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Immigrer en Italie. Un arsenal juridique dissuasif, par Giorgia Jerace Bio et Swanie Potot

[Immigrer en Italie. Un arsenal juridique dissuasif, par Giorgia Jerace Bio et Swanie Potot], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Aéroport de Lampedusa : des migrants menottés sont escortés par un policier italien le 6 octobre 2004 à bord d'un avion militaire pour être expulsés vers la Libye.
AFP / Alberto Pizzoli

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Mis à jour le 27/02/2012

Introduction

Pays d’immigration, l’Italie s’est tardivement dotée d’un arsenal juridique où l’aspect sécuritaire l’a souvent emporté sur la volonté d’intégration. La crise de Lampedusa en 2011 est une nouvelle illustration de cette approche restrictive en matière migratoire quel que soit le gouvernement en place, à quelques nuances près.


Immigrer en Italie. Un arsenal juridique dissuasif

Giorgia Jerace Bio*, Swanie Potot**

L’arrivée en nombre d’immigrants est un phénomène relativement récent en Italie : les premiers flux significatifs apparaissent après le choc pétrolier de 1973-1974, lorsque l’Allemagne, la Grande-Bretagne et la France décident de fermer leurs frontières à l’immigration de travail. Les années 1970 connaissent surtout une immigration de transit ; il faut attendre le recensement de 1981 et avec lui, la « découverte » de quelque 500 000 étrangers vivant sur son territoire pour que l’Italie commence à se penser comme une terre d’immigration. Durant cette période, le statut des étrangers est uniquement régi par l’article 10 de la Constitution du 1er janvier 1948 dont le caractère très général (« La condition juridique de l’étranger est déterminée par la loi en conformité avec les normes et traités internationaux ») comporte néanmoins une mention spécifique à l’intention de « l’étranger [qui] empêché dans son pays de l’exercice effectif des libertés démocratiques garanties par la Constitution italienne, a le droit d’asile sur le territoire italien selon les conditions établies par la loi ».

La première loi sur l’immigration date de 1986. Elle a essentiellement pour but, dans un contexte économique de forte croissance, d’organiser la régularisation de la main-d’œuvre étrangère. Parallèlement au nouvel intérêt du législateur pour cette question, émerge au sein de la société italienne un sentiment de méfiance à l’égard des étrangers dans un pays traumatisé par des attentats terroristes.

C’est en réaction, en 1989, à un événement tragique - l’assassinat d’un ouvrier agricole clandestin dans le Sud du pays - que le gouvernement de Giulio Andreotti décide de promulguer la première loi limitant et encadrant strictement l’immigration. Le texte fixe les principes concernant l’entrée et le séjour (dispositions sur la délivrance et le renouvellement des permis de séjour), l’emploi (introduction de quotas annuels pour les travailleurs étrangers), le logement et l’assistance sociale des travailleurs étrangers et prévoit, pour les demandeurs d’asile, un régime d’allocations. Il envisage également le droit pour tout étranger s’étant vu refuser une régularisation de déposer un recours devant les tribunaux administratifs. Dans le même temps, afin de renforcer le contrôle aux frontières, la loi précise les modalités d’expulsion et de refoulement et introduit des sanctions pénales à l’encontre de toute personne ayant aidé à l’immigration irrégulière. Cette loi à connotation sécuritaire préfigure en quelque sorte la réglementation européenne qui sera adoptée dans les années 2000, notamment dans le cadre des accords de Schengen que l’Italie signera en 1990(1).

En 1996, les étrangers sont environ un million ; en 1998, leur nombre atteint 1 241 000. L’Italie devient alors le quatrième pays d’immigration de l’Union européenne après l’Allemagne, la France et le Royaume-Uni.

À la base du dispositif juridique : le Testo Unico

Le 6 mars 1998, la loi Turco-Napolitano(2) (Testo Unico) est promulguée, soit quelques mois après l’entrée effective de l’Italie dans l’Espace Schengen. Malgré les aménagements dont ce texte fera l’objet par la suite, celui-ci reste aujourd’hui la base juridique de référence. Il repose sur trois axes : la limitation et le contrôle de l’immigration légale, la lutte contre l'immigration irrégulière et l’instauration d’un dispositif en matière d’intégration.

Concernant le deuxième point (immigration irrégulière), la loi décide de créer des patrouilles navales qui ont pour mission d’empêcher les bateaux transportant des immigrants non munis de visas d’accéder aux eaux territoriales. Elle légalise le principe de la rétention pour les étrangers en situation irrégulière et instaure à cet effet « des centres de séjour temporaire » (centro di permanenza temporanea). Enfin, elle durcit les conditions de renouvellement du permis de séjour, ce qui aura pour conséquence une augmentation de l’immigration clandestine. L’obtention d’un permis de séjour est désormais strictement conditionnée à la détention d'un visa d'entrée. Dans le même temps, l’Italie, à l’instar d’autres États membres de l'Union européenne, signe des accords bilatéraux avec les pays dont sont originaires les immigrants cherchant à gagner les pays occidentaux, pour mieux « tamiser » les entrées.

Le troisième axe se concrétise par l'instauration d’un Fonds national pour les politiques d’intégration qui assure le financement d’actions favorisant l’insertion des immigrés en situation régulière parallèlement à la mise en œuvre d’un « chemin vers la citoyenneté » destiné, au travers d’une acquisition progressive de droits politiques et sociaux, à aider à leur intégration.

Une approche utilitariste avant tout

Le Testo Unico connaît un net durcissement avec l’arrivée du gouvernement de centre droit de Silvio Berlusconi (2001-2006). Ainsi, la loi Bossi-Fini (n° 189 du 30 juillet 2002) vise à lutter plus fermement encore contre toute forme d’immigration non justifiée par un emploi, renforçant d’autant la conception utilitariste du fait migratoire. Tout immigré au chômage durant plus de six mois se voit automatiquement retirer son titre de séjour tandis que la priorité donnée aux nationaux sur le marché du travail se traduit par une forte diminution des quotas d’entrée de travailleurs étrangers. La durée maximale d’enfermement dans les centres de rétention, rebaptisés « centres d'identification et d'expulsion » (CIE), passe de 30 jours à 60. La procédure de reconduite devient immédiatement exécutoire empêchant tout recours sauf, l’expulsion une fois faite, auprès de la représentation consulaire italienne du pays de retour. Pour la première fois, le migrant en situation irrégulière est passible de poursuites pénales : il ne dispose en effet que de 5 jours pour obtempérer à l'ordre d’éloignement, à défaut de quoi il risque une peine de prison de un à quatre ans.

Avec le retour du centre gauche en 2006 et l’installation du gouvernement Romano Prodi, la loi Bossi-Fini connaît quelques assouplissements : l’Italie transpose alors dans sa législation les directives européennes concernant le regroupement familial, les résidents de longue durée et la liberté de circulation et de séjour des citoyens de l'UE. En 2007, un texte de loi (n° 68/2007) supprime l’obligation du permis de séjour pour toute visite d’une durée inférieure à 3 mois sans pour autant lever celle du visa.

En 2008, la droite revient aux affaires et le gouvernement, à nouveau dirigé par Silvio Berlusconi, présente un « paquet sécurité » qui apporte des modifications tant au code pénal qu’au Testo Unico. Une des innovations est l’introduction de « la circonstance aggravante de clandestinité », qui veut que toutes les infractions commises par un migrant sans titre de séjour soient jugées plus sévèrement que si elles étaient le fait d’un citoyen italien. Cette mesure sera jugée inconstitutionnelle par la Cour constitutionnelle conformément au principe d'égalité devant la loi ; elle n’en témoigne pas moins de l’état d’esprit dans lequel sont rédigées les nouvelles dispositions. Ceux qui offrent l’hospitalité ou louent un logement à un étranger sans permis de séjour deviennent, pour leur part, passibles de sanctions au nom du délit de complicité. Dans le cas où l'expulsion ne peut être mise en pratique immédiatement, le migrant déclaré en situation irrégulière peut être retenu dans un CIE pour une durée maximale de 180 jours. Au terme de ce délai, si le CIE ne dispose pas de places suffisantes pour le maintenir en rétention (l’Italie compte une vingtaine de centres de rétention, la plupart localisés dans le sud du pays avec une capacité d’accueil variant entre 50 et 300 places), le migrant fait l’objet d'une ordonnance d'expulsion du territoire devant prendre effet dans les 5 jours. En cas de maintien sur le sol national au-delà de cette durée, la réforme prévoit de le soumettre à une procédure pénale pouvant déboucher sur une peine d’emprisonnement susceptible d’aller jusqu’à 5 ans(3). Les autorités seront, là aussi, contraintes de revenir sur cette disposition, la justice italienne, suivie peu après par la Cour européenne de justice (avec la célèbre affaire El Dridi(4)), ayant conclu à l’illégalité des poursuites pénales assorties d’emprisonnement à l’encontre de migrants dont la seule faute est de ne pas se soumettre à une obligation de quitter le territoire.

Parallèlement à la mise en place de ce « pachetto sicurezza », le Président du Conseil S. Berlusconi signe, le 30 août 2008, un traité « d'amitié, de partenariat et de coopération » avec la Libye. Outre le volet économique, l’accord comporte également des dispositions visant à lutter contre l'immigration clandestine avec, notamment, la constitution de patrouilles terrestres et maritimes conjointes. Les autorités italiennes, conformément à ce traité, s’octroient le droit d’effectuer des refoulements en pleine mer. Condamnée par le Commissariat des Nations unies pour les réfugiés et par le Conseil de l'Europe, cette pratique conduit l’Italie devant la Cour européenne des droits de l'homme à la suite du procès intenté par 24 ressortissants somaliens et érythréens refoulés le 7 mai 2009 vers la Libye. Ayant considéré légitime le pourvoi de leur avocat, la juridiction européenne, le 23 février 2012, a jugé l'État italien coupable et l'a condamné à dédommager 22 des 24 plaignants à raison de 15 000 euros à chacun. Elle a ainsi reconnu « que les refoulements en mer sont des expulsions collectives qui violent le droit à l'examen de la demande d'asile pour chacune des personnes présentes à bord ». Pour la porte-parole en Italie du Haut-Commissariat pour les réfugiés, Laura Boldrini, « l'arrêt de la Cour européenne établit le principe que le refoulement en mer ne peut pas être un instrument de politique migratoire ». Entre mai 2009 et la suspension, en février 2011, de l'accord avec la Libye, environ 2 000 migrants ont été interceptés par des navires italiens et refoulés en mer. La grande majorité provenait de pays en guerre.

Lampedusa, 2011 : à crise humanitaire, réponse sécuritaire ?

Le débarquement sur les côtes italiennes, entre janvier et novembre 2011, de 27 994 migrants(5) en provenance essentiellement de Tunisie et de Libye, suite aux soulèvements populaires survenus dans ces deux pays, a remis sur le devant de l’actualité la question de l’immigration dite irrégulière. Ces arrivées eurent lieu principalement sur l'île de Lampedusa où se trouve un Centre pour les premiers secours et l’accueil (CPSA) qui, fermé en 2010, a été rouvert à la hâte à la mi-février ; dans l’intermède, beaucoup de migrants ne purent bénéficier des premiers secours et se retrouvèrent dispersés. Face à la gravité de la situation, Rome débloquait 1 million d’euros pour parer au plus urgent. Les nouveaux arrivants purent alors être temporairement accueillis dans le CPSA local puis répartis sur l’ensemble du territoire italien dans les différents CIE. Malgré les protestations de la France, pays de destination d’une partie de ces migrants, le 5 avril 2011, le gouvernement italien promulguait un décret ouvrant la possibilité aux migrants arrivés entre le 1er janvier et le 5 avril de bénéficier d’un permis de séjour de six mois pour raisons humanitaires ; ce titre était censé donner la possibilité de circuler librement durant trois mois dans l’Espace Schengen et donc de gagner la France(6). Le même jour, l’Italie, dont l’appel « à la solidarité européenne  pour partager ″le fardeau de l’immigration″ ne rencontra que peu d’écho, signait un accord de collaboration avec le gouvernement provisoire tunisien de Béji Caïd Essebsi pour assurer la surveillance en mer et lutter contre l'immigration illégale ; un accord identique sera signé trois mois plus tard avec le gouvernement de transition libyen.

Le 8 avril, Paris acceptait le principe de l’octroi de permis de six mois tout en l’assortissant de deux autres conditions (disposer de ressources suffisantes et de documents de voyage en règle) que la situation précaire des migrants rendra souvent impossibles à satisfaire. Le 6 octobre 2011, sous la pression de nombreuses associations de défense des migrants, les permis de séjour de six mois arrivés à échéance ont été systématiquement prolongés pour une durée identique.

D’après les témoignages recueillis au terme d’une enquête conduite à l’automne 2011 auprès de « harragas »(7) expulsés ou refoulés après le 5 avril(8), un certain nombre d’entre eux n’auraient pas été traités conformément aux normes juridiques italiennes et européennes en vigueur. Privés de leur liberté de mouvement dans le CPSA de Lampedusa, un certain nombre de migrants auraient été embarqués pour l’aéroport de Tunis sans faire l’objet d’une mesure administrative de refoulement ; d’autres n’auraient donc pas eu la possibilité de faire appel de la procédure administrative les concernant par manque d’assistance juridique.

À ces obstacles s’ajoute le fait que plusieurs avocats n’ont pu défendre leur client placé sous le coup d’une décision d’expulsion en raison du « défaut de compétence » derrière lequel se sont retranchés les tribunaux administratifs régionaux normalement habilités en Italie pour juger ce type de recours. Ainsi, le tribunal d'Agrigente en Sicile a considéré ne pas être compétent pour juger les affaires découlant des événements de Lampedusa et a renvoyé les dossiers devant les tribunaux ordinaires, qui, à leur tour, se sont également déclarés incompétents(9). Un avocat de l’Association pour les études juridiques sur l’immigration (ASGI) a déclaré avoir présenté une cinquantaine d’appels, dont aucun n’a pu conduire à un jugement au nom de « ce défaut de compétence ».

Parallèlement à cette approche sécuritaire dont les autorités italiennes ne se sont jamais départies en dépit du caractère exceptionnel de la situation, certaines administrations locales vers lesquelles les migrants ont été réorientés se sont employées à gérer cette urgence de façon la plus humaine possible. Le soutien est également venu de la société civile qui s’est fortement impliquée dans l’accueil de ces migrants. Cela n’a pas pour autant permis d’éviter des centaines de décès en mer, ni aux migrants de subir des actes de violence physique ou morale. La crise de Lampedusa a mis en lumière les limites d’une politique migratoire européenne envisagée de manière essentiellement utilitariste et défensive. Le droit de quitter son pays n'est-il pas garanti par la Déclaration universelle des droits de l'homme ratifiée par l'ONU en 1948 ? En dressant, en Méditerranée, des barrières infranchissables et en aidant matériellement les États du pourtour sud de la Méditerranée à pourchasser leurs « harragas », n'est-ce pas ce droit élémentaire que l'Union européenne contribue à transgresser à ses frontières ?

Notes
(1) Les accords de Schengen signés en 1985 par l’Allemagne, la France et les États du Benelux prévoient la mise en place d’une politique migratoire commune et aboutiront, en 1995, à l’instauration d’un espace de libre circulation entre les États signataires des accords qui, en 2012, sont au nombre de 26.
(2) Maurizio Turco est un député du Parti radical, Giorgio Napolitano, ministre de l’Intérieur dans le gouvernement Prodi, membre du Parti communiste italien, deviendra en mai 2006 Président de la République.
(3) La direttiva 2008/115/CE e i reati previsti dall’art. 14 D.lgs. n. 286/1998 – Orientamenti giurisprudenziali – Disapplicazione della norma  interna contrastante con direttiva comunitaria, Andrea Natale, juge du Tribunal de Turin, date de consultation : 1-2-2012.
(4) Hassan el Dridi, citoyen algérien, sera relâché le 28 avril 2011 après avoir été condamné en 2010 à une année de réclusion pour délit de clandestinité, délit jugé contraire à la Directive européenne sur les rapatriements.
(5) G. Calvi, V. Sacco, S. Volpicelli, La mobilità giovanile tunisina all’indomani della rivoluzione dei gelsomini, Report finale, date de consultation : 1-2-2012.
(6) Le 17 avril, le ministre français de l’Intérieur Claude Guéant faisait bloquer à la frontière franco-italienne un train de voyageurs chargés d’immigrants dont un certain nombre d’entre eux parvenus malgré tout en France, seront par la suite reconduits en Tunisie moyennant une aide au retour.
(7) Désigne un migrant clandestin qui prend la mer depuis l'Afrique du nord, la Mauritanie, le Sénégal sur des embarcations de fortune pour rejoindre les côtes andalouses, la Sicile, l'île de Lampedusa, etc. Mot originaire de l'arabe « harrag » qui signifie « qui brûlent » sous-entendu les frontières.
(8) Une trentaine d’entretiens ont été conduits par Giorgia Jerace Bio et Giulia Breda dans le cadre du programme de recherche Micodev géré par l’université de Sousse–Institut de Recherche et du développement (IRD), dirigé par Hassen Boubakri et Swanie Potot.
(9) Documents officiels du bureau du juge de paix d’Agrigente, Section I, via dell’Autonomia, 1 – http://gdp.giustizia.it, Communication pour ordonnance d’incompétence par défaut de juridiction du 03-11-2011, procès numéro 1705/2011, appel contre le décret d’expulsion du Préfet (art.13 c.8).

* Université de Venise, Italie, ** Chercheure au CNRS-IRD, Unité de recherche Migrations et société (URMIS).

Pour citer cet article : Giorgia Jerace Bio, Swanie Potot, « Italie. Immigration, un arsenal juridique dissuasif », P@ges Europe, 27 février 2012 – La Documentation française © DILA

 

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