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De l’UE-15 à l’UE-27. Bien plus qu’un élargissement, par Édith Lhomel

[De l’UE-15 à l’UE-27. Bien plus qu’un élargissement, par Édith Lhomel], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

«Fête des jardins de l’Union européenne», organisée à Riga (Lettonie) le 1er mai 2009.
Ilmars Znotinš / Ministère letton des Affaires étrangères – mai 2009

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Mis à jour le 12/10/2011

Introduction

Le grand élargissement de l’Union européenne de 2004-2007 à dix pays de l’Est s’est traduit par des bénéfices incontestables pour tous mais aussi par des ratés qui ont fait perdre de son attractivité à une UE aujourd’hui placée devant le défi du « réveil arabe ».


De l'UE-15 à l'UE-27. Bien plus qu'un élargissement

Édith Lhomel*

L’entrée, en 2004, dans l’Union européenne (UE) de huit pays de l’Europe centrale et balte puis, en 2007, de deux autres situés en Europe du Sud-Est, qualifiée le jour « J » de success story, a suscité un nombre impressionnant d’analyses, la plupart positives mais aussi parfois critiques. Celles-ci ont même laissé place à un réel scepticisme à mesure que se manifestaient certaines retombées négatives notamment dans les domaines de la libre circulation des personnes et de l’ouverture des frontières. La crise financière de 2008 avec toutes ses conséquences pour la construction européenne a conduit à poser une question qui, il y a sept ans, aurait été jugée plus que déplacée : avait-on eu raison d’intégrer « si vite » ces pays sortis de cinquante années de communisme et d’une transition douloureuse, parfois chaotique, question qui, dans les cas de la Roumanie et de la Bulgarie, recueille désormais une réponse souvent négative ?

Face à ce revirement qui amène certains observateurs voire certains responsables politiques à faire des nouveaux entrants les boucs émissaires des maux de l’Europe aujourd’hui, il était utile en s’appuyant sur certains faits marquants du processus d’adhésion, de rappeler en quoi cet événement historique fut et demeure bien plus qu’un élargissement, terme d’ailleurs récusé avec humour par l’essayiste et ex-député européen Jean-Louis Bourlanges qui le compare à un tricot qu’on aurait « élargi », détendu à l’extrême.

En effet, cette intégration s’est soldée par des effets positifs incontestables à l’échelle des nouveaux comme des anciens membres et a renforcé sur le continent européen comme dans le monde la position de l’UE ; elle a aussi engendré des déconvenues voire des remises en cause à certains égards menaçantes pour les fondements et l’avenir de la construction communautaire.

Des avancées incontestables

Avant, pendant et même après le « big bang » de 2004 puis les adhésions de 2007, le processus d’intégration enclenché en 1993 avec la définition des critères d’adhésion dits critères de Copenhague, demeure perçu, selon que l’on se place du côté des anciens ou des nouveaux pays membres, de façon différente, voire conflictuelle ; il donne lieu à des malentendus, voire à un clivage Est-Ouest qui, bien qu’ayant perdu en intensité à la faveur du temps et de l’apparition de nouveaux défis, alimente toujours certaines rancœurs(1). Ainsi, l’attitude à l’égard de la Russie est loin de faire l’unanimité.

De la même manière que la dislocation de l’URSS a représenté le dernier acte de l’effondrement des régimes communistes à l’Est, l’entrée des pays d’Europe centrale et orientale (PECO) dans l’UE scelle la réconciliation du continent européen, la fin du partage de Yalta, synonyme pour les vainqueurs occidentaux de 1945 d’aveu d’impuissance, et pour les peuples est-européens, de trahison. Ce qui, pour ces derniers, participe d’une réparation historique indispensable signifie plus précisément pour l’UE un changement radical sur le plan de la démographie comme de la géographie faisant d’elle une puissance continentale dotée désormais d’une ouverture maritime nouvelle sur la mer Noire et d’une fenêtre nettement plus large sur la mer Baltique.

« Ce retour à la maison » comme le qualifia très simplement le Président roumain Traian Basescu aboutit en fait à une véritable reconfiguration de l’UE, renforçant d’autant son rôle d’acteur majeur sur le plan mondial ; il est clair que la portée historique et politique d’une telle recomposition n’a pas été appréciée à sa juste dimension par les opinions publiques occidentales qui ne fêtèrent guère l’événement alors que se multipliaient, à l’Est, manifestations de liesse et réjouissances au niveau officiel comme dans la rue. Pour leur part, les responsables européens et occidentaux tout en se félicitant de la réunification du continent donnèrent davantage l’impression de n’avoir accompli là que leur devoir(2) plutôt qu’ « une ardente obligation de l’histoire ».

À cette cohérence géographique et politique retrouvée vient bien sûr s’ajouter le formidable appel d’air représenté par ces dix adhésions sur le plan économique. Considérée comme l’aboutissement logique du processus de transition vers l’économie de marché, au prix d’adaptations structurelles majeures, l’entrée de chacun de ces pays dans l’Union européenne a permis une accélération sans précédent de leurs efforts de modernisation et de restructuration. En attestent les taux de croissance élevés qu’ils connaissent dès lors que la perspective de l’adhésion se précise et qui, jusqu’à la crise mondiale de 2008, ne se démentiront pas ainsi que l’accentuation du recentrage déjà sensible de leurs échanges avec l’UE et les mutations intervenues dans leur tissu industriel comme dans leurs niveaux de vie. Pour l’UE-15, le boom n’est pas moins impressionnant sur le plan des opportunités d’investissements comme en témoigne le nombre d’implantations occidentales, de prises de parts de marchés à l’Est, de débouchés en termes de mobilité professionnelle(3).

Dix années durant (1997-2007), les pays candidats, puis nouveaux entrants vont « tirer » la croissance économique de l’UE au prix de déficits commerciaux importants, contrepartie inévitable de leur course à la convergence. Les privatisations dans des économies fortement assistées par l’aide technique et financière occidentale connaîtront une nette accélération tandis que le marché européen « élargi » à quelque 103 millions de consommateurs offrira des potentialités insoupçonnées. Ces succès économiques s’inscriront dans un contexte où le libéralisme est mis en avant avec l’adoption par l’UE de la Stratégie de Lisbonne (2000) dont la philosophie influera d’ailleurs nettement sur les négociations d’adhésion des « 8+2 » (1996-2000).

Venant appuyer ce renouveau économique mais aussi institutionnel, la Commission européenne et les escouades d’experts qu’elle mobilise au travers notamment d’une Direction générale ad hoc élaboreront pour cet élargissement sans précédent – s’agissant de pays dotés en raison de leur histoire récente de spécificités non rencontrées lors des précédentes intégrations(4) –, un dispositif de soutien et d’assistance plus connu sous l’intitulé « instruments de pré-adhésion ». Ces derniers, dont le principal d’entre eux fait suite au programme PHARE qui, dès 1990, accompagna la transition de ces pays, vont permettre un véritable apprentissage de la méthode communautaire, des règles d’utilisation des fonds structurels dispensés dans le cadre de la Politique de cohésion, des principes de la Politique agricole commune (PAC). Bref, ce transfert massif de savoir-faire, en dépit des réserves dont il est l’objet(5), va donner la possibilité à des administrations, des institutions, des acteurs politiques, économiques et sociaux d’acquérir en des temps très resserrés des capacités de gestion et d’innovation (notamment en matière de montage de projets) fondamentales ; ce travail de fourmi sera également décisif pour consolider une démocratisation encore instable dans certains pays et permettre à une génération de jeunes diplômés rompus aux échanges européens de type Erasmus d’apporter leurs compétences à des administrations fossilisées.

Le bénéfice ne vaut d’ailleurs pas que pour les futurs entrants mais aussi pour les pays de l’UE-15 qui, au travers de différentes formules de jumelages institutionnels (twinnings), vont apprendre non seulement à mieux connaître leurs futurs partenaires au sein de l’UE mais aussi pour la première fois, à faire travailler ensemble des administrations et des experts des États membres. Ce qui sera désigné pompeusement par « européanisation » des structures, au risque parfois de heurter des interlocuteurs dont le sentiment d’appartenance à l’Europe s’avérera dans certaines circonstances bien plus vif que celui des populations de la « vieille Europe », fera école tant auprès des futurs pays candidats (Turquie, Balkans occidentaux) que de pays plus lointains (États membres de regroupements économiques comme le Mercosur, l’Asean, etc.) pour qui ces innovations institutionnelles représentent une des valeurs ajoutées de la construction européenne.

Mais derrière ce bilan pour le moins enthousiasmant, se dissimulent plusieurs failles qui, sept ans après les élargissements de la décennie 2000, ont abouti à des remises en cause qu’aucun des précédents n’avait provoquées.

Des dérapages incontrôlables

Question récurrente depuis les premiers élargissements, ceux de 2004 et de 2007 de par leur envergure et leur portée historique ont-ils, plus que les autres, « mis en péril » le projet européen(6) ? Au vu, tour à tour, de la montée des courants populistes en Europe et d’une certaine « droitisation » des instances européennes, des reculs constatés sur le plan social dans l’UE-27(7), enfin de l’affaissement du principe de solidarité, force est de constater que certaines conséquences sont à ce point négatives qu’elles peuvent ébranler, dans un contexte de crise aggravée, les fondements mêmes de la construction européenne comme aucune adhésion ne l’avait fait jusque-là.

Rares sont ceux qui, ne cédant pas à l’unanimisme ambiant des années 1990 et surtout 2000 en faveur de l’élargissement de l’UE, anticipèrent le coup de tonnerre que provoquèrent les résultats du référendum français sur le projet de traité européen, révélant un déficit de communication préoccupant. Moins remarqués mais plus inquiétants encore, les faibles taux de participation aux élections européennes de 2004 et surtout de 2009(8) dans les nouveaux États membres (NEM) vinrent à leur tour signifier aux dirigeants de l’UE-27 que l’information des opinions publiques avait été partout nettement insuffisante, voire inexistante. Et tandis que quelques économistes se livraient à des analyses pointues sur « les coûts et les bénéfices » de cet élargissement, la plupart des responsables politiques se bornèrent à tenir au sujet de ce dernier un propos de « comptable », souvent moralisateur voire paternaliste. Aucun, à l’exception de quelques figures comme l’ancien ministre des Affaires étrangères polonais Bronislaw Geremek trop tôt disparu, l’ancienne Présidente lettone Vaira Vike-Freiberga ou encore l’Italien Romano Prodi, ancien président de la Commission européenne, ne présenta de projet politique ambitieux capable de convaincre les Européens, à commencer par ceux de l’Ouest, de la nécessité, moyennant certains sacrifices, de doter l’UE d’une vision dépassant les impératifs de l’économie. Ce déficit de communication comme ce manque de perspective furent d’autant plus vivement ressentis qu’il s’agissait, surtout mais pas seulement dans le cas des NEM, de faire passer un message fort afin de remplir un vide politique et idéologique face auquel la devise de l’UE (« unis dans la diversité ») semblait de peu de portée. Jaloux de leur souveraineté nationale recouvrée, leurs représentants au Parlement européen sont venus grossir les rangs des « souverainistes » affaiblissant d’autant ceux des « fédéralistes » partisans de l’ « approfondissement » des institutions communautaires(9). Et si, malgré l’arrivée de députés roumains d’extrême droite la constitution au sein de l’enceinte strasbourgeoise d’un groupe parlementaire de cette sensibilité ne se fit pas, force est de constater que le populisme propre à plusieurs formations politiques tant à l’Ouest qu’à l’Est a fini par déteindre sur l’institution législative européenne.

Le « détricotage » des politiques communautaires (Politique agricole commune et Politique de cohésion) est un autre risque que ce grand élargissement a non pas suscité, mais rendu plus imminent. Basée sur un principe de solidarité qui n’a pas non plus été suffisamment explicité à la veille de ce « big bang », la Politique de cohésion a donné lieu à d’âpres marchandages : les NEM se sont ainsi vu opposer leur capacité insuffisante d’absorption pour justifier qu’ils soient privés de ce qu’ils considéraient être « leur dû », selon « une logique de guichet » qui leur fut, par ailleurs, reprochée non sans raison.

Si cette difficulté à œuvrer financièrement de façon efficace à la réduction des disparités régionales est réelle, il est vrai que, dans les cas roumain et bulgare, tant la corruption et les dysfonctionnements administratifs y sont encore répandus, ce facteur a eu vite fait d’escamoter la raison profonde d’une telle réticence : le refus de la plupart des pays riches de l’UE-15 d’augmenter leur contribution au budget de l’UE face pourtant à une demande d’une ampleur inédite. Ainsi, le gaspillage de subventions européennes dans un État membre comme la Grèce fournirait-il un motif suffisant pour compromettre une politique qui, dans maintes autres situations comme en Pologne - laquelle grâce à cet appui communautaire notamment a pu maintenir une croissance robuste en dépit de la récession ambiante - a démontré son bien-fondé ?

Ce manque d’empathie de l’UE pour des futurs États membres à qui l’on demandait, somme toute, de « mériter » leur intégration s’est ressenti durant les négociations d’adhésion avec la fixation de périodes transitoires pour l’octroi des aides directes de la PAC et la libre circulation des personnes. Pour avoir opté en faveur d’une approche sélective, voire discriminante de l’ouverture de ses frontières, l’UE-27 se retrouve aujourd’hui contrainte de mettre en place des systèmes de contrôle susceptibles de porter atteinte à certaines des valeurs sur lesquelles elle fut, à l’origine, fondée.

Faute d’avoir anticipé – à moins qu’elle ne les ait ignorés - les enjeux politiques et sociaux de ce grand élargissement, l’UE-27 s’est de fait fragilisée et a perdu de son pouvoir d’attraction en son sein comme à l’extérieur. Ainsi, plusieurs NEM se montrent désormais beaucoup moins impatients d’entrer dans la zone euro qu’au moment de leur adhésion tandis que les propositions de « re-nationaliser » les politiques communautaires se multiplient. Et si des États candidats comme la Croatie et la Macédoine espèrent bientôt rejoindre ses rangs, plusieurs sondages dans ces pays comme dans d’autres « ayant vocation à adhérer », tel le Monténégro, décrivent des opinions publiques beaucoup moins europhiles que ne le furent celles des PECO voilà quelque dix années. Cas particulier s’il en est, la Turquie, loin de se résigner, a manifestement décidé de ne plus montrer d’empressement à se faire admettre. Quant aux États parties prenantes à la Politique européenne de voisinage, s’ils continuent, à l’Est, à l’instar de la Moldavie, de considérer l’UE comme une planche de salut, certains pourraient devenir, au Sud, à la faveur des « printemps arabes », demandeurs d’une Politique européenne de voisinage qui ne se réduise pas à la conclusion d’accords de réadmission et de gardiennage des frontières extérieures de l’UE moyennant une coopération économique très insuffisante par rapport à leurs besoins actuels.

Interpellée par la nouvelle donne à l’œuvre chez ses voisins méridionaux qui pourrait avoir dans le monde arabe des retentissements analogues à ceux que déclencha, à l’Est, la chute du Mur, l’UE se montrera-t-elle capable, comme elle le fit pour partie lors du « big bang » de 2004-2007, de proposer bien plus qu’une expertise clés en mains et un soutien financier soumis à conditions ?

Notes :
(1) Cf. Édith Lhomel, « De Quinze à Vingt-sept. Les nouveaux États membres face à la construction européenne », in « Nouveaux États membres de l’Union européenne : une intégration réussie ? » (dossier), Le courrier des pays de l’Est, n° 1063, septembre-octobre 2007, pp. 3-43.
(2) Cf. Georges Mink, Gérard Wild, « La contraignante nécessité de l’élargissement », Revue d’études comparatives Est-Ouest, décembre 1996 (4), pp. 5-14.
(3) Cf. Jean-Joseph Boillot, L’Union européenne élargie. Un défi économique pour tous, Les Études de la Documentation française, 2003, 192 pages ainsi que « L’économie européenne... vingt ans après », Problèmes économiques, 11 novembre 2009, n° 2982, La Documentation française, 65 pages.
(4) Dans les cas de l’Espagne, de la Grèce et du Portugal, il s’agissait d’anciens régimes autoritaires, voire de dictatures, mais dotés d’économies de marché.
(5) Cf. F. Bafoil, G. Lepesant, R. Guyet, F. Beaumelou, E. Lhomel, C. Perron, « Les instruments de l’élargissement de l’Union européenne », Critique internationale, n° 25, octobre 2004.
(6) L’expression renvoie au premier titre de la série « Débats » créée par la collection Réflexe Europe à l’automne 2011 : Lukáš Macek, L’élargissement met-il en péril le projet européen ?, La Documentation française, Paris, 172 pages.
(7) Sur cet aspect, voir Daniel Vaughan-Whitehead, L’Europe à 25. Un défi social, Les Études de la Documentation française, Paris, 2005, 174 pages.
(8) À l’exception notable de l’Estonie et de la Lettonie. Voir European Parliament.
(9) « Les nouveaux venus ont ainsi développé une conception propre de leur mandat qui les porte à défendre sans détour des intérêts nationaux ou régionaux, comportement qui constituait jusque-là un tabou », précisent N. Brack et O. Costa dans leur article consacré au Parlement européen in « L’Europe en zone de turbulences » (dossier), Questions internationales, n° 45, septembre-octobre 2010.

* Analyste-rédactrice à Grande Europe.

Pour citer cet article : Édith Lhomel, « De l'UE-15 à l'UE-27. Bien plus qu'un élargissement », Grande Europe n° 37, octobre 2011 - La Documentation française © DILA

 

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