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Russie.Gazprom dans la ligne de mire de l'Union européenne, par Céline Bayou

[Russie.Gazprom dans la ligne de mire de l'Union européenne, par Céline Bayou], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Jonction du gazoduc Minsk-Vilnius-Kaunas-Kaliningrad dans le district lituanien de Šakiai.
Gazprom – septembre 2009

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Mis à jour le 12/08/2011

Introduction

Le Troisième paquet énergie de l’Union européenne, adopté en 2009, vise à mettre en œuvre une politique énergétique commune. Cette évolution ne va pas dans le sens des intérêts du monopole russe gazier, qui devrait pâtir notamment de la séparation patrimoniale des réseaux.


Russie. Gazprom dans la ligne de mire de l'Union européenne

Céline Bayou*

Le 13 juillet 2011, la Présidente lituanienne, Dalia Grybauskaitė, a signé la loi adoptée le 30 juin par le Parlement qui prévoit la séparation patrimoniale des réseaux de production et de distribution alimentant le marché du pays en électricité et en gaz. L’introduction de cette législation est conforme aux dispositions prises par l’Union européenne (UE) au titre du « Troisième paquet énergie » approuvé en avril 2009. La loi lituanienne a provoqué le mécontentement de Gazprom, unique fournisseur du pays et actionnaire majeur de l’opérateur national Lietuvos Dujos, tandis que le chef du gouvernement russe, Vladimir Poutine, a qualifié cette réforme de « vol » et d’acte ne « valant pas mieux que le terrorisme »(1). Moscou a bien compris qu’une des finalités du « Troisième paquet » est de prémunir les États membres de l’UE contre une trop forte dépendance à l’égard de la Russie. Or, la Lituanie est le premier, au sein de l’UE, à mettre en œuvre la Directive communautaire.

Si contrer la Russie n’est évidemment pas la seule justification de l’adoption de cet acte (il s’agit plus largement d’ouvrir les marchés européens à la concurrence, de renforcer les pouvoirs des régulateurs nationaux et d’améliorer les droits des consommateurs), il révèle néanmoins une des priorités des législateurs européens : le partenaire gazier russe est bien dans la ligne de mire de l’Union européenne.

Échanges, interdépendances et déséquilibres

L’interdépendance économique de la Russie et de l’UE se constate à différents niveaux. Selon le prisme retenu, on peut en déduire qu’un partenaire est dépendant de l’autre... ou le contraire, de sorte qu’il est difficile de tenter une analyse en termes de gagnant/perdant. D’autant que les discours (ceux des acteurs politiques russes et de Bruxelles mais également ceux des observateurs) sont rarement dénués de subjectivité.

• L’UE, premier partenaire commercial de la Russie

En ce qui concerne les échanges commerciaux, la relation est inégale(2) : l’UE est en effet, de loin, le premier partenaire commercial de la Russie, tandis que cette dernière ne se situe qu’en troisième position dans le commerce de l’UE (après les États-Unis et la Chine). La Russie est donc nettement plus dépendante que l’UE de ces échanges (en 2010, ils ont représenté 50,2 % des importations russes et 44,8 % des exportations).

Par contre, la balance commerciale de l’Union est structurellement déficitaire avec la Russie : en 2010, l’UE-27 a importé de Russie 158 milliards d’euros (soit 10,5 % de ses importations totales) et a exporté 86,5 milliards d’euros (6,4 % de ses exportations).

On observe également un déséquilibre en matière d’investissements directs étrangers, le rapport entre les investissements russes dans l’UE  et communautaires en Russie étant de 1 à 12 environ.

• La Russie, premier fournisseur énergétique de l’UE

S’agissant des produits échangés entre les deux partenaires, on constate, là encore, un déséquilibre patent : en 2010, 74,6 % des importations communautaires en provenance de Russie étaient composées de produits énergétiques (SITC 3)(3), alors que 44,7 % des exportations de l’UE vers la Russie ont consisté en machines et équipements de transport (SITC 7), 18,3 % en produits chimiques (SITC 5) et 23,4 % en produits manufacturés divers (SITC 6 et 8), soit une nomenclature plus diversifiée et des produits à plus forte valeur ajoutée.

En 2008, la Russie a livré 70 % de ses exportations de gaz à l’UE. Fort de ce constat, V. Poutine n’a de cesse de convaincre Bruxelles que les fragilités ne sont pas forcément là où on les attend : « La Russie est plus dépendante, même aujourd’hui, des consommateurs européens que ceux-ci de leurs fournisseurs », a-t-il ainsi déclaré en octobre 2006 lors du sommet de Lahti (Finlande), réunion informelle des dirigeants de l’UE-27 à laquelle était invitée la Russie(4). Les livraisons d’hydrocarbures à l’Europe sont en effet vitales pour le budget russe. En outre, la Russie développe depuis quelques mois un discours insistant sur les mauvaises pratiques de son économie (utilisation inadaptée de la rente énergétique et inefficacité énergétique notamment).

Le clivage se fait entre, d’une part, l’importateur qui dépend de la fiabilité de son fournisseur (en la matière, Moscou juge que son client n’a jamais eu à se plaindre) et, d’autre part, l’exportateur qui dépend, lui, de la fidélité de son client. La sécurité de l’offre repose en effet sur la certitude qu’a le fournisseur que la demande va rester stable(5). Or, les pays de l’UE n’ont de cesse, surtout depuis les « crises du gaz russe » de 2006 et 2009 opposant Kiev à Moscou, de clamer la nécessité de réduire leur dépendance vis-à-vis de ce fournisseur majeur. Moscou s’est saisi de cette antienne pour justifier son insistance à privilégier la signature de contrats de long terme ou pour menacer de détourner ses flux d’hydrocarbures vers la Chine ou le Japon (ce qui revient à affirmer sa propre volonté de se débarrasser de cette dépendance à l’égard du client européen).

Engoncés dans leurs angoisses réciproques (la prééminence du premier client versus celle du premier fournisseur), les deux protagonistes ont quelques difficultés à envisager leur partenariat sous un angle positif. Le plus souvent, le commerce et les hydrocarbures sont sources de tensions politiques : certains pays de l’UE accusent la Russie d’utiliser l’énergie comme une arme pour peser sur la politique communautaire, tandis que Moscou reproche à Bruxelles et aux États membres de mener des politiques discriminatoires à l’encontre des investisseurs russes.

Les postures des partenaires sont assez claires : d’un côté, après quelques atermoiements, l’État russe assure un contrôle strict des hydrocarbures et des tubes, surtout dans le domaine du gaz (Gazprom répond de 85 % de la production du pays et en contrôle totalement les exportations) ; de l’autre, la politique de l’UE péchait jusque récemment par son manque de cohérence : l’absence d’un marché unifié de l’énergie laissait le champ libre au pouvoir russe pour ménager certains, en irriter d’autres, menacer, en bref, imposer ses règles(6). La situation change aujourd’hui : par le biais de la politique de concurrence et de régulation qu’elle met en œuvre, l’UE veut limiter les avantages que la Russie pouvait tirer de ses opérations sur un marché dont elle ne partage pas vraiment les règles. Ce faisant, le « Troisième paquet » renforce la dichotomie entre les normes européennes et la forte emprise étatique et monopolistique en vigueur en Russie(7).

Vers une politique énergétique européenne commune

Réclamée avec insistance par certains pays, notamment parmi ceux qui ont adhéré à l’UE en 2004 et 2007 et sont parmi les plus dépendants des livraisons d’hydrocarbures russes, l’élaboration d’une politique énergétique européenne commune semble se concrétiser depuis l’adoption du fameux « Troisième paquet énergie ». L’idée est de réaliser un marché intérieur de l’énergie et de définir une politique extérieure commune, tout en tablant sur une baisse des prix promise par la libéralisation du marché(8).

La séparation patrimoniale implique, a priori, qu’aucun groupe fournisseur ou producteur actif dans l’UE ne pourra plus posséder ou gérer un réseau de transport dans un État membre. Ce qui revient à signer la fin du quasi-monopole de géants européens comme E.ON Ruhrgas (Allemagne), EDF ou GDF Suez. Une telle séparation existe déjà au Royaume-Uni et en Suède. Néanmoins, du fait de l’opposition de pays dotés d’opérateurs intégrés (France, Allemagne, Autriche, Grèce, Slovaquie, Chypre, Luxembourg, Lettonie, Bulgarie...), le « Troisième paquet » s’apparente finalement à une solution de compromis, les options 2 et 3 (voir encadré) se présentant comme des alternatives à la dissociation totale. La dernière option, en particulier, a suscité des hésitations avant d’être acceptée par le Parlement européen parce qu’elle rend finalement facultative la séparation patrimoniale (même si la Directive accroît l’indépendance des opérateurs).

Le « Troisième paquet énergie »

Le 10 janvier 2007, la Commission européenne a adopté une communication sur les perspectives du marché intérieur du gaz et de l’électricité définissant une nouvelle politique énergétique pour l’Europe, avec un objectif triple : lutter contre le changement climatique, renforcer la sécurité énergétique et accroître la compétitivité de l’UE. Ce troisième train de propositions législatives en matière de politique énergétique a été adopté en deuxième lecture le 22 avril 2009, à une large majorité du Parlement européen. Les États membres ont un an et demi pour mettre en œuvre les nouvelles règles.

Le « Troisième paquet » doit lever les derniers obstacles à la libéralisation totale des marchés du gaz et de l’électricité en Europe, en visant notamment les groupes énergétiques intégrés, accusés par Bruxelles de fausser la libre concurrence. L’une des mesures phares consiste dans la séparation patrimoniale des réseaux de production et de distribution d’énergie, selon trois options :

- une dissociation intégrale des structures de propriété,

- le recours à un gestionnaire de réseau indépendant,

- le recours à un gestionnaire de transport indépendant.

L’option 1 (dissociation intégrale des structures de propriété) contraint les compagnies énergétiques intégrées à vendre leurs réseaux de gaz et d’électricité, ce qui implique la mise en place de gestionnaires exclusivement chargés de la gestion de l’ensemble du réseau. Cela signifie qu’une société de fourniture et de production ne pourra plus détenir une part majoritaire dans une firme de gestion du réseau de transport.

L’option 2 (gestionnaire de réseau indépendant) est une alternative qui permet aux compagnies énergétiques de conserver la propriété de leurs réseaux de transport, dont elles doivent désormais confier la gestion à un organisme spécifique.

L’option 3 (gestionnaire de transport indépendant) permet que soient maintenues des sociétés intégrées d’approvisionnement et de transport mais oblige ces dernières à faire en sorte que ces deux branches d’activité fonctionnent de manière vraiment indépendante. Un organe de surveillance est créé à cette fin et un programme de conformité est imposé, comprenant des mesures qui préviennent toute conduite discriminatoire.

Sources : Parlement européen et Euractiv.

En outre, une Agence européenne de coopération des régulateurs de l’énergie (Agency for Cooperation of Energy Regulators, ACER) est en cours de création(9). Sise à Ljubljana (Slovénie), elle doit devenir un acteur clé de la libéralisation des marchés électrique et gazier, fixant des lignes directrices non contraignantes.

• La « clause Gazprom »

Le « Troisième paquet » comporte par ailleurs une clause dite pays tiers, fréquemment qualifiée de « clause Gazprom », qui vise à limiter la possibilité pour des entreprises énergétiques d’États non-membres de l’UE d’acheter des réseaux de distribution et de mettre ainsi potentiellement en danger la sécurité énergétique de l’UE.

Lorsqu’il a proposé le « Troisième paquet », en 2007, le président de la Commission européenne, José Manuel Barroso, a précisé que les fournisseurs extérieurs pouvaient et devaient jouer un rôle actif sur les marchés européens de l’énergie, mais aux mêmes conditions que les entreprises européennes. En pratique, pour lui, les entreprises et particuliers de pays tiers ne doivent pouvoir prendre le contrôle d’un réseau de transport dans l’UE que s’il y a accord spécifique entre l’UE et le pays d’origine de la société demandeuse.

Un régulateur national pourra notamment refuser la certification à un gestionnaire de réseau de transport contrôlé par un ou des ressortissants de pays tiers si le gestionnaire ne respecte pas les obligations en matière de découplage et si son entrée sur le marché est jugée susceptible de mettre en péril la sécurité de l’approvisionnement de l’État membre ou de l’UE. Les pays européens ont trois ans et demi pour mettre en application ces dispositions concernant les entreprises non communautaires.

Le « Troisième paquet énergie », une arme contre Gazprom ?

Parmi les États membres, la Lituanie a été la plus prompte à transposer la Directive européenne. La plus radicale aussi. Malgré les protestations répétées des deux principaux co-actionnaires de l’opérateur gazier national Lietuvos Dujos(10) qui lui demandaient de reporter la mise en œuvre des règles de séparation, Vilnius n’a pas cédé. Cette obstination peut s’expliquer sans doute par le fait que la Lituanie a été la première, au début de 1990, à éprouver l’efficacité de l’utilisation de l’arme énergétique par l’URSS, lorsque Moscou a décrété un blocus économique (notamment et surtout énergétique) de trois mois à l’encontre de cette petite république balte qui venait de déclarer son indépendance. Puis, à partir de l’été 2006, le transporteur russe de pétrole Transneft a suspendu ses livraisons à la raffinerie lituanienne de Mažeikiai, juste après la privatisation de cette dernière au profit de la compagnie polonaise PKN Orlen. Désormais, Vilnius a fait de la sécurité énergétique l’une de ses priorités, qui se traduit par une politique visant à réduire sa dépendance (c’est à ce titre également que la Lituanie œuvre à créer un pont énergétique avec la Pologne voisine, à faire aboutir le projet de construction d’une centrale nucléaire en lieu et place de celle d’Ignalina et à se doter d’ici 2014 d’un terminal de gaz liquéfié).

Ainsi, dès le 19 mai 2010, la Lituanie a voté des amendements à sa loi sur le gaz afin de se lancer dans la dissociation totale. Ces modifications ont été approuvées par le Parlement lituanien, le 2 février 2011 : la nouvelle loi entrera en vigueur dans un délai de deux ans, après une période de grâce (vacatio legis). Entretemps, la Lituanie a même déposé une plainte à Bruxelles contre Gazprom, en janvier 2011, pour abus de position dominante. En mars, elle a accusé le monopole russe d’avoir violé un contrat en fournissant du gaz à un prix « injuste » et d’avoir exercé une pression politique sur le pays.

Toutes accusations rejetées par la Russie. En septembre 2010, Ruhrgas et Gazprom ont adressé une lettre ouverte au gouvernement lituanien, dénonçant sa célérité à transposer la Directive européenne et avertissant qu’une telle précipitation pourrait entraîner des ruptures de livraisons. La réponse du Premier ministre Andrius Kubilius fut sans ambiguïté : si quelqu’un veut se plaindre de l’application d’une Directive communautaire par un État membre, qu’il le fasse auprès des instances bruxelloises. Et de préciser qu’en effet, Gazprom peut s’inquiéter de cette réforme qui vise à soustraire certains pays de leur dépendance à l’égard du monopole gazier russe. Selon lui, la Directive contribuera par ailleurs à la baisse des prix : « Sans concurrence, la Lituanie risque de rester dans la position où, pour 1 000 mètres cubes de gaz naturel russe, elle doit payer 100 dollars de plus que l’Allemagne »(11).

Or, dans l’immédiat, les prix ne diminuent pas. Non pas parce que la Directive aurait manqué son but (il est trop tôt pour le savoir), mais parce que la Russie refuse de consentir à Vilnius une ristourne qu’elle vient d’accorder à la Lettonie et à l’Estonie voisines. Certains y voient une vengeance, d’autres le juste respect des contrats : en effet, à la fin de 2010, Gazprom a accordé une baisse de 15 % sur les prix pratiqués avec ces deux pays après qu’ils se furent engagés à rétablir leur volume de commandes au niveau antérieur à la crise. Pour Valery Goloubev, membre du conseil d’administration de Gazprom et de Lietuvos Dujos, la Russie n’avait aucune raison d’offrir le même privilège à la Lituanie qui a, elle aussi, réduit ses importations de gaz sous l’effet de la crise financière et économique, mais ne prévoit pas de restaurer les montants d’achat stipulés dans les contrats passés. V. Goloubev estime donc que Gazprom a raison de se référer aux prix décidés lors de la signature du contrat en 2008 – c’est-à-dire avant l’entrée en vigueur de la Directive européenne – et que c’est la Lituanie qui a rompu ses engagements en achetant moins de gaz que prévu en 2009 et 2010 (le fournisseur aurait d’ailleurs pu imposer des pénalités !)(12). Le chef du gouvernement lituanien ne le voit pas de cet œil et a déclaré que cette attitude, dans laquelle il décèle les signes de la volonté de punir la Lituanie de son enthousiasme pour le « Troisième paquet », pourrait être assimilée à une attaque contre l’UE tout entière.

La Lettonie, elle aussi totalement dépendante des fournitures de gaz russe et dont l’opérateur Latvijas Gaze est également détenu principalement par E.ON Ruhrgas et Gazprom (à hauteur respective de 47,23 et 34 %), a choisi de reporter à 2014 la libéralisation de son marché, justifiant son choix précisément par cette situation : tant que la Lettonie n’est pas connectée au système énergétique communautaire européen et a un unique fournisseur, elle préfère ne pas transposer la Directive(13). Le gouvernement estonien, de son côté, s’est prononcé en faveur du « Troisième paquet » mais a jugé que sa transposition immédiate aurait pour premier effet une augmentation du prix pratiqué par le fournisseur russe (Gazprom est fournisseur unique, tandis qu’Eesti Gas est propriété pour 37 % de Gazprom et pour 33,66 % de E.ON Ruhrgas). La voie choisie, et annoncée en mai 2011 par le Premier ministre Andrus Ansip, est de tenter de convaincre le partenaire russe de renoncer de lui-même au contrôle du réseau.

Ces trois exemples, qui constituent trois réponses différentes face à une situation extrême de dépendance, n’ont évidemment qu’une valeur illustrative. Mais ils montrent que le « Troisième paquet énergie » de l’UE devrait être transposé à des rythmes et selon des modalités différentes, sachant que les « locomotives » de l’UE ne sont pas les pays les plus pressés de l’appliquer (l’Allemagne est partie prenante dans le projet Nord Stream, l’Italie dans le South Stream, deux gazoducs dont la construction a été décidée par la Russie) (14). Toutefois, lors de la VIe conférence internationale « Dialogue énergétique Russie-Union européenne » qui s’est tenue le 19 mai 2011 à Berlin, les représentants de Gazprom, après avoir qualifié la séparation patrimoniale de « tentative d’expropriation », ont proposé de procéder à la création de concessions qui permettent d’envisager un retour sur investissement pour le monopole russe, avant que l’infrastructure ne soit transmise aux partenaires nationaux. Cette ouverture à la négociation traduit bien l’embarras de la Russie.

Notes
(1) RFE/RL, 13 juillet 2011.
(2) Russia 23-May-13. Eu Bilateral Trade and Trade with the World.
(3) SITC (Standard International Trade Classification), Classification type pour le commerce international.
(4) Vesti, 22 octobre 2006.
(5) Céline Bayou, « L’Europe et la diplomatie énergétique du pouvoir russe. Défiances et dépendances », La revue internationale et stratégique, n° 68, Hiver 2007-2008.
(6) Katinka Barysch, Christopher Coker, Leszek Jesien, « EU-Russia Relations. Time for a Realistic Turnaround », Centre for European Studies, Bruxelles, 2011, 64 p.
(7) Marc-Antoine Eyl-Mazzega, « Le commerce du gaz entre la Russie et l’Union européenne. Des tensions à la raison ? », Dossier du CERI, septembre 2010, et Mert Bilgin, « Energy Security and Russia’s Gas Strategy : The Symbiotic Relationship between the State and Firms », Communist and Post-Communist Studies, vol. 44, n° 2, juin 2011.
(8) Nikolay Kaveshnikov, « The Issue of Energy Security in Relations between Russia and the European Union », European Security, vol. 19, n° 4, décembre 2010.
(9) Official Journal of the European Union, 14 août 2009, Regulations, juillet 2009 et ACER Home.
(10) Lietuvos Dujos est détenu à 38,9 % par E.ON Ruhrgas, à 37,1 % par Gazprom, à 17,7 % par le ministère lituanien de l’Énergie et les 6,3 % restants reviennent à des actionnaires divers. 
(11) The Baltic Course, 1er octobre 2010.
(12) The Baltic Course, 7 avril 2011.
(13) Girts Lejins & Martins Aljens, « Implementig the Third Energy Package and the Climate Change Package in Latvia », European Energy Review, 2010.
(14) Novyi region, 5 mai 2011.

* Analyste-rédactrice à Grande Europe.

Pour citer cet article : Céline Bayou, « Russie. Gazprom dans la ligne de mire de l’Union européenne », Grande Europe n° 35, août 2011 - La Documentation française  © DILA

 

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