, en effet, passés d'un "nationalisme culturel" à un "nationalisme nucléaire", selon l'expression de Christophe Jaffrelot. Les gouvernements l'utilisent autant dans leurs rivalités politiques partisanes internes que dans leur quête de respectabilité internationale.

Quel lien y a-t-il entre la montée des extrémismes politico-religieux - islamisme au Pakistan et nationalisme hindou en Inde - et les crises successives qui, au cours des dernières années, ont opposé les deux États ?

Il n'y a pas de lien direct entre l'apparition des crises indo-pakistanaises de 1990, 1999, et 2002-2003, et l'influence politique des islamistes au Pakistan (limité, aussi bien géographiquement, à l'est du pays, que politiquement, ceux-ci ne recueillant que 10 % des voix aux élections législatives de 2002) ou la montée en puissance du BJP en Inde. La conflictualité indo-pakistanaise est étonnamment insensible à la nature des partis au pouvoir ou des régimes politiques (militaires ou civils au Pakistan). Un gouvernement comprenant des ministres islamistes (celui du général Zia ul-Haq de 1977 à 1988) au Pakistan, et une coalition dirigée par un parti nationaliste hindou (le BJP depuis 1998) en Inde, ne se sont pas traduits par un infléchissement significatif de la politique régionale, ni même par une détérioration des relations avec le voisin. Après la mort de Zia, même les chefs d'état-major de l'armée de terre pakistanaise les plus hostiles au fondamentalisme religieux n'ont pas renoncé à soutenir les rebelles cachemiris d'obédience islamiste, pour la simple raison que ces derniers sont les seuls à avoir des positions pro-pakistanaises (les mouvements "sécularistes" étant favorables à l'indépendance). Les raisons pour lesquelles le Pakistan a engagé les hostilités à Kargil n'ont, également, aucun rapport avec une éventuelle pression des islamistes. De la même façon, on a vu en Inde un Premier ministre BJP, Atal Behari Vajpayee, engager, un peu moins d'un an après son arrivée au pouvoir des pourparlers, avec son homologue pakistanais, Nawaz Sharif (dont la carrière politique a commencé, d'ailleurs, grâce au soutien du principal parti islamiste pakistanais, le Jamaat-i Islami). Certes, les mouvements nationalistes hindous et les partis islamistes pakistanais rivalisent en déclarations intempestives pour donner une "solution militaire" au différend du Cachemire. Et la progression d'une rhétorique chauviniste et belliqueuse dans la presse vernaculaire des deux États doit bien sûr beaucoup à la banalisation de leurs discours. Mais cette banalisation est aussi le résultat de la manipulation des idéologies extrémistes par les gouvernements "libéraux" à des fins électorales. Ce facteur est probablement beaucoup plus déterminant. Ainsi, par exemple, en cherchant à flatter l'électorat du BJP tout en encourageant le Jamaat-i Islami Jammu-et-Cachemire, le parti du Congrès, en Inde, a créé la situation explosive qui a débouché sur la rébellion des années 1990 et la dégradation des relations intercommunautaires au Cachemire. Quant au Pakistan, le Parti du peuple pakistanais puis le parti de la Ligue musulmane, en donnant des gages aux islamistes dans les années 1970 et 1990, ont suscité, au sein des mouvements jihadistes, l'espoir de jouer un rôle en politique intérieure.

Les entretiens bilatéraux qui se sont déroulés début janvier 2004 à Islamabad, et l'annonce d'un "dialogue global", marquent-ils un infléchissement de la position respective des deux États ? Cette phase de détente est-elle durable ?

Après deux années de très forte tension (2002-2003) qui firent craindre que la mobilisation des troupes le long de la frontière indo-pakistanaise ne dégénère, même accidentellement, en un conflit déclaré, Inde et Pakistan ont, en effet, adopté une attitude plus modérée. L'Inde démobilisant ses troupes et proposant de rétablir les communications aériennes et terrestres, et le Pakistan proposant un cessez-le-feu le long de la LoC et se dissociant (certes timidement) du plus important mouvement islamiste armé cachemiri basé sur son territoire, le Hizb-ul Mujahidin. Ces mesures ont permis la reprise du dialogue lors du sommet de l'Association de l'Asie du Sud pour la coopération régionale (SAARC), à Islamabad en janvier 2004, et la préparation, le mois suivant, d'une rencontre au niveau des ministres des Affaires étrangères. Cette phase de détente peut durer dans la mesure où elle est déterminée par des facteurs qui ne sont pas strictement conjoncturels. D'un côté, le Pakistan est le dos au mur. Économiquement tout d'abord. Est en jeu un prêt de trois milliards de dollars que lui ont accordé les États-Unis en juin 2003 (mais sous condition). Le niveau des investissements étrangers reste dangereusement bas, l'augmentation du pourcentage de la population en dessous du seuil de pauvreté est alarmante. Le pays est économiquement distancé par une Inde qui tire parti de la mondialisation. Il est également politiquement dépassé au Cachemire même. En Inde, la Conférence de tous les partis pour la liberté (APHC), qui regroupe une trentaine de formations autonomistes, s'est divisée, et la faction pro-pakistanaise hostile au dialogue avec Delhi a été mise en minorité, le Hizb-ul Mujahidin est très affaibli militairement, et la population cachemirie indienne, épuisée par des années de guerre, est de plus en plus hostile au Pakistan. La lassitude de l'opinion publique pakistanaise à l'égard de la coûteuse "cause du Cachemire" est d'ailleurs également palpable. De l'autre, l'Inde semble désormais accepter d'adopter une stratégie qui ne fasse pas perdre la face à son voisin : l'évocation du "terrorisme sponsorisé par le Pakistan" n'exclut plus la possibilité d'un dialogue sur des mesures "humanitaires", comme par exemple la proposition d'établir [la route est fermée depuis 1947] une ligne de bus entre Muzaffarabad et Srinagar ce qui permettrait aux familles divisées de se revoir. Enfin, les deux parties évitent les indiscrétions médiatiques qui ont fait échouer tant de négociations dans le passé. Il faut cependant rester prudent. A ce stade, il est seulement question de "parler de ce dont on va parler" et on ne voit pas bien ce qu'il y a, véritablement, à négocier. L'Inde n'a pas avantage à briser le statu quo actuel et le Pakistan est peu enclin à accepter une transformation de la LoC en frontière internationale. La reprise du dialogue ne signifie donc nullement que les deux États renoncent à poursuivre leur contentieux par la force. Le "dialogue composite" peut ainsi n'être qu'un effet d'annonce pour rassurer l'administration américaine.

Quel peut être le rôle de la communauté internationale pour éviter qu'une nouvelle crise ne survienne ?

L'Inde ne reconnaissant pas le Cachemire comme "territoire disputé", l'intervention de l'ONU est improbable. Par contre, il est révélateur qu'après des décennies passées à rejeter toute internationalisation du conflit (qu'elle ne définit que comme bilatéral), l'Inde accepte désormais que les États-Unis jouent un rôle actif. Cependant, si la médiation américaine est en mesure de contenir les tensions, elle ne peut les résoudre ; ceci dépendant strictement de la volonté politique des deux gouvernements, qui reste faible. La médiation américaine a permis, dans le passé, de dénouer des crises (1990) et de mettre un terme à un affrontement armé (1999). Actuellement, elle oblige les deux gouvernements à rétablir les canaux officiels de dialogue, l'armée pakistanaise à contenir les activités des groupes jihadistes et à limiter leur "visibilité", et le gouvernement indien à accepter le dialogue avec l'APHC et la libération de prisonniers politiques au Cachemire. Mais une pression trop forte des États-Unis aurait aussi un effet dévastateur, en particulier au Pakistan. Le fait que le président Bill Clinton ait contraint les troupes pakistanaises à se retirer de la zone de Kargil, décision imposée à un Premier ministre aux abois et sans aucune concession, a été très mal vécue par l'armée. Le ressentiment à l'égard des États-Unis est en ce moment à son zénith, les opérations des agents du FBI ou de la CIA sur le territoire, constamment évoquée dans la presse, et la politique américaine, discriminatoire tant en matière d'immigration que de prolifération nucléaire, ne font que le renforcer. Enfin, la politique régionale actuelle des États-Unis, entièrement centrée sur des objectifs de court terme - la lutte contre le terrorisme et la prolifération nucléaire dans "l'axe du mal" - n'a pas du tout les mêmes conséquences dans les deux pays. L'Inde, marché très prometteur et pôle stabilisateur face à la Chine, bénéficie d'un soutien quasi inconditionnel de Washington. Le Pakistan ne compte qu'en raison de son "pouvoir de nuisance" : "menace islamiste", frontières poreuses avec l'Afghanistan et l'Iran, vente de technologie nucléaire à la Libye, l'Iran et la Corée du Nord, etc. Le général Musharraf l'a d'ailleurs parfaitement compris en jouant de la stratégie du "après moi, le chaos". Mais si la perfusion financière américaine lui permet pour l'instant de consolider son pouvoir, elle mine donc, à terme, sa légitimité.

Mis à jour le 01/03/2007

 

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