Retour
 
 

Suède. Controverses autour du système d’assurance chômage, par Cyril Coulet

[Suède. Controverses autour du système d’assurance chômage, par Cyril Coulet], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Évolution du taux de chômage en Suède.
SCB, mai 2009

Agrandir l'image

Mis à jour le 12/06/2009

Introduction

La réforme de l’assurance chômage initiée en 2007 qui a suscité le retrait de quelque 500 000 Suédois de leur caisse d’affiliation et provoqué une forte mobilisation syndicale, sera à nouveau à l’ordre du jour des élections législatives de 2010.


Suède. Controverses autour du système d’assurance chômage

Cyril Coulet*

La publication en février 2009 des statistiques officielles sur l’activité économique en Suède a brutalement confronté le pays avec la réalité de la crise financière et économique mondiale : les Suédois ont, en effet, alors découvert que le produit intérieur brut (PIB) s’était contracté de 4,9 % au quatrième trimestre de 2008 par rapport à la période correspondante de 2007. La Suède a été plus affectée par la crise que la plupart des pays de la zone euro ou que les Etats-Unis qui ont connu, au cours de cette fin d’année, une récession de 3 à 4 %. La raison en est que la dépendance de l’économie suédoise à l’égard de ses exportations la rend plus sensible aux évolutions de la demande internationale. Les prévisions macroéconomiques émanant de l’Office suédois des statistiques (Statistika Centralbyrån, SCB) montrent que 2009 sera une année particulièrement difficile pour le Royaume aux trois couronnes (voir tableau 1). Elles révèlent également que la Suède est susceptible de connaître trois années consécutives de récession, comme au début des années 1990.

Tableau 1 - Évolution des principaux indicateurs macroéconomiques (en %)

 

2006

2007

2008

2009*

2010*

PIB

4,4

2,5

- 0,2

- 5,0

- 0,1

Solde budgétaire

2,2

3,7

2,5

- 3,2

- 6,0

Taux de chômage

5,3

6,2

6,2

8,9

11,4

* Prévisions. Source : Statistika Centralbyrån, mai 2009

Taux de chômage et d’emploi, des chiffres inquiétants

Le ralentissement de l’activité se traduit tout naturellement par une augmentation du taux de chômage, que le SCB a établi à 8,3 % à la fin d’avril 2009. Le graphique 1 fait ressortir le caractère acyclique de cette hausse que l’on n’avait pas observé à cette période de l’année en 2007 ou en 2008. Les experts suédois s’accordent désormais à estimer que le taux de chômage atteindra 9 % fin 2009 et 11 % fin 2010. Le gouvernement a déjà anticipé un pic à 11,7 % en 2011 et 2012 dans ses propositions budgétaires rendues publiques au printemps 2009.

Graphique 1. Évolution du taux de chômage en Suède

Évolution du taux de chômage en Suède (en %).

© SCB - mai 2009

Agrandir l'image

L’augmentation du taux de chômage se traduit également par une diminution du taux d’emploi. En effet, les catégories de population ayant le plus de difficultés à trouver ou à retrouver une activité, tels les jeunes, les immigrés et les personnes âgées, sont incitées à se détourner du marché du travail à mesure que le taux de chômage progresse. Le graphique 2 montre clairement le caractère acyclique de la chute du taux d’emploi amorcée à l’été 2008 (plus de six points entre juillet 2008 et mars 2009) et qui est corrélée à la hausse du taux de chômage.

Graphique 2. Taux d'emploi des 15-64 ans en Suède

Évolution du taux d’emploi des 15-64 ans en Suède (en %).

© SCB - mai 2009

Agrandir l'image

La comparaison avec la récession du début des années 1990 est éclairante, car elle permet d’évaluer le degré de résilience de l’économie suédoise. Cette dernière avait connu trois années de récession avec une chute de son taux de croissance en 1991, 1992 et 1993 de respectivement 1,1, 1,2 et 2,1 %. Ce déclin s’était alors traduit par un effondrement de dix points du taux d’emploi dont le plus bas niveau s’était situé à 71 %. L’évolution actuellement en cours laisse donc entrevoir une baisse du taux d’emploi plus importante encore. Le nombre de personnes au chômage ainsi que la durée des périodes d’inactivité forcée sont appelés à augmenter fortement, comme en atteste l’accroissement de 32,7 % des effectifs de chômeurs de longue durée entre le premier trimestre de 2007 et celui de 2008. La réforme du système d’assurance chômage, mise en œuvre le 1er janvier 2007 par la « coalition bourgeoise »(1), qui en a bouleversé l’architecture traditionnelle en accentuant le lien entre cotisation et prestation, apparaît dès lors sous un nouveau jour.

Du système traditionnel d’assurance chômage à trois niveaux...

Le système suédois de couverture du chômage est apparenté au « système de Gand »(2) qui regroupe les régimes d’assurance reposant sur une cotisation individuelle volontaire auprès de caisses d’assurance chômage affiliées à un syndicat et gérées par lui. Elles n’en bénéficient pas moins de subventions de la part des pouvoirs publics qui, dès lors, supervisent leurs activités.

Le régime d’assurance chômage suédois est relativement complexe, car superposant trois niveaux différents d’allocation. Le premier correspond à l’allocation de base universelle (grundbelopp) qui peut être obtenue par toute personne pouvant se prévaloir d’une période d’activité suffisante. Son montant est au maximum de 320 couronnes suédoises (SEK) par jour ouvré (soit, en moyenne, 22 jours par mois), ce qui équivaut à 630 euros(3) par mois environ. Cette prestation, d’un niveau relativement faible, peut être complétée par une autre allocation, dont le montant est proportionnel aux revenus (inkomstrelaterade ersättning), et est versée par une caisse d’assurance, généralement affiliée à un syndicat, à la condition que la personne au chômage y ait cotisé pendant au moins six mois avant de perdre son emploi. En outre, le montant de cette allocation est soumis à deux plafonds : il ne peut excéder 80 % du revenu antérieur ni être supérieur à 680 SEK par jour, soit 14 960 SEK (1 350 euros) pour un salaire de référence plafonné à 18 700 SEK (1 685 euros).

Ce deuxième niveau d’indemnisation ne porte cependant que sur une période limitée. Ainsi, le plafond fixé à 80 % du revenu antérieur n’est applicable que pendant les 200 premiers jours d’indemnisation, et passe à 70 % du 201e au 301e jour, pour n’être plus que de 65 % à partir de cette date jusqu’à l’échéance, au 600e jour. La fixation du plafond à 680 SEK (61 euros) par jour faisant que nombre de chômeurs percevaient une allocation bien inférieure à 80 % de leur ancien revenu, un troisième niveau d’allocation a été créé. Dénommé « assurance complémentaire pour perte de revenu » (tilläggsförsäkring för inkomstbortfall), ce dispositif peut être inclus dans les conventions collectives négociées entre le patronat et les syndicats au niveau des différentes branches. Cette allocation venant s’ajouter aux autres indemnisations, elle doit permettre aux chômeurs d’obtenir un revenu équivalant approximativement à 80 % de leur ancien salaire. Dans les faits, les taux de remplacement s’échelonnent entre 56 % et 80 % du salaire antérieur selon le niveau de ce dernier et la branche d’activité.

... au retrait de l’État

La mesure la plus symbolique de la réforme de l’assurance chômage a été le désengagement de l’État du financement des caisses d’assurance chômage, sa contribution étant tombée au 1er janvier 2007 de près de 95 % à 55 % du total. En effet, le gouvernement en place a voulu accentuer le caractère assuranciel du régime d’indemnisation du chômage pour des raisons aussi bien idéologiques que financières, ce qui s’est traduit par une hausse des cotisations personnelles (arbetslöshetsavgift) aux caisses d’assurance chômage qui peut atteindre un plafond fixé à 300 SEK par mois, soit 27 euros (voir tableau 2).

Tableau 2
Augmentation de la contribution personnelle par mois en 2007 selon les caisses d’assurance chômage

Musiciens (LO)

300*

Employés de l’agriculture et des forêts

245

Pêcheurs

289

Dockers

243

Vendeurs au détail

276

Employés et employeurs du commerce

242

Employés de l’hôtellerie et de la restauration (LO)

264

Activités du théâtre

242

Travailleurs suédois

263

Employés et techniciens de l’industrie (TCO)

241

Employés de l’alimentation (LO)

257

Employés communaux (LO)

240

Employés des arts graphiques (LO)

254

Journalistes

235

Caisse ALFA

251

Cadres supérieurs

233

Employés de l'immobilier (LO)

251

Travailleurs de l'industrie du papier (LO)

233

Employés de commerce (LO)

251

Dirigeants de petites entreprises

233

Travailleurs de la construction (LO)

250

Employés communaux (SKTF) (TCO)

232

Employés des transports (LO)

250

Électriciens (LO)

231

Employés des carburants

247

Fonctionnaires d'État

231

Employés des services (TCO)

247

Diplômés du supérieur (SACO)

229

Peintres en bâtiment (LO)

247

Enseignants

228

Employés de la sidérurgie (LO)

246

Employés du service public

227

Employés de la sylviculture (LO)

246

Employés de la finance et des assurances

227

Employés des services et de la communication (LO)

245

Employés de pharmacie

226

* 300 SEK équivalent à 27 euros et 226 SEK à 20 euros. La hausse moyenne est de 246 SEK par personne et par mois soit 22,1 euros.
Source : Inspektion för arbetslöshetsförsäkringen, Effekterna av den förhöjda finansieringsavgiften, 28 juin 2007, p. 37.

Cette augmentation avait pour objet de contenir les revendications salariales dans les secteurs frappés par un chômage important. En outre, ces cotisations sont désormais susceptibles d’évoluer en fonction du nombre de chômeurs que la caisse aura à indemniser. La première conséquence de cette réforme a été une forte diminution du nombre d’adhérents aux caisses d’assurance chômage gérées par les syndicats (voir graphique 3). La deuxième a été une économie pour le budget de l’État qui s’est élevée à près de 10 milliards de couronnes en 2007, soit 900 millions d’euros.

Graphique 3. Nombre de personnes adhérant à une caisse d'assurance chômage

Évolution du nombre de personnes adhérant à une caisse d’assurance chômage.

© Arbetslöshetskassornas samorganisation - mai 2009

Agrandir l'image

Si la proportion de la population active cotisant à une caisse d’assurance chômage gérée par les syndicats est passée de 77 % en 2000 à 57 % en 2008, cette évolution n’a toutefois guère profité à la société Alfa-kassa créée en 1997 indépendamment du système traditionnel et dont les membres cotisants peuvent percevoir une allocation chômage proportionnelle à leur revenu. Ainsi, leur nombre n’a progressé que de 8,6 à 11 % de la population active au cours de cette période.

En 2008, 32 % de la population active ne pouvait bénéficier des prestations du deuxième et du troisième étages de l’assurance chômage. La chute spectaculaire du nombre d’adhérents, à la suite de la réforme, a conduit le gouvernement à inclure dans sa proposition de loi en date du 5 février 2009 un point sur la réduction de 50 SEK (4,5 euros) par mois des cotisations personnelles. Il a également proposé de faciliter l’affiliation aux caisses d’assurance chômage en supprimant l’obligation de travailler au moins 17 heures par semaine et en choisissant de faire débuter la période d’adhésion à une caisse d’assurance chômage au premier jour du mois au cours duquel la demande en a été faite, et ce même si celle-ci a été formulée à la fin du mois. Cette mesure a pour objet de rendre plus aisé le respect du délai de cotisation à une caisse d’assurance chômage de six mois consécutifs, obligatoire pour prétendre à une allocation de compensation pour perte de revenu. Enfin, le gouvernement a décidé de revenir sur sa décision de porter de 5 à 7 jours le délai de carence avant de procéder au versement de l’assurance chômage.

Et qu’en est-il pour le chômeur ?

Les différentes dispositions relatives au système de l’assurance chômage prises par la « coalition bourgeoise » depuis son accession au pouvoir ont sensiblement réduit sa couverture. Tout d’abord, les conditions requises pour percevoir l’allocation de base de 320 SEK (29 euros) par jour maximum ont été durcies, puisque chaque demandeur d’emploi doit désormais justifier de 80 heures mensuelles travaillées pendant six des douze derniers mois, contre 70 heures auparavant. Il y a également droit s’il a travaillé au moins 480 heures pendant six des douze mois de la période de référence, à raison d’au moins 50 heures mensuelles. Par ailleurs, le montant de l’allocation est à présent établi sur la base du revenu moyen perçu au cours des douze derniers mois et non plus sur celui des six derniers mois d’activité. Dès lors, les personnes enchaînant des périodes d’activité courtes et irrégulières peuvent voir leur allocation diminuer.

Ces mesures ont eu pour conséquence de ramener le montant de l’allocation de base au-dessous des 320 SEK (29 euros) par jour pour un nombre de croissant de Suédois. En outre, le gouvernement a décidé de limiter la durée de versement des indemnités à 75 jours pour les personnes travaillant à temps partiel. Enfin, les quelque 38 000 étudiants qui, moyennant certaines conditions, pouvaient jusqu’alors bénéficier du système de l’assurance chômage en sont désormais exclus. Toutes ces coupes ont particulièrement frappé les groupes les plus fragiles au sein de la population active puisqu’elles concernent principalement ceux ne détenant pas un emploi à durée indéterminée (fast anställda), soit 571 000 personnes sur près de 4 millions de salariés.

Réactions syndicales

Les amendements apportés par le gouvernement à sa réforme sont jugés insuffisants par les confédérations syndicales suédoises qui se sont mobilisées sur cette question sans toutefois présenter un front uni. Les confédérations LO, TCO et SACO(4) n’ont trouvé de position commune que pour contester le plafond de revenu auquel est soumise l’allocation de compensation de la perte de salaire. Les trois confédérations ont ainsi réclamé que ce plafond soit porté à un niveau plus élevé. En effet, l’allocation chômage ne peut dépasser 14 960 SEK (1 350 euros) par mois, ce qui correspond à 80 % d’un salaire mensuel de 18 700 SEK (1 685 euros). Or, les confédérations syndicales soulignent ainsi que le plafond de 18 700 SEK (1 685 euros) n’a pas été relevé depuis le 1er juillet 2002, ce qui se traduit pour 75 % des chômeurs par une indemnisation inférieure à 80 % de leur salaire antérieur.

Cette unité syndicale dissimule cependant des divergences d’intérêts quant à la réforme de l’assurance chômage. En effet, la SACO est la seule à ne pas avoir été affectée par cette dernière, alors que la TCO et la LO ont vu nombre de leurs membres les quitter. Ces deux confédérations ont donc organisé un front commun pour remettre en cause la logique assurancielle appliquée aux caisses, d’autant que celles placées sous leur tutelle assurent précisément les secteurs les plus touchés par le chômage. Pour parvenir à l’équilibre financier, elles se trouvent dans l’obligation d’imposer une nouvelle augmentation de cotisations à leurs membres, au risque de voir certains d’entre eux résilier leur contrat. La caisse de la métallurgie a ainsi brusquement relevé les cotisations personnelles de 125 à 300 couronnes par mois (de 11,25 à 17 euros par mois) en mars 2009. En outre, les confédérations syndicales doivent désormais être en mesure de faire une offre en ce qui concerne le troisième niveau de l’assurance chômage (assurance complémentaire pour perte de revenu). Ainsi, sept fédérations syndicales appartenant à la confédération LO proposent dans les conventions collectives qu’elles signent depuis 2008 une assurance complémentaire à leurs membres : 450 000 d’entre eux y ont souscrit, alors qu’une telle assurance était jusqu’à présent réservée aux membres des confédérations de cols blancs : la TCO et la SACO(5).

La confédération LO, qui rassemble près de 50 % des Suédois syndiqués, s’est en outre rapproché du Parti social-démocrate (SAP) pour réfléchir à l’avenir de l’assurance chômage. Ces deux organisations ont ainsi constitué un groupe de travail dont la mission est de formuler des propositions de réforme pour 2010. Cette initiative faisant suite à l’échec du projet gouvernemental visant à instaurer une assurance chômage obligatoire montre clairement que cette problématique devrait représenter l’un des principaux enjeux des élections législatives de 2010. La réforme du marché du travail que la « coalition bourgeoise » a mise en avant lors de la campagne électorale de 2006 est donc toujours au cœur du débat politique trois ans plus tard. Et on ne peut éviter de relever que le slogan suédois « le travail doit payer » porté par la « coalition bourgeoise » présente bien des analogies avec cet autre slogan « travailler plus pour gagner plus » qui continue de diviser la société française.

Notes
(1) L’Alliance pour la Suède, communément appelée « coalition bourgeoise », formée par quatre partis de l’opposition (les modérés, les centristes, les libéraux et les chrétiens démocrates), a remporté les élections législatives de septembre 2006, face aux sociaux-démocrates, au pouvoir depuis douze ans.
(2) Celui-ci doit son nom à l’instauration en 1900 par le Conseil communal de Gand (Belgique) d’un fonds d’allocation chômage dont la gestion était assurée par les syndicats. Outre la Belgique et la Suède, le système de Gand est également présent au Danemark et en Finlande.
(3) La conversion des montants est opérée sur la base du niveau d’équilibre de la couronne suédoise qui est de 9 euros pour 100 SEK. L’utilisation de ce taux permet de neutraliser les variations de la couronne suédoise qui est actuellement sous-évaluée.
(4) La confédération LO (Landsorganisationen i Sverige) est la première des centrales syndicales suédoises avec 1 623 000 membres en 2008, soit environ la moitié des syndiqués. Elle rassemble la quasi-totalité des cols bleus alors que la confédération TCO (Tjänstemännens Centralorganisation) regroupe 1 200 000 cols bleus et cols blancs. Enfin, la confédération SACO (Sveriges Akademikers Centralorganisation) revendique 580 000 cols blancs, tous diplômés du supérieur.
(5) Folksam, Värlfärdsbarometer 2008, Stockholm, 2009, p. 15.

* Ancien chercheur à l’Institut suédois de relations internationales (Utrikespolitiska Institutet), boursier de l’Institut suédois (Svenska Institutet), doctorant à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne.

Pour citer cet article : Cyril Coulet, « Suède. Controverses autour du système d’assurance chômage », Grande Europe n° 9, juin 2009 – La Documentation française © DILA

 

Autres contenus apparentés

Ressources complémentaires

  • Travail, emploi, chômage

    9,80 format papier En savoir plus sur Travail, emploi, chômage