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Grande-Bretagne. Le travail, antidote à la désocialisation et à la pauvreté ! par Jean-Philippe Fons

[Grande-Bretagne. Le travail, antidote à la désocialisation et à la pauvreté ! par Jean-Philippe Fons], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Le ministre du Travail et des Retraites, Iain Duncan Smith, à Glasgow en novembre 2010.
The Independent

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Mis à jour le 12/04/2011

Introduction

Contraint à l’austérité par la crise, le gouvernement britannique remet en cause l’État-providence avec l’adoption début 2011 d’une réforme visant à obliger les chômeurs à accepter, sans conditions, toute offre d’emploi, sous peine de perdre leurs droits à prestations.


Grande-Bretagne. Le travail, antidote à la désocialisation et à la pauvreté !

Jean-Philippe Fons*

L’impact de la crise bancaire et financière sur les politiques économiques du gouvernement de coalition « LibCon » (Conservateurs-Libéraux Démocrates) arrivé à la tête du pays en mai 2010 est sans précédent, de par son ampleur et son intensité, dans l’histoire de la Grande-Bretagne contemporaine. Les réponses politiques proposées par le gouvernement de David Cameron se veulent à la mesure de la crise et contenues, pour l’essentiel, dans le document Spending Review, présenté au Parlement par George Osborne, le Chancelier de l’Échiquier (ministre des Finances), en octobre 2010.

L’État-providence est le plus durement touché par les coupes budgétaires annoncées dans ce document (des économies de 18 milliards de livres sont à réaliser, soit 20,4 milliards d’euros). Un livre blanc publié à l’automne 2010 s’inspire des politiques menées avec succès par Paul Martin, ministre des Finances du Canada dans les années 1990 qui a « dégraissé » le secteur public entre 1995 et 1998. Ce programme marque sans nul doute une nouvelle évolution du Welfare State en Grande-Bretagne.

Vers la fin de l’État-providence

L’ancien leader du Parti conservateur, Iain Ducan Smith, propose d’établir un nouveau contrat social avec les Britanniques, en complète rupture avec le modèle instauré par William Beveridge en 1942. Il pose ce nouveau contrat en ces termes : « Notre système de protection sociale est dépassé. Il est devenu extrêmement complexe et inadapté aux évolutions du marché du travail. Si vous êtes vulnérable et physiquement incapable de travailler, l’État vous aidera. Mais ce gouvernement ne croit pas en l’assistance systématique. Ce gouvernement défend, sans complexe, le travail. Nous croyons au travail et à ses bienfaits. Le travail est la meilleure des options pour sortir de la pauvreté et on devrait toujours récompenser ceux qui cherchent un emploi. Cette perception est également juste et honnête à l’égard de ceux qui financent la protection sociale : les contribuables britanniques » (discours du 11 novembre 2010, Arlington Centre.)

Le Livre blanc « Welfare Reform White paper (“ Universal Credit : welfare that works ”) », publié le 11 novembre 2010, trace les contours du nouvel État social britannique. L’opposition travailliste dénonce la mise en place d’un « État résiduel » ; d’autres regrettent la démarche punitive (« name and shame », « désigner et humilier ») que le texte met en avant.

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Vignette de gauche : État-providence. Vignette de droite : Réforme de l’État-providence
(le titre du livre est : « Apprendre à nager ».
© Clay Bennett

Remettre les « inactifs » au travail

Les propositions du gouvernement de David Cameron s’inspirent pourtant nettement des réformes conduites par les néotravaillistes de Tony Blair et Gordon Brown. L’accent est porté sur la responsabilité des demandeurs d’emplois tenus d’accepter un emploi lorsqu’il se présente. Lors du sommet du G20 en Corée du Sud, David Cameron commentait le contenu du Livre blanc en ces termes : « Le message est clair. Si vous pouvez travailler, alors il n’est plus question de vivre des allocations chômage. Si on demande aux chômeurs d’effectuer des heures de travail d’intérêt général, ils devront les effectuer. Si un conseiller pour l’emploi leur recommande de se présenter à un entretien d’embauche, ils devront s’y présenter. Si un chômeur peut travailler et qu’on lui propose un emploi, il devra l’accepter. Voilà le contrat. Si vous ne le respectez pas, vos allocations chômage seront réduites. Si vous ne le respectez pas trois fois de suite, alors vous perdrez vos allocations chômage pendant trois ans ».

Malgré la tonalité coercitive du texte proposé par les Conservateurs, il présente certaines similitudes avec les politiques de Welfare to Work du New Labour.

Dans la préface à l’édition de 1998 de son ouvrage The Third Way, the Renewal of Social Democracy, le sociologue Anthony Giddens reconnaît à demi-mot la forte prégnance de l’influence de la politique américaine sur Tony Blair. Dans le domaine de l’emploi, cependant, les différences sont grandes entre le workfare promu outre-Atlantique et le welfare to work du New Labour qui, malgré l’apparente proximité terminologique, s’inspire davantage des politiques d’activation du marché du travail scandinaves. Néanmoins, les plus sceptiques perçoivent dans le programme du New Labour les mêmes valeurs individualistes et libérales qui sous-tendaient la toute première politique sociale britannique : la punitive et dissuasive Loi sur les Pauvres de 1834.

Contrairement aux politiques du workfare américain dans sa version coercitive prônée par l’Institute of Economic Affairs dès la seconde moitié des années 1990, le New Labour mettait l’accent sur la formation des chômeurs dans le but d’accroître leur employabilité. Devant la fragmentation des parcours professionnels, on peut comprendre que le maintien de l’employabilité et le droit à la formation des travailleurs soient devenus des thèmes centraux dans les politiques sociales contemporaines.

Les gouvernements Blair entendaient s’inspirer très largement du succès danois (avec la mise en place de dispositifs législatifs dans un cadre de flexicurité) et tirer les leçons du learnfare, ou l’assistance par la formation professionnelle, pour assurer le retour à l’emploi en améliorant les qualifications et les compétences des travailleurs. Cette approche, qui repose conjointement sur la stimulation de l’offre de travail et sur la motivation des individus par la formation, remplace le modèle de workfare autoritaire et punitif.

On comprend dès lors la volonté des gouvernements Blair de voir se développer une alternative au welfare state négatif (c’est-à-dire simplement protecteur) ; la solution proposée par le New Labour venait tout droit de l’un des think tanks les plus actifs et les plus proches du cercle de Tony Blair, l’IPPR (Institute for Public Policy Reform). L’État social patrimonial (ou asset-based welfare, proche du modèle de social investment state souhaité par le sociologue Anthony Giddens) doit encourager l’individu à se doter de capitaux et de moyens (techniques, culturels, sociologiques, etc.) qui vont lui permettre d’agir en véritable acteur sur un marché du travail en profonde mutation.

Les politiques d’activation : des résultats mitigés

L’articulation des mesures d’activation est double. L’État agit en amont du marché en aidant chaque individu à mener à bien son projet de vie. Il intervient également en aval, par le biais de filets de sécurité et de dispositifs de redistribution. Le modèle du learnfare n’efface donc pas l’un des principes fondamentaux du workfare : la « contrepartie », ou la part de devoirs de tout individu responsable vis-à-vis de la société (« no rights without responsibilities »). On retrouve ici deux termes absents du vocabulaire de la protection sociale « classique » et qui prennent une place de plus en plus stratégique dans la nouvelle dialectique du risque : projet et contrat. Il s’agit in fine de passer de la consommation passive de prestations sociales délivrées d’une manière automatique et inconditionnelle à une mobilisation des bénéficiaires qui doivent participer à leur réhabilitation.

S’agissant du Livre blanc de 2010, plusieurs différences notables sont tout de même à relever. Les politiques d’activation mises en place par le New Labour visaient à remplacer les mesures passives de soutien aux chômeurs par des politiques d’incitation afin de rendre le travail plus rémunérateur que l’assistance. La combinaison des crédits d’impôts pour les salariés aux revenus les plus modestes et du salaire minimum se présentait comme une double incitation, faisant des politiques travaillistes du « Welfare to work » un ensemble où la carotte l’emportait sur le bâton.

Le succès de ces politiques d’activation a été globalement mitigé et très inégal selon les catégories de demandeurs d’emploi.

- Le programme « Welfare to Work » a permis de définir précisément les incitations financières et les dispositifs publics à proposer aux demandeurs d’emploi ;

- des mesures ont été adoptées pour permettre à certaines catégories ciblées, notamment les mères au chômage (essentiellement les mères célibataires), d’accepter un emploi (avec une offre de garde d’enfants mieux adaptée) ;

- le principe du conseiller personnel attribué par les « Jobcenter Plus » a également permis aux demandeurs d’emploi les plus fragiles d’être utilement guidés dans leur recherche.

Malgré tous ces efforts, le taux d’activité et le taux d’emploi n’ont pas connu d’évolution majeure entre 1997 et 2007. Les études économiques tendent également à montrer qu’un emploi rémunéré n’assure pas mécaniquement une sortie de la pauvreté pour certains groupes d’individus, notamment parmi les employés à bas salaire, les couples avec enfants qui ne comptent qu’un actif ou les personnes ne pouvant pas travailler (les handicapés, entre autres). Les risques de pauvreté demeurent très élevés pour ces catégories de travailleurs (les « working poor »).

Le Welfare Reform White Paper

L’objectif principal du Livre blanc de 2010, élaboré sous la direction de Iain Duncan Smith, dépasse la seule ambition comptable (économiser 190 milliards de livres par an, soit 215,6 milliards d’euros) et semble s’apparenter à une forme d’ingénierie sociale (social engineering) : « nous devons mettre un terme à cette habitude qui consiste à refuser de travailler », affirment d’une seule voix Iain Duncan Smith, David Cameron et Nick Clegg, le leader des Démocrates libéraux (plus réticent sur la question de la réforme de l’État-providence). « Nous devons pousser les demandeurs d’emploi vers le travail et le monde de l’emploi pour les rendre employables. Il faut mettre un terme à l’oisiveté », renchérit le premier.

À la tête du Centre for Social Justice (CSJ) (voir encadré), Iain Duncan Smith cherche à déterminer les causes de la pauvreté et les facteurs qui enferment les individus les plus vulnérables (aux revenus les plus modestes) dans le piège du chômage et de la pauvreté(1). Les recherches menées par le CSJ ont identifié cinq « voies vers la pauvreté » (« pathways to poverty ») : (1) l’éclatement de la famille, (2) le faible niveau d’éducation et l’échec scolaire, (3) les formes de dépendance et d’addiction, (4) le surendettement et (5) l’inactivité (« worklessness »).

Pour I. Duncan Smith, le système de protection sociale britannique, selon le modèle bévéridgien, visant à venir en aide aux citoyens dans le besoin (en échange d’une « assurance sociale » sous la forme d’une cotisation), les enferment dans la condition dont, précisément, ils cherchent à sortir(2).

Iain Duncan Smith

Ancien militaire, membre de la prestigieuse Garde écossaise, Iain Duncan Smith entre au Parlement en 1992 (élu de la circonscription de Chingford). William Hague, dirigeant du Parti conservateur et leader de l’opposition entre 1997 et 2001, le nomme secrétaire d’État à la Sécurité sociale dans le gouvernement fantôme où il n’aura de cesse de dénoncer les réformes de la protection sociale des Travaillistes de Tony Blair.

En 2001, il est élu à la tête du Parti conservateur, soutenu par la branche néolibérale et thatchérienne de ce dernier. Cible de polémiques et de contestations, « IDS » (comme on le surnomme dans le parti) cède son fauteuil de chef de l’opposition à Michael Howard en 2003.

Il crée alors le Centre for Social Justice, un think tank prolifique dont l’objet d’étude principal est la pauvreté (et ses causes) et la dislocation de la famille (family breakdown). En 2010, David Cameron le nomme à la tête du ministère du Travail et des Retraites. En novembre 2010, il se consacre à la promotion du Livre blanc « Universal Credit : welfare that works » qui devient, en février 2011, le projet de loi portant réforme de l’État-providence (Welfare Reform Bill : Restauring the welfare system to make work pay).

Le texte législatif proposé en février 2011 prévoit la création d’une allocation unique qui remplacera le système de prestations existant (dont la JobSeeker’s Allowance, les allocations logement, les crédits d’impôts et les compléments de salaire) avec pour objectif de rendre le travail plus rémunérateur que l’assistance(3). Il instaure en outre une période obligatoire de quatre semaines de travail (à raison de trente heures hebdomadaires) au service de la collectivité (sous la forme de travaux d’intérêt général). Si le bénéficiaire de la JobSeeker’s Allowance refuse, la sanction est immédiate : ses allocations chômage (50,95 livres – 57,80 euros – par semaine pour les moins de 25 ans ; 64,45 livres – 73,20 euros – pour les 25 ans et plus) seront suspendues pendant trois mois dans les cas les plus extrêmes.

Prestations sociales : ce qui pourrait changer avec le projet de loi de 2011 et les autres pistes étudiées par le gouvernement britannique

Prestations

U* ou SCR ** ou SCE***

Changements annoncés ou envisagés

Crédit d’impôts (Tax Credits)

SCR

Abaissement du plafond de ressources dès avril 2011 (de 50 000 à 40 000 livres par an, soit de 56 750 à 45 400 euros).

Allocation logement (Housing Benefit)

SCR

Le montant de l’allocation a été revu à la baisse en juin 2010. Les conditions d’éligibilité devraient également être renforcées.

Prestations familiales (Child Benefit)

U

Les prestations seront supprimées pour les familles aux revenus les plus élevés à partir de 2013.

Prestation invalidité – Allocation Adulte Handicapé) (Disability Living Allowance)

SCE

Les conditions d’attribution de la prestation vont être plus strictement encadrées (près de 3 millions de bénéficiaires perçoivent cette prestation).

Complément de ressources (Income Support)

SCR

Supprimé et inclus dans la mesure du crédit universel. Son montant pourrait également être revu à la baisse (50,95 livres – 57,80 euros – par semaine pour les 16-24 ans et 64,46 livres – 73,20 euros – pour les 25 ans et plus).

Pension d’invalidité (Incapacity Benefit) (Employment and Support Allowance)

SCE

L’Employment and Support Allowance (ESA) a remplacé l’Incapacity Benefit en 2008. Cette dernière devrait être supprimée progressivement et disparaître d’ici 2014.

Allocation de recherche d’emploi (Jobseeker’s Allowance) (JSA)

SCE

La JSA devrait être supprimée et incluse dans la mesure unique proposée par le texte de février 2011.

Prestations liées à la maternité (Statutory Maternity Pay)

SCE

Une réforme est à l’étude. Rappelons que la Chambre de commerce britannique jugea « intenable et financièrement impossible » la proposition de Bruxelles de garantir un congé de maternité de vingt semaines rémunérées à taux plein.

* universelle    ** soumise à conditions de ressources    ***soumise à critères d’éligibilité

Coût des principales prestations sociales au Royaume-Uni (en milliards d’euros)

Coût prestations sociales Royaume-Uni copie

Le projet de loi portant réforme de l’État-providence redéfinit également les critères d’éligibilité afin de lutter contre les abus et les fraudes aux prestations sociales (l’économie espérée est de 5,2 milliards de livres, soit 5,9 milliards d’euros). Le texte préconise par ailleurs la mobilisation du secteur privé et du secteur associatif pour assurer le retour vers l’emploi de millions de Britanniques – même si les modalités de cette intervention restent à définir. Enfin, le versement de l’Employment and Support Allowance (ESA) – une allocation proposée majoritairement aux demandeurs d’emploi atteints de handicaps physiques – n’excédera pas douze mois, soit une période que le gouvernement estime suffisante pour « se préparer à la recherche d’un emploi ». L’objectif de cette dernière mesure est de « pousser les bénéficiaires de l’ESA vers le marché de travail, et de mettre un terme au chômage de longue durée et à la dépendance sociale ». Mais le risque, que semble négliger le gouvernement, est le glissement d’une grande partie des bénéficiaires de l’ESA vers l’inactivité et la désocialisation.

Pour certains observateurs, cette politique repose sur le recours à « la carotte et au bâton ». Des sanctions à l’encontre des chômeurs qui refusent une formation ou qui ne se présentent pas à un entretien d’embauche ont certes été introduites par les gouvernements New Labour mais elles ne sont que très rarement appliquées. Les réformes envisagées par David Cameron et son équipe visent in fine à changer les mentalités des Britanniques et leur perception de l’assistance. Ils ne cachent pas avoir cherché à transposer les réformes du « workfare » américain, inspiré dans les années 1990 par le politologue Lawrence Mead. Une réunion a d’ailleurs été organisée par le think tank « Policy Exchange » en juin 2010 entre Neil O’Brien (son directeur), David Cameron et Lawrence Mead. Et ce dernier n’a pas manqué de mettre en garde le Premier ministre britannique contre les chômeurs qui ont « intériorisé le principe d’une assistance sans limite et sans contrepartie ».

Depuis septembre 2010, la façon dont le gouvernement parle des chômeurs a sensiblement changé. Pour les Conservateurs, il faut inviter les Britanniques à repenser la notion de responsabilité individuelle et ne pas encourager la culture de la dépendance. Le gouvernement de coalition semble avoir accepté l’héritage blairiste, tout comme le New Labour avait, en son temps, repris à son compte une grande partie du legs de la période Thatcher-Major. À cet égard, il est surprenant de constater à quel point les propos d’Anthony Giddens, théoricien de la troisième voie et gourou de Tony Blair, et de Iain Duncan Smith, tenus à treize ans d’intervalle, se font écho :

« La vie est faite de choix, c’est-à-dire un équilibre entre la prise de risque et les récompenses que l’on en attend »(4).

« On a beaucoup évoqué les sanctions [annoncées dans le projet de loi]. Mais je suis convaincu qu’il est tout à fait juste d’attendre des individus que l’Etat aide qu’ils soient entièrement disposés et disponibles pour accéder à un emploi dès qu’il se présente »(5).

On dénombre, outre-Manche, 2,5 millions de bénéficiaires de la JobSeeker’s Allowance (allocation chômage). L’offre d’emploi a continué de se dégrader aux troisième et quatrième trimestres 2010 et les perspectives sont particulièrement sombres pour 2011 et 2012 puisque l’on estime qu’entre 490 000 et 700 000 emplois seront détruits dans le secteur public, et de 500 000 à 1,6 million dans le secteur privé.

Dans ce contexte économique, le gouvernement de coalition semble ne prêter attention ni au volume, ni à la qualité des emplois disponibles, comme en témoigne son projet de généraliser le modèle d’emploi flexible « Slivers of Time » mis en place dans les magasins du groupe Tesco. « Slivers of Time » permet aux salariés (et plus encore aux éventuels demandeurs d’emploi) de vendre leur « force de travail » pour quelques heures par semaine. Les catégories ciblées sont les parents de jeunes enfants qui ne disposent pas de structure de garde, les demandeurs d’emploi handicapés ou les chômeurs de longue durée qui trouveraient dans ce dispositif un moyen de réintégrer progressivement le marché du travail.

Cette forme de travail fractionnée devrait être incluse par étapes dans le crédit universel créé par le Livre blanc sur la réforme de la protection sociale de novembre 2010 afin de « remettre les plus fragiles au travail ».

Pour Lord Freud, ministre en charge de la Protection sociale dans le gouvernement de coalition, et ancien conseiller de Tony Blair puis de Gordon Brown sur les questions sociales, le système actuel de prestations sociales manque de flexibilité et décourage les individus de rechercher un emploi. Ce genre de propos est relayé au niveau local, dans les collectivités, responsables, pour partie, de la mise en place de la réforme et de l’indemnisation du chômage. Pour Stephen Greenhalgh, qui dirige le Hammersmith and Fulham Council (district du Grand Londres), « même un travail à temps partiel de quelques heures par semaine vaut mieux que le chômage car il permet de se remettre en selle ».

L’opposition travailliste a accueilli favorablement la proposition de lutter contre la fraude et les abus en définissant avec rigueur les conditions d’éligibilité aux prestations sociales. Elle dénonce, en revanche, la stigmatisation des handicapés et des chômeurs. Pour Stephen Timms, membre du cabinet fantôme, le gouvernement semble faire une erreur en pensant que les individus choisissent de ne pas travailler ; cette perception de l’oisif rappelle l’époque victorienne et la peur du « vagrant » (le vagabond) dans la société bourgeoise.

En temps de crise économique, de plus en plus d’individus se tournent vers une forme d’assistance ou une autre : c’est à l’État d’offrir aux individus les garanties nécessaires pour vivre et chercher un emploi dans de bonnes conditions. Si le chômage, et particulièrement le chômage de longue durée, a doublé depuis 2008, c’est en grande partie en raison de la crise financière et économique. Et en la matière, les projections de l’Office for Budget Responsibility sont peu optimistes : le taux de chômage ne devrait pas retrouver son niveau de 2008 (c’est-à-dire antérieur à la crise) avant, au mieux, 2015. Quelles que soient les mesures mises en place, il devrait rester stable jusqu’en 2013, selon les mêmes estimations.

Pour Brendan Barber, secrétaire général du Trades Union Congress, le « contrat social » que propose le gouvernement de coalition n’est qu’une tentative de manipulation de l’électorat : « les mesures annoncées rejettent la responsabilité sur les chômeurs en espérant que les électeurs ne comprendront pas, d’eux-mêmes, les raisons de la mauvaise santé de notre économie ».

Notes
(1) Ce que les économistes désignent sous l’appellation de « trappes de la pauvreté » et de « trappes du chômage ».
(2) Iain Duncan Smith, « Welfare for the 21st century », discours prononcé le 27 mai 2010.
(3) La mise en place de cette réforme sera progressive ; la prestation unique (« universal credit ») devrait voir le jour en 2013.
(4) Anthony Giddens, The Third Way. The renewal of social democracy, Polity Press, 1998.
(5) Iain Duncan Smith, « Welfare for the 21st century », op. cit.

Références bibliographiques
• Fons, Jean-Philippe (dir.), Le parti conservateur britannique 1997-2007. Crises et reconstruction, Presses Universitaires de Rennes, Didact Anglais (coll.), Rennes, 2007.
• « Le Parti conservateur britannique aujourd’hui », Observatoire de la Société Britannique, n° 4, juin 2007.
• McNeil, Claire (ed.), Now It’s Personal ? The new landscape of welfare-to-work, Institute for Public Policy Research, Londres, 2010.
• Norman, Jesse, The Big Society. The anatomy of the new politics, University of Buckinghman Press, Buckingham, 2010.
Welfare Reform Bill, The Stationery Office Limited, Londres, 2011.
Work for Welfare. Real welfare reform to help make British povery history, publication du Parti Conservateur, Policy Green Paper n° 3, Londres, 2008.

* Université européenne de Bretagne, Rennes 2

Pour citer cet article : Jean-Philippe Fons, « Grande-Bretagne. Le travail, antidote à la désocialisation et à la pauvreté ! », Grande Europe n° 31, avril 2011 – La Documentation française © DILA

 

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