Retour
 
 

Perception des menaces. Des sensibilités diverses en Europe, par Maxime Lefebvre

[Perception des menaces. Des sensibilités diverses en Europe, par Maxime Lefebvre], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Conférence de presse donnée à l’occasion de l’adhésion à l’OTAN de sept pays d'Europe centrale et orientale le 15 avril 2004.
OTAN

Agrandir l'image

Mis à jour le 12/07/2011

Introduction

Si, vingt ans après la fin de la Guerre froide, la « défense territoriale » de l’Europe s’envisage toujours au travers de l’OTAN, dominée par les États-Unis, l’UE s’emploie, non sans difficultés, à accorder ses membres sur une vision de la sécurité qui lui soit propre.


Perception des menaces. Des sensibilités diverses en Europe

Maxime Lefebvre*

Pour comprendre la diversité des perceptions des menaces dans les différents États membres de l’Union européenne (UE), il faut partir de deux réalités structurantes : la première, historique, est l’héritage de la guerre froide ; la seconde, contemporaine, est l’environnement stratégique mondial dans lequel, quoi que l’on puisse dire de la montée des puissances émergentes, les États-Unis conservent une domination écrasante (ils réalisent 45 % des dépenses militaires mondiales). Ces deux réalités sont le point de départ de toute analyse de cette question et, même s’il ne faut pas négliger les facteurs d’évolution qui peuvent conduire à une plus grande autonomie de l’UE, elles ramènent inévitablement le débat sur la sécurité de l’Europe à l’OTAN (Organisation du traité de l’Atlantique Nord).

L’Alliance apparaît ainsi comme le premier rétroviseur de l’étude de la menace. Mais il convient également d’envisager le rôle spécifique de l’Union européenne, sur lequel peuvent s’accorder les Européens, et d’étudier les conditions à même de permettre de relativiser la diversité géopolitique des États membres dans l’analyse des menaces.

L’OTAN, déterminant du débat sur la sécurité de l’Europe

Sur les vingt-sept États membres de l’Union européenne, vingt-et-un sont également membres de l’OTAN (onze « anciens » qui ont adhéré du temps de la guerre froide et dix pays d’Europe centrale et orientale qui ont rejoint les deux organisations « euro-atlantiques » – selon le vocabulaire consacré – depuis la chute du Mur). Parmi les huit pays balkaniques auxquels l’UE envisage de s’élargir, trois sont par ailleurs déjà membres de l’Alliance atlantique (Albanie, Croatie, Turquie).

Seuls six pays européens, dotés d’un statut de neutralité, ont la possibilité d’affranchir le débat sur la sécurité du postulat d’une convergence automatique entre l’UE et l’OTAN : il s’agit de l’Irlande, de l’Autriche, de la Suède, de la Finlande, de Chypre et de Malte, pour reprendre leur ordre d’arrivée dans l’UE. Mais ces pays sont trop petits pour peser dans les débats sur la sécurité de l’Europe. Il faut noter en outre l’existence d’une controverse, au moins en Finlande – pays frontalier de la Russie – sur l’opportunité d’adhérer à l’Alliance. Chypre, de son côté, se trouve dans une situation tout à fait particulière en raison de son conflit avec la Turquie, ce qui complique singulièrement les relations UE/OTAN : en effet, Nicosie utilise avec le soutien de la Grèce le levier des négociations d’adhésion de la Turquie à l’UE pour défendre ses intérêts dans la question chypriote ; la Turquie, quant à elle, s’emploie à freiner le développement de la relation UE/OTAN pour faire pression sur Chypre.

Pour le reste, le débat sur la sécurité de l’Europe se détermine très largement sur l’échiquier de l’OTAN, en impliquant cet acteur à la fois extérieur et dominant que sont les États-Unis. Héritage de la guerre froide, l’enjeu de la « défense territoriale » a évidemment perdu de son acuité par rapport à l’époque de l’affrontement « bloc contre bloc » : il n’y a plus de menace massive et directe portant sur le territoire de l’Alliance. Néanmoins, la « défense territoriale » n’a pas perdu toute actualité. Les nouveaux États membres de l’UE, marqués par des décennies de soumission à l’URSS, restent très méfiants vis-à-vis de la Russie. C’est le cas, en particulier, des plus vulnérables d’entre eux et de ceux qui ont le plus souffert de la période soviétique, comme les États baltes (parmi lesquels l’Estonie et la Lettonie abritent en outre d’importantes minorités russophones). L’invasion d’une bonne partie du territoire géorgien par la Russie en 2008, même si elle se présentait comme une réponse à une offensive géorgienne visant à récupérer l’Ossétie du Sud, a rappelé que l’armée russe restait une « épée de Damoclès » contre laquelle certains se montrent toujours très soucieux de se prémunir. C’est ainsi que, lors du sommet de Lisbonne (novembre 2010), l’Alliance a adopté un nouveau « concept stratégique » sur la base duquel ont été élaborés des plans de défense en ce sens. Mais pour ne pas exprimer une trop forte hostilité à la Russie, traitée par ailleurs comme un « partenaire » de leur sécurité par les Occidentaux, peu de publicité a été faite à ces plans.

Toutefois, l’actualité de la « défense territoriale », c’est moins aujourd’hui la protection contre une invasion terrestre que contre les missiles susceptibles d’être projetés sur le territoire européen par d’éventuels États « proliférants » (Iran, Corée du Nord...). La panoplie stratégique de l’OTAN (la dissuasion nucléaire, affinée par la doctrine de la « riposte graduée » contre une agression) a en effet été contrainte de s’adapter après la disparition de la menace soviétique. Les projets de défense antimissiles développés aux États-Unis visent à intercepter d’éventuelles attaques d’États proliférants. Leur rôle a été consacré par le Nouveau concept stratégique de l’OTAN en 2010, en « complément » des moyens conventionnels et de la dissuasion nucléaire. Officiellement, ces défenses antimissiles ne remettent donc pas en question la « stabilité stratégique » assurée par l’équilibre de la dissuasion nucléaire. Mais les nouveaux États membres (par exemple la Pologne, qui a accepté de recevoir sur son sol des éléments du bouclier antimissiles américain) ne verraient pas d’un mauvais œil une altération de la puissance nucléaire de la Russie. Et l’on a constaté aussi la réapparition, en 2009-2010, d’un clivage stratégique fondamental entre la France et l’Allemagne, la première exprimant des réserves à l’égard de l’objectif d’un monde sans armes nucléaires et insistant pour préserver le rôle de la dissuasion, tandis que la seconde (dépourvue d’armes nucléaires) semblait prête à attribuer un rôle de « substitution » aux défenses antimissiles.

Du point de vue de la « défense de projection », le rôle de l’OTAN est également majeur pour l’ensemble des membres européens de l’Alliance. C’est l’OTAN qui est intervenue en Bosnie, dans la guerre du Kosovo, et encore en Macédoine, pour restaurer la stabilité dans les Balkans à la suite de la désintégration de la Yougoslavie. C’est aussi l’OTAN qui est intervenue en Afghanistan à partir de 2003, aux côtés des États-Unis, mais aussi en Afrique (lutte contre la piraterie), ou encore dans l’opération en Libye en 2011. Étant la seule organisation dotée de moyens militaires conséquents et celle assurant « l’interopérabilité » entre les moyens européens et américains, l’OTAN reste ainsi un outil indispensable pour gérer les crises internationales.

Ce rôle de l’Alliance, aucun État de l’Union européenne n’est prêt à y renoncer. Tout en prévoyant quelques avancées pour l’Europe de la défense (notamment l’affirmation d’une « clause de défense territoriale »), le traité de Lisbonne a en même temps inscrit dans le marbre des traités la formule selon laquelle l’OTAN reste pour les États qui en sont membres « le fondement de leur défense collective et l’instance de sa mise en œuvre » (art. 42-7 TUE). Si la France et le Royaume-Uni se sont entendus à Saint-Malo (1998) pour reconnaître à l’Union européenne une « capacité autonome d’action » pour la gestion des crises, les Britanniques (attachés, depuis le dernier conflit mondial, à leur « relation spéciale » avec les États-Unis) ont toujours freiné la mise sur pied d’une capacité européenne de planification des opérations militaires, qui pourrait faire concurrence à la structure de commandement intégrée de l’OTAN. Et si, en raison de son autonomie stratégique (la force de dissuasion), de la tradition gaulliste et de ses prétentions universalistes, la France est le pays le mieux disposé à s’affranchir de Washington et à revendiquer l’émergence d’une « Europe puissance », elle est aussi celui qui, en 2009 sous la présidence de Nicolas Sarkozy, a réintégré le giron de la structure de commandement de l’OTAN, consacrant ainsi le rôle incontournable de l’Alliance dans la défense occidentale.

L’Union européenne : une unité de vues difficile à construire

Dans ces conditions, le rôle de l’Union européenne en matière de réponse aux menaces ne peut être pensé de façon autonome. L’UE ne peut être le « garant ultime » de sa sécurité, ce qui est le cas d’une grande puissance. Au sein de l’organisation régionale de sécurité collective qu’est l’OSCE (Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe), l’UE pèse par son poids (27 États membres sur 56) mais, en pratique, ne cherche pas à exister en tant qu’entité autonome dans les débats qui impliquent les États-Unis et la Russie ; ses positions communes montrent surtout son attachement au lien transatlantique.

Toutefois, depuis 1970, l’Union européenne a commencé à coordonner sa politique étrangère, puis à se doter d’instruments de gestion civile et militaire des crises. La stratégie européenne de sécurité, adoptée en 2003, a ainsi été la première tentative des Européens de définir une vision des menaces extérieures et une doctrine de leur sécurité commune. Adoptée à Quinze au lendemain des divisions profondes constatées lors de la crise irakienne, préparée par l’équipe du Haut Représentant pour la PESC Javier Solana, elle était marquée du sceau de la politique étrangère et de sécurité commune, c’est-à-dire d’une approche relativement « classique » de la sécurité. Son élaboration est partie d’une analyse des menaces symétrique de celle réalisée par les États-Unis dans leur National Security Strategy de 2002, en listant successivement le terrorisme, la prolifération, les conflits régionaux, la criminalité organisée et les « États faillis ». Mais elle a formulé des réponses tout à fait originales, qui diffèrent de l’analyse américaine et mettent en avant le souci du « multilatéralisme efficace » (contre l’unilatéralisme de l’Administration Bush), la priorité au « voisinage » de l’UE (ce qui représente une vraie vision géopolitique), et une gestion civile et pas seulement militaire des crises (une sorte de « smart power » avant la lettre)(1).

Cette stratégie a permis à l’UE de lancer ses premières opérations militaires dans les Balkans et en Afrique en 2003. Néanmoins, il faut reconnaître que le bilan de la PSDC (politique de sécurité et de défense commune) est en demi-teinte au bout d’une dizaine d’années : l’Union européenne n’a organisé à ce titre qu’une vingtaine d’opérations, pour la plupart civiles ; elle a pris le relais de l’OTAN dans les Balkans, mais pas entièrement, et sans avoir encore totalement stabilisé la région. En Afrique, les Français ont réussi à convaincre leurs partenaires d’intervenir deux fois en République démocratique du Congo (en 2003 et 2006, la seconde fois en confiant le commandement de l’opération à l’Allemagne), ou encore au Tchad en 2008-2009, mais ils n’ont pas renoncé à recourir à leurs propres moyens d’action en Côte d’Ivoire à partir de 2003 (et ce, jusqu’à la chute de Laurent Gbagbo en 2011) et en Libye en 2011 (avec le Royaume-Uni, puis dans le cadre OTAN). D’une façon générale, et à l’exception tout à fait remarquable de la crise géorgienne de 2008 alors que la France présidait le Conseil de l’Union européenne, celle-ci apparaît comme une force d’appoint, le plus souvent supplétive des États-Unis, et incapable de résoudre des crises par elle-même. À part la France et le Royaume-Uni qui maintiennent un niveau relativement élevé d’ambition en matière stratégique, la quasi-totalité des pays européens ne se départissent pas d’une vision que d’aucuns qualifient d’ « infantile » et « fétichiste » vis-à-vis des États-Unis(2). À PIB égal, les Européens ne représentent que 40 % du budget militaire américain et, en raison de l’émiettement des programmes d’armement nationaux, atteignent à peine 10 à 15 % des capacités militaires américaines. Et, comme nous l’avons vu, ils n’ont manifesté aucune velléité d’autonomisation réelle vis-à-vis des États-Unis en matière militaire.

Malgré le fait que, dès 2007, le traité de Lisbonne prévoyait la création d’un service diplomatique européen, finalement lancé en juillet 2010 sous le nom de Service européen pour l’action extérieure (SEAE), l’Union européenne a fait peu de progrès dans sa doctrine de sécurité depuis 2003. En 2008 (à l’occasion de leur présidence), les Français avaient souhaité refondre la stratégie de 2003 mais les Allemands, en particulier, les en ont dissuadés de peur que la question de la place de la Russie ne paralyse les débats. Les participants se sont donc finalement mis d’accord sur un « rapport de mise en œuvre » faisant place à une conception élargie de la sécurité (sécurité énergétique, changement climatique, cybercriminalité, piraterie, désarmement). Ces nouveaux sujets sont à la frontière des politiques communes internes et externes (climat, énergie), des problématiques de sécurité intérieure et extérieure (gestion des frontières, sécurité de l’internet), des opérations de police et de défense. L’Union européenne est sans doute la plus à l’aise dans ce type de sujets mixtes, qui relèvent d’un multilatéralisme en gestation. Il n’empêche que, même dans ce cas, elle n’est pas toujours en mesure d’afficher une unité de vues. En matière énergétique, par exemple, le projet de construction du gazoduc russo-allemand Nord Stream, à partir de 2005, a suscité la méfiance des États d’Europe centrale et orientale et révélé la différence des perceptions quant au rôle de la Russie dans la sécurité énergétique de l’Union.

Vers une gestion plus solidaire de la sécurité en Europe ?

L’Union européenne élargie représente donc un échiquier complexe dès lors qu’il faut se mettre d’accord sur une vision commune des menaces et des réponses à apporter en termes de sécurité. La France n’a sans doute pas renoncé à porter la vision d’une « Europe puissance », même si elle semble moins y croire aujourd’hui. Le Royaume-Uni reste fondamentalement atlantiste de cœur (malgré l’intérêt déclinant des États-Unis pour l’Europe) et européen par défaut. L’Allemagne a une vision d’abord économique de sa sécurité (ce qui explique aussi son orientation vers la Russie) et reste attachée par tradition (ou par paresse ?) au lien transatlantique, mais en répugnant à tout aventurisme militaire (comme l’a montré son abstention dans la crise libyenne). L’Italie comme l’Espagne sont à la fois atlantistes et attachées à de bonnes relations avec la Russie. La Pologne et les autres nouveaux États membres restent à la fois atlantistes et (à des degrés variables) méfiants vis-à-vis de la Russie.

Compte tenu de tous ces éléments, il n’est pas simple de se mettre d’accord sur une analyse des menaces et sur une volonté d’agir contre elles. La relation avec la Russie, en particulier, est une des questions les plus sensibles et les plus clivantes pour les États membres(3). Mais bien d’autres sujets encore sont porteurs de divisions : le conflit israélo-palestinien, le degré d’autonomie à l’égard de Washington, les priorités géographiques de l’action européenne (la Méditerranée et l’Afrique, comme le souhaite la France, ou l’Est, comme le souhaitent l’Allemagne et les pays d’Europe centrale et orientale), ou encore les modalités du recours à la force militaire dans les crises internationales...

Néanmoins, on aurait bien tort de se condamner à une quelconque résignation. Entre la domination du principal acteur stratégique mondial, les États-Unis, auquel les Européens ont raison de vouloir rester attachés, et l’éclatement des moyens, des analyses et des volontés des pays européens, il existe un chemin qui passe par une plus grande coopération et une plus grande solidarité au sein de l’Union européenne. Le fait qu’un pays comme la Pologne, qui doit présider le Conseil de l’UE au deuxième semestre de 2011, cherche désormais à apaiser ses relations avec la Russie et à renforcer les liens de sécurité au sein de l’UE (ce qu’illustrent notamment les propositions faites avec la France et l’Allemagne au sein du « triangle de Weimar », à la fin de 2010)(4) est tout à fait révélateur. Il y a quinze ans, les Européens sortaient des divisions de la crise bosniaque et n’avaient ni visage commun pour les représenter, ni doctrine commune de sécurité, ni moyens communs d’intervention. Aujourd’hui, les choses ont avancé sur ces trois plans, même si on ne peut se satisfaire du résultat. Ce n’est qu’en faisant preuve de volonté, de vision commune et en progressant sur la question des moyens que l’on pourra repartir de l’avant dans la voie d’une Europe capable de gérer de façon plus unie et plus solidaire sa sécurité.

Notes
(1) Le « smart power », ou « pouvoir de l’intelligence », a été lancé par l’Administration Obama au début du mandat du Président américain. Il se veut en rupture avec l’unilatéralisme militariste de son prédécesseur et consiste à avoir recours de façon équilibrée à l’ensemble des outils de la puissance : diplomatiques, économiques, militaires, politiques, juridiques, culturels...
(2) Pour reprendre les termes d’une étude de Jeremy Shapiro & Nick Witney, « Towards a post-American Europe : A power audit of EU-US relations », European Council on Foreign Relations (ECPR), novembre 2009.
(3) Maxime Lefebvre, « L’Union européenne face à la Russie : combien de divisions ? », Diploweb, 6 septembre 2010.
(4) Il s’agit à la fois de renforcer la relation UE-OTAN et les capacités de défense de l’UE (capacité de conduite civile et militaire des opérations, développement des groupements tactiques, accroissement du rôle de l’Agence européenne de défense pour étayer la base industrielle de défense).

* Directeur des relations internationales à l’ENA, enseignant à l’Institut d’études politiques de Paris et à l’ESCP-Europe.

Pour citer cet article : Maxime Lefebvre, « Perception des menaces. Des sensibilités diverses en Europe », Grande Europe n° 34, juillet 2011 - La Documentation française © DILA 

 

Autres contenus apparentés

Ressources complémentaires