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Estonie. Passage à l’euro réussi, par Céline Bayou et Katerina Kesa

[Estonie. Passage à l’euro réussi, par Céline Bayou et Katerina Kesa], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

La face nationale des pièces estoniennes de deux euros.
Banque centrale d’Estonie

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Mis à jour le 12/03/2011

Introduction

Le 1er janvier 2011, l’Estonie a fait son entrée dans la zone euro, révélant un degré de préparation sans faille et gérant au mieux les critiques dénonçant la perte de souveraineté induite par ce choix, réalisé en outre à un moment de crise de la monnaie européenne.


Estonie. Passage à l’euro réussi

Céline Bayou* et Katerina Kesa**

Le 1er janvier 2011, l’Estonie a rejoint la zone euro dans le plus grand calme, gérant on ne peut mieux ce changement et l’apparent paradoxe d’une introduction de la monnaie européenne au moment précis où cette dernière semblait en mauvaise posture. Comparativement à la mise en circulation de la couronne estonienne qui, en 1992, s’était accompagnée de quelques problèmes techniques, celle de la devise européenne n’a en effet connu quasiment aucun accroc, reflétant un bon degré de préparation et une organisation sans faille.

L’Estonie est donc devenue le 17e État membre de l’Union économique et monétaire (UEM) et le 3e pays d’Europe centrale à adopter la monnaie unique, après la Slovénie en 2007 et la Slovaquie en 2009. Il s’agit d’une véritable consécration pour cette ancienne république de l’Union soviétique, après vingt ans de réformes économiques menées tambour battant, traduisant une volonté acharnée de s’arrimer fermement à l’Union européenne (UE) : « L’euro est la confirmation que l’Estonie est en Europe, sans aucun ‘mais’ ! »(1), s’est ainsi exclamé le Premier ministre Andrus Ansip. Avis confirmé par le ministre de l’Économie, Juhan Parts, qui y voit un gage de l’intégration de l’Estonie à l’espace occidental.

Une volonté à toute épreuve

On peut se demander pourquoi l’Estonie a mis une telle ardeur à vouloir adhérer à la zone euro, alors que la crise économique mondiale, couplée à celle liée à la « surchauffe » estonienne, ont alourdi le coût de cette opération, effort consenti avant tout par la population.

Tallinn a en effet manifesté une volonté sans faille de rejoindre l’euro, et ce depuis le début de son parcours vers l’UE(2) : pour les gouvernements qui se sont succédé à la tête du pays, l’introduction de la monnaie européenne a toujours été considérée comme un des éléments de l’adhésion à l’UE. Après avoir, en 1992, abandonné le rouble au profit de la couronne estonienne, laquelle a d’abord été rattachée au deutsche mark dans le cadre d’un currency board(3) puis à l’euro en 2002, l’Estonie a vu sa candidature à l’entrée dans la zone euro refusée en 2007 pour cause d’inflation excessive. Face à la crise financière et économique mondiale qui a débuté en 2008, elle a réagi par un traitement de choc, évitant à tout prix de dévaluer la couronne et repoussant l’option d’un plan de relance auquel elle a préféré une austérité drastique (baisse des salaires, hausse de certaines taxes, etc.), afin de maintenir ses finances publiques à flot. La population en a payé le prix, avec une contraction du PIB de 10 % en 2009 et un taux de chômage de 20 % au premier trimestre de 2010. Mais le pays a pu se targuer de respecter les critères de Maastricht, avec un déficit budgétaire contenu à 1,7 % du PIB en 2009 et la dette publique la plus basse de l’UE (estimée à 8 % du PIB). Ce qui a fait dire au chef du gouvernement estonien que, non seulement son pays n’allait pas apporter des problèmes supplémentaires à la zone euro mais, qu’au contraire, il lui fournirait un exemple de gestion budgétaire saine !

L’UE a donc donné son feu vert en juillet 2010 pour un passage à l’euro six mois plus tard, au taux de 15,6466 couronnes pour un euro, justifiant ainsi la cohérence du parcours estonien. Cette autorisation a en effet été analysée à Tallinn comme un satisfecit accordé par Bruxelles à la politique économique menée par le pays. Un représentant de la Banque centrale d’Estonie y a ainsi vu une preuve que l’économie du pays, malgré les soubresauts de la crise, pouvait être perçue comme porteuse de potentiels. Jürgen Ligi, le ministre des Finances, a même jugé que cette adhésion contribuerait à restaurer la confiance, non seulement dans l’économie de son pays mais également dans la monnaie unique, elle-même mise à dure épreuve.

Faire fi de la conjoncture !

Indéniablement, l’Estonie n’aurait pu choisir pire moment pour rejoindre la zone euro que celui où cette dernière tentait de se remettre des crises grecque et irlandaise, tout en continuant de craindre des défauts souverains à venir, voire, pour les plus pessimistes, son éclatement. A tel point que certains, en Estonie, se sont demandé si le choix de janvier 2011 n’équivalait pas à monter à bord du Titanic, qui plus est en connaissance de cause.

Pourtant, les dirigeants estoniens, en faisant le pari de la survie de l’euro(4), ont tenu à mener à son terme le processus engagé : ils ont usé d’arguments classiques, comme la stimulation du commerce (notamment au sein de l’UE avec laquelle sont effectués 80 % des échanges du pays), la confiance accrue des investisseurs étrangers et la place désormais reconnue à ce petit pays situé dans une des régions économiques les plus influentes du monde(5). L’euro a évidemment vocation à réduire les coûts de transaction et devrait ainsi permettre d’économiser jusqu’à 0,2 % du PIB. En outre, l’Estonie a bien constaté au plus fort de la crise que sa petite monnaie ne pesait pas lourd : alors que se multipliaient les rumeurs de dévaluation de la couronne, plus personne ne souhaitait prêter aux entreprises ni au gouvernement estoniens. En outre, l’introduction de l’euro réduit les risques de mouvements défavorables du taux de change ; elle n’entraîne pas un renoncement supplémentaire à la marge de manœuvre du pays en matière de politique monétaire, puisque ce pas a été franchi dès 1992 avec l’instauration du currency board. En revanche, elle oblige les dirigeants à poursuivre une politique économique qu’ils qualifient eux–mêmes d’ « équilibrée ». Enfin, l’euroscepticisme ne fait pas recette dans ce pays, à tout le moins auprès des formations politiques, qui se sont distinguées par leur soutien unanime à l’euro.

L’« euro-enthousiasme » relatif de la population

Toutefois, au cours des mois qui ont précédé l’adoption de l’euro, la population, elle, a quelque peu douté du bien-fondé de ce choix. Certes, l’euro allait faciliter les échanges et les voyages en Europe – cet aspect étant particulièrement apprécié par la jeune génération –, mais le maintien au rang des priorités de cet objectif générateur de sacrifices et source potentielle de risques n’a pas été compris de tous.

« L'euro est notre monnaie ! », affirme un panneau publicitaire installé à Tallinn (décembre 2010)

« L'euro est notre monnaie ! », affirme un panneau publicitaire installé à Tallinn (décembre 2010).

© AFP / Raigo Pajula – 2010

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Les enquêtes d’opinion réalisées par l’institut TNS Emor(6) révèlent une relative stabilité des opinions sur cet enjeu : de juin à décembre 2010, environ 49 % des personnes interrogées se sont déclarées favorables à l’adoption de l’euro (48 % en août, 52 % en octobre). En juin, 52 % des personnes sondées s’exprimaient néanmoins en faveur de la tenue d’un référendum sur cette question.

Ceux exprimant des réticences ont invoqué trois types d’arguments :

- La couronne, symbole d’indépendance : c’est sans doute la raison le plus souvent avancée pour rejeter l’adhésion à la zone euro. De fait, la couronne apparaît pour une partie de la population comme un symbole fort de l’indépendance retrouvée. L’abandon du rouble, en 1992, avait ainsi contribué à réduire la dépendance vis-à-vis de la Russie. Avec le passage à l’euro, « nous perdrons une partie de notre État », ont estimé certains(7). Contrairement à une idée reçue, selon laquelle cette valeur symbolique serait teintée de nationalisme et reflèterait surtout l’opinion de la population de souche estonienne, l’enquête citée démontre que les russophones de la région d’Ida-Virumaa éprouvent également un attachement sentimental à la monnaie estonienne, celle-ci étant perçue comme un attribut de l’Estonie libre : « C’est un symbole de la souveraineté », constate ainsi un habitant de Narva. « Lorsque la couronne aura disparu, nous en garderons un beau souvenir », souligne un autre. Il ne faut toutefois pas surestimer cette prédilection pour la couronne : le fait qu’en 2007, au moment où la candidature de l’Estonie a été repoussée, le soutien à l’euro ait été bien plus élevé qu’actuellement au sein de la population montre que la progression de l’attitude négative à son égard est en partie liée au contexte policito-économique estonien et à celui de la zone euro.

- Les sacrifices imposés au nom de l’euro : À l’heure où la situation socio-économique estonienne reste critique, où les salaires réels ont considérablement chuté, où le PIB par habitant en parité de pouvoir d’achat s’est réduit de 10 % par rapport à 2008 et où le taux de chômage reste supérieur à 15 %(8), les Estoniens ont quelques difficultés à partager l’enthousiasme de leurs élites. Les mesures d’austérité, imposées en partie au nom de cet objectif, sont perçues comme des sacrifices excessifs : « Concrètement, il n’y a rien à mettre sur la table ! »(9), opposent certains au triomphalisme affiché par les autorités.

- La crise de l’euro : « Vous nous avez invités à un mariage mais cela ressemble plutôt à un enterrement », ont noté quelques-uns, soulignant la perte d’attractivité et de crédibilité de la monnaie européenne en Estonie depuis 2007. Si les élites ont balayé d’un revers de la main le scénario d’un éclatement de la zone euro, la population, elle, a émis l’hypothèse que l’introduction de la monnaie unique, au lieu d’aider le pays à sortir de la crise, risquait plutôt d’amplifier cette dernière. En outre, elle redoute d’avoir à payer demain pour des pays en difficulté qui n’ont pas, eux, géré leurs finances avec autant de scrupules que l’Estonie.

Néanmoins, hormis quelques personnes venues exprimer leurs réticences à Tallinn, en mai 2010, armées de pancartes « Non à l’euro ! », « Pourquoi se marier avec une fiancée qui meurt ? », ou « Vive la couronne ! A bas l’euro-rouble ! », ou celles rassemblées le 31 décembre devant la Banque d’Estonie et portant des bougies, aucune manifestation de masse pour protester contre le passage à l’euro n’a eu lieu.

Une organisation sans faille

La précédente réforme monétaire, le 20 juin 1992, a laissé de mauvais souvenirs en Estonie : le remplacement subit et mal préparé du rouble par la couronne avait provoqué des queues d’autant plus interminables qu’une limite de change avait été fixée (1 500 roubles contre 150 couronnes).

À l’été 2010, les rumeurs ont semé le trouble dans certaines régions. Ainsi, à Narva, ville frontalière avec la Russie où le rouble est resté un moyen de paiement très usité (roubles et couronnes circulaient parallèlement), la perspective de l’arrivée de l’euro a créé une véritable appréhension au sein de la population russophone, perdue dans les calculs de conversion entre les trois devises. Les bureaux de change ont d’ailleurs profité de cette confusion pour afficher les cours qui les arrangeaient, contribuant à embrouiller encore plus leurs clients. Le bruit a même couru d’une possible augmentation du cours du rouble, parallèlement à celle des prix des denrées(10)).

Une des craintes concernait en effet la hausse attendue des prix. Le fait que ces derniers aient augmenté dès mars 2010 a accrédité le soupçon selon lequel le gouvernement avait autorisé cette inflation prématurée, afin précisément de lisser l’effet euro et de faire croire, en étalant la hausse sur une longue période, que la monnaie européenne n’y était pour rien.

Pour rassurer la population, les autorités ont donc lancé une vaste campagne d’informations. Si elle n’a pas inversé les grandes tendances au sein de l’opinion, elle a permis de conforter le soutien à la monnaie européenne. Un slogan aussi parlant que « L’euro n’augmentera pas les prix », repris à leur compte par les commerçants s’étant engagés à veiller au maintien de ceux-ci lors du passage à la nouvelle monnaie, a eu un impact positif. Enfin, un site Internet spécialement dédié à cet événement, Tere Euro ! (« Bonjour, l’euro ! »), décliné en estonien, en russe et en anglais, a proposé des explications pratiques sur le déroulement de l’opération, largement relayées dans tous les médias.

Chronologie d’un succès

Le double affichage des prix a été instauré dès le 1er juillet 2010 (il se poursuivra jusqu’au 30 juin 2011).

Les banques commerciales ont reçu des pièces en euros à partir du 15 septembre et des billets à partir du 15 novembre afin de les distribuer aux entreprises (les euros estoniens ont été frappés en Finlande).

À partir de novembre, des calculatrices de conversion ont été envoyées dans chaque foyer et 600 000 lots de pièces ont commencé à être mis en vente (un lot comprenant 42 pièces allant du centime d’euro à 2 euros, pour un total de 12,79 euros).

À compter du 1er décembre, tous les particuliers ont eu la possibilité d’échanger leurs billets en couronnes contre des euros.

Le 1er janvier 2011, les distributeurs automatiques ont commencé à délivrer des coupures de 5, 10, 20 et 50 euros et tous les dépôts en couronnes ont été convertis en euros.

Jusqu’au 14 janvier, il a été possible de payer en espèces dans les deux monnaies mais, depuis le 15 janvier, l’euro est la seule monnaie officielle.

Jusqu’au 31 décembre 2011, billets et pièces en couronnes pourront être échangés contre des euros dans les banques. La Banque d’Estonie s’est engagée à convertir indéfiniment et gratuitement les couronnes en euros, conformément au taux de change officiel.

Les billets en couronnes récupérés par la Banque centrale ont été compressés et ont servi de combustible pour une centrale de chauffage alimentant Tallinn. Les pièces doivent être recyclées.

Sources : http://euro.eesti.ee/, www.est-emb.fr

Les prix des produits de base (pain, lait, etc.) étant nettement plus bas que dans la plupart des autres pays de la zone euro, la circulation de la monnaie unique se traduit par un usage important des pièces de faibles montants. Cela a quelque peu compliqué les manipulations pour la population, générant sans doute des erreurs lors des achats, notamment dans le rendu de la monnaie, et alourdissant sacs et poches. Raul Eamets, professeur d’économie à l’université de Tartu, a d’ailleurs proposé de faire de l’Estonie un pays sans monnaie, dans lequel tous les achats s’effectueraient par carte de crédit (cela correspond d’ailleurs aux injonctions des autorités, qui ont invité la population à recourir autant que faire se peut à la monétique). L’objectif est double : il s’agit à la fois d’éviter d’avoir à utiliser des petites pièces mais aussi de consolider l’image que l’Estonie souhaite donner d’elle-même, à savoir celle d’un pays moderne, entièrement acquis aux nouvelles technologies et sur lequel la corruption n’a pas prise.

La face nationale des euros estoniens, conformément à la tradition qui vise à distinguer les pièces nationales par un symbole capable d’évoquer le pays pour le reste de l’Europe, présente une carte du pays, réalisée par le designer Lembit Lõhmus, mais dont les contours ont été schématisés. Or, dès les premiers jours de janvier, l’ombudsman russe Sergueï Seredenko a accusé l’Estonie d’avoir reconstitué les frontières d’avant-guerre(11). La réponse de la Banque d’Estonie n’a pas laissé de surprendre puisqu’au lieu de nier cette assertion, elle s’est contentée de préciser qu’il s’agissait d’une « vue d’artiste ». L’ambassade de Russie à Tallinn n’a pas insisté, notant seulement que, sur un tel sujet, les « vues d’artiste » ne devraient pas être de mise, tandis que l’ambassade d’Estonie à Moscou, elle, a rejeté ces accusations...

L’Estonie, bon élève de l’Europe

Se félicitant de la façon dont s’est déroulée la transition monétaire, le ministre estonien des Finances, J. Ligi, en a donné pour principale explication la politique budgétaire de son pays qu’il a qualifiée de très « spécifique », comparativement à celle pratiquée ailleurs en Europe. On comprend bien la satisfaction des autorités estoniennes qui, dès les années 1990, ont scrupuleusement appliqué les mesures économiques drastiques préconisées par l’UE et le FMI. Elles ont même parfois dépassé leurs maîtres, optant pour un libéralisme assumé. Désormais, on peut se demander si cet enfant doué de l’Europe qu’a voulu être l’Estonie ne souhaitera pas aller un peu plus loin, et s’ériger en modèle. Il se présente déjà comme un contre-exemple de la Grèce ou de l’Espagne, soignant son image de pays vertueux qui a su gérer une crise économique interne de surchauffe dans le contexte d’une crise financière mondiale. Le passage à l’euro, en ce sens, dépasse largement le seul enjeu de la monnaie unique européenne : il s’agit tout autant pour l’Estonie d’une occasion de montrer le bien-fondé de ses choix de politique économique depuis vingt ans.

Pour autant, le Président, Toomas Hendrik Ilves, a tenu à souligner que l’Estonie n’allait pas devenir un « pays européen ennuyeux »(12) :  il lui reste des dossiers importants à traiter, comme augmenter la productivité du travail et lutter contre le chômage. Pour sa part, le FMI a mentionné dans un rapport de février 2011(13) qu’un objectif majeur consistait désormais à assurer une croissance stable tout en maintenant une politique budgétaire rigoureuse (la perspective des élections législatives de mars pouvait laisser craindre un possible dérapage dans ce domaine).

Mais le principal défi imposé à Tallinn au lendemain de l’introduction de la monnaie commune l’a été par la zone euro elle-même : le Pacte de compétitivité européen vise à amener les États membres à coordonner leurs politiques dans les domaines de l’impôt et des retraites, ce qui pourrait contraindre Tallinn à supprimer les avantages fiscaux sur les profits réinvestis et à repousser l’âge légal de cessation d’activité. Cela risque d’être un premier dilemme pour l’Estonie.

Notes
(1) The Baltic Course, 3 janvier 2011.
(2) Céline Antonin, Sandrine Levasseur, « L’Estonie fait son entrée dans l’euro », Problèmes économiques, n° 3.014, 2 mars 2011 (cet article a fait l’objet d’une première publication dans La lettre de l’OFCE, n° 325, 28 décembre 2010).
(3) Le currency board, ou caisse d’émission, est assimilable à un système de changes fixes. Pour garantir la parité, la base monétaire doit être entièrement couverte par des réserves de change dans la devise utilisée comme étalon.
(4) Voir l’interview du Premier ministre estonien, Andrus Ansip : www.latribune.fr, 28 décembre 2010.
(5) Site de l’ambassade d’Estonie à Paris : http://www.est-emb.fr/estonie/economie/aid-1054.
(6) Enquêtes téléphoniques réalisées auprès d’échantillons de 1 000 personnes, âgées de 15 à 75 ans.
(7) Enquête qualitative « Les attitudes à l’égard du passage à l’euro dans certains groupes sociaux » (« Eesti Eurole üleminekuga seotud hoiakud valitud sihtrühmades »), effectuée par Saar Poll, Tallinn, mai 2010, http://euro.eesti.ee/EU/Prod/Euroveeb/Avaleht/download/Fookusgruppide_aruanne.pdf.
(8) Emmanuel Mathias, « Estonie », Tableau de bord des pays d’Europe centrale et orientale 2010, n° 171, Les Études du CERI, décembre 2010.
(9) « Comment l’euro est arrivé » (Kuidas tuli euro), émission télévisée, ETV, 2 janvier 2011 .
(10) Tanel Mazur, « Kas euro tulekuga rubla kurss tõuseb ? », Eesti Päevaleht, 4 août 2010, traduit dans Presseurop : « Couronnes, euros, roubles et zizanie », 11 août 2010.
(11) À la suite de la seconde occupation soviétique du pays, en1944, l’Estonie a perdu un morceau de son territoire, au profit de la Russie. Sans être revendiqués aujourd’hui par l’Estonie, ces quelque 3 000 km² empoisonnent les relations russo-estoniennes, et l’accord de délimitation des frontières signé par les deux parties en 2005 n’a toujours pas été ratifié par Moscou.
(12) www.dzd.ee, 21 décembre 2010.
(13) Press release, www.eestipank.ee, 11 février 2011.

* Analyste-rédactrice à Grande Europe
** Doctorante à l’INALCO, membre de l’Observatoire des États post-soviétiques

Pour citer cet article : Céline Bayou, Katerina Kesa, « Estonie. Passage à l’euro réussi », Grande Europe n° 30, mars 2011 - La Documentation française © DILA

 

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