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L’Union européenne face aux enjeux de sécurité, par Fabien Terpan

[L’Union européenne face aux enjeux de sécurité, par Fabien Terpan], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Campagne d'information de l'EUFOR Althea, force de l'Union européenne en Bosnie-Herzégovine.
EUFOR ALTHEA, EU

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Mis à jour le 12/07/2011

Introduction

La Stratégie européenne de sécurité, adoptée par l’UE en décembre 2003, qui préconise une approche globale face aux menaces, un multilatéralisme « efficace » et une politique de voisinage à l’égard des pays tiers constitue l’un des principaux éléments de l’identité européenne.


L'Union européenne face aux enjeux de sécurité

Fabien Terpan*

L’identification des menaces extérieures est, pour un État, un exercice qui s’inscrit généralement dans le cadre d’une stratégie visant à assurer la protection de sa population, de son territoire, de ses valeurs et de ses intérêts. C’est sur la base de menaces préalablement définies que se construisent les outils d’une politique de sécurité et de défense. Selon les théories réalistes des relations internationales, l’acteur étatique cherche à assurer sa survie et à défendre ses intérêts nationaux en appliquant une logique rationnelle. C’est la situation objective dans laquelle il se trouve qui lui dicte ses choix stratégiques. En revanche, dans une perspective constructiviste, la définition des menaces est liée aux perceptions et aux images émanant de l’acteur étatique ; les stratégies de sécurité sont alors élaborées en fonction non pas d’une réalité objective mais de la perception, forcément subjective, que l’État a de cette « réalité ».

Quelle que soit l’approche retenue, la difficulté d’analyse augmente sensiblement dès lors qu’on s’intéresse non pas aux stratégies étatiques de sécurité mais aux efforts réalisés par l’Union européenne (UE) pour s’ériger en acteur de la sécurité internationale. Lorsque l’Union, comme d’autres organisations internationales(1), définit les menaces extérieures, elle doit tenir compte, à des degrés divers, des vingt-sept stratégies développées par les États membres, ainsi que des idées et intérêts défendus par les institutions européennes, les lobbies, sans compter l’influence éventuelle des opinions publiques. La définition rationnelle des menaces est donc plus complexe que dans un État et les images et perceptions sont plus nombreuses. En dépit de cette difficulté, l’Union européenne est parvenue, de manière progressive, à définir sa propre vision de la sécurité internationale.

Construction d’une stratégie européenne de sécurité

Rappelons que la Communauté économique européenne a investi le champ de la sécurité de manière timide, dans le cadre de la Coopération politique européenne (CPE) lancée en 1970. D’abord limitée à la politique étrangère stricto sensu, la CPE a élargi son champ d’action aux aspects économiques et politiques de la sécurité au début des années 1980. Le remplacement de la CPE par la politique étrangère et de sécurité commune (PESC)(2), opéré par le traité de Maastricht en 1992-1993, a donné l’occasion d’intégrer les aspects militaires de la sécurité qui, jusque-là, restaient exclus de la coopération. Désormais, la compétence dans le cadre de la PESC « couvre tous les domaines de la politique étrangère ainsi que l’ensemble des questions relatives à la sécurité de l’Union, y compris la définition progressive d’une politique de défense commune qui peut conduire à une défense commune » (art. 24-1 du traité sur l’Union européenne – TUE –). Sur cette base, l’UE développe depuis 1999 une politique de sécurité et de défense commune (PSDC), composante de la PESC dédiée à la gestion des crises sur les théâtres extérieurs, et elle pourrait à l’avenir assurer elle-même la protection de son territoire et de ses habitants et devenir une alliance défensive.

Cet élargissement du champ de compétences n’a pas d’emblée débouché sur l’élaboration d’une stratégie de sécurité incluant à la fois la définition des menaces et des réponses à apporter. Ce n’est qu’en décembre 2003 que le Conseil européen, réuni à Bruxelles, adopte un document baptisé « Pour une Europe sûre dans un monde meilleur », qui fait office de « Stratégie européenne de sécurité » (SES). Socle commun aux 27 États membres de l’UE, cette stratégie, ainsi que les documents et réalisations qui la complètent, constituent à ce jour l’effort le plus abouti de conciliation des intérêts et perceptions étatiques.

L’identification des menaces extérieures et des réponses à apporter

La Stratégie européenne de sécurité est un document clef qui présente de manière synthétique les menaces, risques, dangers que l’Union doit affronter, et les moyens dont elle dispose pour y faire face. C’est un document de compromis, assez court, souvent présenté comme lacunaire, même si ces limites sont moins criantes lorsque l’on prend en compte d’autres textes stratégiques élaborés par l’UE dans les années 1990 et 2000, ainsi que les principales réalisations de la PSDC.

Le contenu de la Stratégie européenne de sécurité

La rédaction de la SES, sous l’égide du Haut représentant de l’UE pour la PESC de l’époque, Javier Solana, comble ce qui est perçu comme un vide stratégique. Elle prend place dans un contexte particulier, celui de la crise qui a vu les Européens s’opposer au sujet de l’intervention militaire en Irak. Il s’agit donc avant tout, pour les États membres, de « recoller les morceaux » en définissant une vision commune de la sécurité internationale. La SES démontre donc la capacité de l’Union à construire et affirmer une identité en matière de sécurité et de défense. Mais son contenu, parfois ambigu, révèle aussi une certaine difficulté à trouver des compromis entre pays membres et à se positionner par rapport aux États-Unis.

Au titre des « menaces » identifiées par la SES, on trouve le terrorisme, la prolifération des armes de destruction massive, les conflits régionaux, la déliquescence des États et la criminalité organisée. La liste est assez proche de celle proposée dans les stratégies de sécurité qui furent adoptées par les États-Unis durant les mandats de G. W. Bush (2002 et 2006) et B. Obama (2010). En revanche, l’accent mis sur les « défis » est une particularité européenne que l’on ne retrouve pas – ou pas autant – dans l’approche américaine. Il s’agit de montrer que la sécurité ne dépend pas uniquement de menaces directes, mais aussi d’enjeux plus profonds tels que la pauvreté et la maladie dans les pays en développement, la concurrence pour les ressources naturelles ou encore la dépendance énergétique.

Les réponses à apporter à ces menaces et défis sont regroupées sous l’intitulé « objectifs stratégiques ». Le premier des trois objectifs, « faire face aux menaces », insiste sur la nécessité de ne pas s’en tenir à une réponse militaire mais de combiner dans une approche globale tous les moyens d’action dont dispose l’Union. Il s’agit là d’une démarcation assez nette par rapport à la doctrine américaine, surtout celle de la période Bush qui faisait du militaire l’outil principal de la « guerre contre le terrorisme ». De la même façon, l’objectif consistant à construire « un ordre international fondé sur un multilatéralisme efficace » contraste avec l’unilatéralisme ou le multilatéralisme à la carte défendu par Washington. Enfin, le dernier objectif, « construire la sécurité dans notre voisinage », traduit la volonté d’inscrire l’Union européenne dans son environnement géopolitique et d’y déployer sa puissance normative.

Dans les grandes lignes, la stratégie européenne se différencie nettement des stratégies américaines. Il reste que, sur quelques points précis tels que la possibilité – ou non – de mener une guerre préventive, le texte européen est ambigu, comme si les déchirements au sujet de l’Irak avaient marqué durablement les rapports entre États membres.

Les limites de la Stratégie européenne de sécurité

La Stratégie européenne de sécurité a été la cible de critiques nombreuses, certaines excessives (l’UE aurait fait preuve de suivisme à l’égard des États-Unis), d’autres difficilement réfutables (la SES serait  le plus petit dénominateur commun aux États membres). Les lacunes du texte ont été mises en exergue, en particulier l’absence de dimension économique – particulièrement criante dans le contexte de la crise financière et économique actuelle –, et celle de définition des moyens militaires nécessaires pour affronter les menaces.

Cela fait maintenant huit ans que la SES a été adoptée, sans révision majeure, preuve que les critiques n’ont pas été prises en compte. En 2008, la présidence française de l’UE a réclamé et obtenu un renforcement du texte, qui a permis d’intégrer la cybersécurité, les questions énergétiques et le changement climatique à la liste des menaces auxquelles l’Union doit faire face. Ceux qui pointaient du doigt les lacunes de la SES ont toutefois jugé la révision insuffisante. Le lancement par l’UE d’une vingtaine d’opérations civilo-militaires de gestion de crises à partir de 2003(3) semble apporter de nouveaux arguments en faveur d’un renouveau stratégique. Ce dernier pourrait prendre la forme d’un document spécifique à la PSDC, une sorte de Livre Blanc sur la défense.

Toutefois, la perspective d’un approfondissement stratégique est également contrée par quelques arguments, dont le principal réside dans la souplesse nécessaire aux États membres pour développer la PESC et la PSDC : en cherchant à tout prix à compléter et préciser la stratégie européenne de sécurité, ne risque-t-on pas de mettre l’accent sur les divergences étatiques, sans forcément parvenir à les réduire ? Argument peu convaincant si l’on estime que la fixation des normes, au contraire, apparaît comme un moyen relativement efficace de rapprochement interétatique.

La diversité des documents stratégiques et des instruments de mise en œuvre

Le débat sur l’UE en tant qu’acteur de la sécurité internationale ne se limite pas à la SES et l’évaluation de cette dernière ne peut être réalisée qu’en prenant en compte d’autres documents stratégiques, dont certains lui sont d’ailleurs antérieurs. L’Union européenne a pris l’habitude d’adopter des stratégies visant des États tiers, des régions ou groupements interétatiques régionaux, ou des sujets centraux affectant les relations internationales tels que la non-prolifération ou la prévention des conflits. Le vide stratégique n’est donc peut-être pas si flagrant qu’on le dit parfois.

Certains vont néanmoins jusqu’à dire que l’Union se complaît dans le déclaratoire, oubliant d’agir concrètement pour contrer les menaces(4). En effet, si l’on peut admettre que la production de textes participe de la construction d’un acteur européen, on ne saurait nier l’importance que revêtent les capacités, les moyens et les ressources, tant civiles que militaires. Or, sur ce plan, l’Union semble avancer moins vite encore que sur celui des objectifs stratégiques. Alors que les États mettent des moyens à disposition de l’Union dans le cadre du catalogue des forces(5) ou des groupements tactiques 1 500(6), ils ne semblent pas fournir un effort à la hauteur des ambitions affichées. Le fameux « Capability-Expectations Gap » évoqué par Christopher Hill  au début des années 1990(7) n’a pas vraiment été réduit.

La conciliation des approches étatiques

La Stratégie européenne de sécurité, même en y ajoutant les autres réalisations de l’UE dans le domaine de la sécurité, ne saurait masquer la diversité existant au sein de l’Union. Parmi les acteurs exerçant une influence sur les politiques de sécurité et de défense – institutions, groupes d’intérêt, opinions publiques –, les États continuent à jouer le rôle principal. Un survol de leurs stratégies révèle l’existence de positionnements nationaux spécifiques et de clivages persistants entre les pays. Ces discordances sont néanmoins atténuées par plusieurs facteurs œuvrant en faveur d’une conciliation interétatique.

Des positionnements spécifiques

Les élargissements de 2004 et 2007 ont fait entrer dans l’Union européenne dix pays d’Europe centrale et orientale (PECO) au positionnement stratégique similaire. Anciens satellites, voire républiques, de l’URSS, ces États ont donné la prééminence à l’ancrage occidental et continuent de voir dans le voisin russe une menace majeure. Dans ce contexte, la PESC est un objectif secondaire, se situant loin derrière l’OTAN qui a l’avantage d’être une Alliance défensive dominée par les États-Unis et utilisable contre la Russie. L’atlantisme et la volonté de contrer la menace russe apparaissent donc comme les priorités affichées par les PECO.

En dehors du cas de ces derniers, d’autres spécificités sont à relever. Ainsi, la neutralité oblige certains pays, tels que l’Autriche, la Finlande, la Suède, l’Irlande et Malte, à concilier leur refus de participer aux alliances défensives avec un engagement dans le cadre de la PESC. Par ailleurs, les États ayant un passé colonial ont maintenu avec leurs anciennes colonies des relations non dépourvues d’ambiguïté et qui ne manquent pas d’interférer avec la PESC : par exemple, les interventions militaires proposées par la France en Afrique sont souvent perçues avec réticence par les autres pays membres. De manière générale, l’histoire pèse sur les engagements stratégiques : le passé nazi est un facteur expliquant la prudence de l’Allemagne quant au développement de l’Europe militaire. De même, la géographie n’est pas sans conséquence : les États méditerranéens ont tendance à percevoir la pression migratoire en provenance du Sud comme un risque ou une menace ; les États baltes, quant à eux, perçoivent avec une acuité particulière les problèmes posés par les ambitions de puissance émanant de Moscou.

Des clivages persistants

Au-delà de ces spécificités, il faut également évoquer les clivages qui continuent de peser sur le développement de la politique européenne de sécurité et de défense, dont celui qui semble opposer États européistes et atlantistes, selon qu’ils donnent priorité à la PESC ou à l’OTAN. En réalité, tous les États sont atlantistes, mais à des degrés divers. Le clivage sépare surtout ceux qui sont prêts à mettre en œuvre la PESC, y compris dans les domaines où l’OTAN pourrait agir, et ceux pour qui la propension de l’OTAN à élargir son champ d’action doit réduire la PESC à la portion congrue. La France est le fer de lance du premier groupe tandis que le Danemark, qui refuse de participer à la PSDC, et le Royaume-Uni, fort de sa « relation spéciale » avec les États-Unis, s’inscrivent dans la seconde approche.

Une deuxième ligne de partage a trait à la taille des États : les plus « petits » d’entre eux craignent que la PESC et la PSDC, fonctionnant de manière intergouvernementale, soient l’expression des intérêts et des ambitions des pays membres les plus puissants, notamment l’Allemagne, la France et le Royaume-Uni.

Un troisième clivage distingue les États en fonction de la part de budget qu’ils accordent aux aspects militaires. La France et le Royaume-Uni se différencient des autres en ce qu’ils sont les seuls à dépasser le seuil des 2 % du PIB consacrés aux dépenses militaires. L’idée d’une Europe puissance militaire est en revanche appréhendée avec beaucoup de prudence par les États qui ont choisi de limiter leurs efforts en matière militaire.

Enfin, une distinction se fait jour entre les États selon qu’ils exercent ou non des responsabilités à l’échelle internationale (accords de défense avec des pays  tiers, responsabilités particulières au sein des Nations unies, en particulier au sein du Conseil de sécurité). Là encore, le fait d’assumer des responsabilités internationales semble aller dans le sens d’une UE acteur de la sécurité internationale, ce qui ne va pas, toutefois, sans créer certaines « interférences », des États comme la France et le Royaume-Uni répugnant à devoir abandonner leur statut international au profit de l’UE.

Des efforts de conciliation

L’UE peut-elle renforcer sa dimension stratégique alors qu’elle est composée de 27 États membres aux visées sensiblement différentes dans ce domaine ? Le rappel des évolutions passées va dans le sens d’une réponse affirmative. Bien sûr, les États membres ne sont pas capables de surmonter leurs divisions en toutes circonstances. La crise irakienne a démontré qu’ils pouvaient même se déchirer de manière virulente. Lors du printemps arabe, les réticences allemandes ont empêché la constitution d’une force européenne en Libye et c’est finalement l’OTAN qui a déployé ses forces sur le terrain. Mais il existe des cas où un consensus émerge, qui permet le lancement d’une opération PSDC (24 opérations européennes, civiles ou militaires, ont ainsi été lancées depuis 2003)(8). Et, de manière globale, les spécificités et clivages inter-étatiques ont été atténués ou encadrés, au point de rendre possibles le lancement de la PESC, son renforcement par la PSDC et l’adoption de la SES.

En 1998, le Royaume-Uni a accepté de faire entrer son positionnement atlantiste dans le moule de l’autonomie européenne en matière de sécurité, ce qui a permis le lancement de la PESD après le sommet franco-britannique de Saint-Malo. Pour leur part, les pays neutres se sont accommodés de la PESD et n’ont pas empêché son insertion dans le TUE. Par ailleurs, les pays d’Europe centrale et orientale, tout en restant résolument atlantistes, semblent désormais accorder plus de crédit à la politique commune de sécurité et de défense. La Pologne, en particulier, joue le jeu des opérations extérieures. Enfin, certains États comme la Belgique ou le Luxembourg, de « petite » ou de « moyenne » taille, n’hésitent pas à prendre des initiatives dans le domaine de la sécurité et de la défense, et à les proposer aux « grands »(9).

Plusieurs facteurs semblent jouer en faveur d’un renforcement du processus de construction stratégique de l’UE et pouvoir compenser en partie l’hétérogénéité existant au sein de l’UE. Ainsi, la mise au point d’une approche commune des questions de sécurité résulte-t-elle de compromis réalisés au niveau intergouvernemental. Ces compromis sont favorisés par un processus de socialisation à moyen et long terme, qui entraîne une européanisation des politiques de sécurité nationales, processus qui est train de toucher les PECO et de provoquer leur « normalisation » par rapport aux États membres plus anciens. Selon une perspective institutionnaliste, le développement d’une approche stratégique commune résulte aussi et surtout du travail réalisé par les institutions et organes de l’Union, lesquels produisent une culture stratégique européenne, indépendamment des États membres. Ainsi peut-on analyser la SES 2003 comme un document mis au point par les services du Haut représentant pour la PESC et accepté dans un second temps seulement par les États membres.

Les deux tendances n’épuisent sans doute pas l’ensemble des facteurs jouant en faveur d’un renforcement du volet stratégique de l’Union. Le contexte international a aussi son importance, de même que d’autres facteurs internes tels que l’activité des groupes d’intérêts ou l’expression des opinions publiques, qui participent de la gouvernance européenne. Il reste que la capacité de l’Union à devenir un acteur de la sécurité internationale repose principalement sur les États et les institutions de la PESC-PSDC. Le nouveau statut du Haut représentant, la création du Service européen d’action extérieure, le travail de l’Agence européenne de défense créée en 2004, l’utilisation des instruments juridiques que sont la Coopération structurée permanente ou la clause d’assistance mutuelle en cas d’attaque armée, pourraient favoriser l’idée d’un renforcement stratégique, pourvu que les États choisissent d’utiliser concrètement les outils qu’ils se sont donnés.

Notes
(1) Voir, notamment, les Concepts stratégiques adoptés par l’OTAN en 1991, 1999 et 2010.
(2) Fabien Terpan, La politique étrangère, de sécurité et de défense de l’Union européenne, Réflexe Europe, La Documentation française, 2010.
(3) Parmi les plus importantes, on peut citer Artemis en République démocratique du Congo, EUFOR Tchad-RCA (liée à la crise du Darfour), Atalante (au large des côtes somaliennes) et, dans les Balkans occidentaux : EULEX Kosovo et EUFOR Althea (en Bosnie-Herzégovine).
(4) C’est ce que suggère Franck Petiteville dans « La politique étrangère européenne après Lisbonne », Critique internationale, n° 51, avril-juin 2011, pp. 105-108.
(5) Le catalogue des forces est un document contenant une liste de forces, nationales ou multinationales, susceptibles d’intervenir dans le cadre d’opérations extérieures placées sous l’égide de l’Union européenne.
(6) Les GT 1 500 sont des groupements de 1 500 hommes susceptibles d’intervenir rapidement face à des situations de crise. Les États membres mettent par avance à disposition de l’UE deux groupements tactiques par période de six mois.
(7) Christopher Hill, « The Capability-Expectations Gap, or Conceptualizing Europe’s International Role », Journal of Common Market Studies, vol. 31, n° 3, septembre 1993, pp. 305-328. Dans cet article au fort retentissement, Christopher Hill évoque l’écart existant entre ce que l’UE est supposée faire et ce qu’elle est capable de faire. Il met à jour le problème des capacités européennes, trop limitées pour réaliser pleinement les ambitions affichées.
(8) Le site du Conseil offre une présentation synthétique de ces missions et opérations, European Union.
(9) Voir, par exemple, le sommet réunissant l’Allemagne, la Belgique, la France et le Luxembourg en avril 2003.

* Maître de conférences à Sciences Po Grenoble.

Pour citer cet article : Fabien Terpan, « L'Union européenne face aux enjeux de sécurité », Grande Europe n° 34, juillet 2011 - La Documentation française © DILA

 

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