Didier Maus est président de l'Association française des constitutionnalistes.

Entretien réalisé en septembre 2000.

Qu'est-ce que le quinquennat ? Pourquoi parle-t-on du quinquennat "sec" ?

Le quinquennat se définit par le remplacement du mandat de sept ans du Président de la République par un mandat de cinq ans. La révision est en elle-même très simple, il s'agit de substituer "cinq" à "sept" à l'article 6, premier alinéa de la Constitution.

L'expression "quinquennat sec" à été adoptée à la suite des déclarations de M. Jacques Chirac indiquant qu'il ne donnait son accord qu'au raccourcissement de la durée du mandat présidentiel et à aucune autre réforme. L'expression, par contraste, fait référence à des mesures qui auraient pu toucher soit d'autres modalités du mandat présidentiel, soit d'autres aspects de la Constitution. C'est ainsi que l'ancien Président de la République Valéry Giscard d'Estaing avait explicitement souhaité que la révision précise que le Président de la République n'était rééligible qu'une fois. D'autres personnalités ou forces politiques auraient souhaité profiter de cette révision constitutionnelle pour modifier plus largement la Constitution, y compris à propos des relations entre le Gouvernement et le Parlement ou le statut des collectivités territoriales. Le "quinquennat sec" est donc la révision la plus limitée qu'il est possible d'opérer. Dans l'esprit de M. Chirac, il s'agit d'un point d'aboutissement à ne pas dépasser ; dans l'esprit d'autres responsables politiques, en particulier M. Lionel Jospin, il s'agit du point de départ d'une transformation plus importante du système constitutionnel.

Le quinquennat est-il une idée neuve ?

Le quinquennat n'est pas véritablement une idée neuve. Il a été introduit dans le débat constitutionnel en 1973, lorsque le Président Pompidou, à la suite des élections législatives, a proposé de réduire la durée du mandat présidentiel de sept ans à cinq ans. Cette réforme avait été approuvée par l'Assemblée nationale et le Sénat, mais à des majorités insuffisantes pour obtenir la majorité des 3/5èmes nécessaire pour l'adoption définitive lors d'une réunion du Congrès du Parlement à Versailles. Dans ces conditions, le Président Pompidou avait préféré suspendre la procédure pour ne pas risquer un échec. Elle n'a jamais été reprise et est évidemment devenue caduque avec le processus qui trouvera son aboutissement le 24 septembre.

Depuis 1973, la question du quinquennat a été régulièrement soulevée. Le Président Giscard d'Estaing avait indiqué qu'il ne souhaitait pas toucher à des éléments substantiels de la Constitution. Le quinquennat a explicitement figuré dans les cent dix propositions du candidat François Mitterrand en 1981, mais le Président François Mitterrand n'a guère repris cette idée.

Lorsqu'il a eu à se prononcer de manière officielle en 1992, dans les propositions qu'il a soumises au Comité consultatif pour la révision de la Constitution, le Président Mitterrand a indiqué que "sa préférence allait au mandat d'une durée plus longue que celle d'un député et au moins, aussi longue que celle d'un maire ou d'un conseiller général (c'est-à-dire six ans)". En outre, le Président de la République précisait : "N'oublions pas que le Président de la République a, en raison de l'article 5 (de la Constitution), un pouvoir d'arbitrage et qu'il n'est pas lié au changement de majorité parlementaire".

La question a été régulièrement soulevée lors de chaque consultation électorale, en particulier lors des élections présidentielles de 1995. Implicitement, M. Lionel Jospin, dans la présentation du programme de son Gouvernement devant l'Assemblée nationale en juin 1997, a indiqué qu'il était favorable à un tel mandat à partir du moment où il a fait part de son souhait d'aligner tous les mandats électifs sur une durée de cinq ans.

Les extraits, repris dans ce dossier, du rapport du Comité consultatif pour la révision de la constitution consacrés à la durée du mandat présidentiel montrent que les éléments du débat sont complexes et que les effets attendus d'une telle révision sont incertains.

Peut-on comparer la situation française à celle des autres pays occidentaux ?

Il est difficile de comparer la situation française à celle des autres grands pays occidentaux, qu'il s'agisse des pays de l'Union européenne ou des Etats-Unis. Même lorsque le Président de République dans d'autres pays de l'Union européenne est élu au suffrage universel direct, par exemple au Portugal, en Autriche ou en Irlande ou quasiment au suffrage universel direct en Finlande, la tradition ne lui a jamais fait jouer un rôle aussi important que le Président de la République en France dans la pratique mise en œuvre par le général de Gaulle et ses successeurs. La comparaison n'est donc pas totalement pertinente.

En ce qui concerne les Etats-Unis, la nature même du régime, un régime présidentiel à forte séparation des pouvoirs et la très brève durée du mandat présidentiel (quatre ans) ne permettent pas non plus d'assurer une véritable comparaison. La France constitue une exception constitutionnelle, aussi bien lorsque dans les périodes classiques le Président de la République est le véritable chef du Gouvernement et de la majorité parlementaire, que dans les périodes de cohabitation ou, sans être redevenu un véritable Président d'un régime classiquement parlementaire, il perd, au moins dans les domaines de la politique intérieure et de la politique économique et sociale, son rôle de décideur numéro un de la politique nationale.

Dans tous les autres pays de l'Union européenne, le pouvoir est habituellement dévolu à la majorité qui gagne les élections législatives, le chef de celle-ci devenant presque automatiquement le chef du Gouvernement.

Quels sont les effets attendus de cette réforme constitutionnelle ?

L'expérience montre que les effets attendus d'une révision constitutionnelle ne sont pas toujours conformes aux intentions de leurs auteurs. Il convient donc d'aborder avec prudence les conséquences de l'adoption du quinquennat. Le principal bénéfice qu'il est sans doute possible d'attendre d'une telle réforme, si il y a simultanéité entre la date de l'élection présidentielle et des élections législatives, est la coïncidence des majorités et donc la fin des périodes de cohabitation.

Dans cette hypothèse, que les majorités soient de droite ou de gauche, le Président de la République pourrait retrouver son rôle traditionnel de véritable chef du Gouvernement et de la majorité parlementaire. La première motivation du quinquennat, plus implicite qu'explicite, repose sur la volonté de réduire, autant que faire se peut, le renouvellement des cohabitations.

Au cas où la majorité présidentielle et la majorité parlementaire ne seraient pas orientées de la même manière et où les élections auraient lieu dans un laps de temps très réduit (deux mois), la situation deviendrait inédite avec de réels risques de crise, sauf renoncement implicite ou explicite du Président de la République à jouer un véritable rôle politique de premier plan et à considérer que le mandat confié par les Français consiste à présider et non à gouverner.

Le quinquennat constitue, aux yeux de ses partisans, une solution simple pour conforter l'interprétation présidentielle traditionnelle de la Ve République.

Le quinquennat va-t-il transformer la nature des institutions ?

Depuis plus de quarante ans, la Ve République oscille entre deux orientations possibles, une orientation parlementaire avec un régime parlementaire renforcé et une interprétation présidentialiste avec le rôle dominant du Président de la République. Cette dernière logique a été mise en œuvre, tant par le général de Gaulle que par ses successeurs jusqu'en 1986, puis de 1988 à 1993 et pendant les deux premières années de la présidence de Jacques Chirac de 1995 à 1997. Elle nécessite l'existence à l'Assemblée nationale d'une majorité parlementaire décidée à soutenir les orientations du Président de la République et la politique menée en son nom, sous sa responsabilité, par le Gouvernement. En elle-même la réforme du quinquennat, n'a ni pour vocation, ni pour ambition de modifier l'équilibre constitutionnel de la Ve République. Elle influe, directement sur les relations, difficiles à définir, entre le Président de la République et le Premier ministre ou sur les relations parfaitement codifiées, entre le Gouvernement et le Parlement. Il n'y a évidemment aucune influence potentielle ou prévisible sur le rôle du Conseil constitutionnel, l'insertion de la République française dans l'Union européenne ou la remise en cause du statut des collectivités territoriales de métropole ou d'outre-mer.

Si la logique du quinquennat s'impose au profit de la primauté restaurée du Président de la République, l'interprétation parlementaire de la Constitution, favorable au Premier ministre, aura de moins en moins de chance de s'affirmer.

La simultanéité de l'élection présidentielle et des élections parlementaires, ce à quoi était opposé en 1973 le président Georges Pompidou, devrait politiquement faire prévaloir l'élection présidentielle, ce qui par contre, diminuera l'intérêt des élections législatives et l'autonomie, déjà fort réduite, des députés de la majorité.

Il faudrait modifier d'autres éléments du système constitutionnel pour véritablement conjuguer quinquennat et renforcement du pouvoir parlementaire. Dans cette perspective, certains imaginent par exemple, de supprimer la responsabilité du gouvernement ou la motion de censure et de faire évoluer la Ve République vers un régime véritablement présidentiel. Ceci ne pourrait se faire qu'à travers un autre débat et une révision constitutionnelle d'une ampleur telle qu'il s'agirait d'un changement de Constitution.

Le recours au référendum était-il indispensable ?

La technique juridique de l'article 89 de la Constitution offrait au Président de la République la possibilité, soit de convoquer les deux assemblées du Parlement en Congrès à Versailles, soit d'organiser un référendum pour ratifier définitivement la révision constitutionnelle. C'est la première fois, depuis 1958, qu'un référendum est organisé dans le cadre de l'article 89 de la Constitution. Une telle décision du Président Jacques Chirac repose probablement sur une idée simple : à partir du moment où le Président de la République est élu directement par les Français et les Françaises, et que cette élection demeure la plus populaire de toutes les consultations électorales, il est logique que le suffrage universel ait à se prononcer directement sur la durée du mandat présidentiel et par conséquent sur la périodicité avec laquelle il sera amené à élire le Président de la République.

Sans être juridiquement indispensable, le recours au référendum s'inscrit dans la logique politique et constitutionnelle de la Ve République.

Mis à jour le 18/09/2000

 

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