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Espagne. Le dialogue social mis à l’épreuve, par Catherine Vincent

[Espagne. Le dialogue social mis à l’épreuve, par Catherine Vincent], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Les principaux responsables syndicaux lors de la manifestation organisée à Madrid le 29 septembre 2010, jour de grève générale dans l’ensemble du pays : Candido Mendez, secrétaire général de l’Union générale du travail (UGT) (3e à partir de la gauche) et Ignacio Fernandez Toxo, secrétaire général des Commissions ouvrières (CCOO) (3e à partir de la droite).
AFP / Pierre-Philippe Marcou – 2010

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Mis à jour le 12/02/2011

Introduction

La crise économique mondiale de 2008 a en révélé la vulnérabilité du modèle de croissance espagnol des années 2000 : tiré par un endettement des ménages soutenu par de faibles taux d’intérêt, tourné vers les secteurs de l’immobilier et des services, intensif en emplois peu qualifiés.


Espagne. Le dialogue social mis à l’épreuve

Catherine Vincent*

Après avoir été en tête de la croissance européenne durant ces quinze dernières années, l’Espagne s’est vue reléguée, courant 2010, au rang des pays susceptibles d’être confrontés à une crise de leur dette souveraine, au même titre que la Grèce ou l’Irlande. La crise économique mondiale de 2008 a en effet révélé la vulnérabilité du modèle de croissance espagnol des années 2000 : tiré par un endettement des ménages soutenu par de faibles taux d’intérêt, tourné vers les secteurs de l’immobilier et des services, intensif en emplois peu qualifiés et peu stables.

Conscient des déséquilibres économiques et sociaux dont souffrait le pays malgré ses bons résultats économiques, le leader du Parti socialiste José Luis Rodríguez Zapatero, devenu chef de gouvernement depuis la victoire électorale de sa formation en mars 2004 (victoire rééditée en 2008), avait lancé, en accord avec les partenaires sociaux, un programme destiné à améliorer la compétitivité, à promouvoir la création d’emplois de qualité et à instaurer une protection sociale plus juste. S’appuyant sur le dialogue social, le président du gouvernement s’employait à renouer avec les grandes concertations tripartites des années 1980, désignant comme chantier prioritaire la lutte contre la précarité de l’emploi. La manière dont ce problème endémique a été traité demeure d’ailleurs emblématique du mode de fonctionnement des relations sociales espagnoles. Mais les avancées significatives réalisées dans les domaines économiques et sociaux n’ont pas permis, faute de temps, une modification en profondeur de l’économie espagnole dont le dynamisme a été stoppé net par la crise des subprimes survenue à l’automne 2008.

Face à l’explosion des déficits publics, le gouvernement a été contraint d’adopter un plan de rigueur budgétaire drastique, très contesté par les organisations syndicales qui craignent qu’il ne s’avère à terme contre-productif pour la croissance. Les projets de réforme des retraites et du marché du travail ont également suscité le rejet syndical. Fin février 2010, pour la première fois depuis son arrivée au pouvoir, J. L. Zapatero s’est trouvé confronté à une mobilisation contre la réforme des retraites à l’appel des deux principales organisations syndicales espagnoles, les Commissions ouvrières (CCOO) et l’Union générale du travail (UGT). Contrairement à ce qui s’est observé en Grèce, où un vigoureux mouvement social s’est mis en place dès l’annonce des plans de redressement économique, les organisations syndicales espagnoles ont gardé un ton modéré pour épargner au gouvernement, déjà affaibli sur la scène européenne, des difficultés supplémentaires. À la rentrée 2010, à la suite de l’adoption en force, le 9 septembre, de la réforme du marché du travail, elles ont durci le ton et appelé à une deuxième journée de grève générale pour la fin du mois. Depuis, elles n’ont cessé de réclamer un changement de la politique économique et sociale du gouvernement et le retour de la concertation.

Le marché du travail au cœur du dialogue social tripartite

En mars 2004, J. L. Zapatero prend les rênes d’une économie alors en forte croissance, après une importante réduction du chômage et un assainissement des finances publiques. Néanmoins, l’économie souffre déjà de nombreux déséquilibres : compétitivité dégradée, faibles gains de productivité, prix immobiliers surévalués, inflation supérieure à la moyenne de la zone euro... Dans le domaine social, les dysfonctionnements sont tout aussi patents : la part des prestations sociales dans le PIB est inférieure de près de 8 points au ratio moyen dans l’Union européenne à 15.

Pour remédier à cette situation, le chef du gouvernement propose aux organisations syndicales et patronales, la Confédération espagnole des organisations d’employeurs (CEOE) et celle des petites et moyennes entreprises (CEPYME), un processus de réforme basé sur la concertation ; celle-ci s’ouvre, en juillet 2004, par la signature d’une déclaration sur « la compétitivité, la stabilité de l’emploi et la cohésion sociale » qui détermine les chantiers prioritaires de la législature visant à poser les bases d’un nouveau modèle de croissance équilibré et durable. Dans le domaine économique, ce document insiste sur la nécessité d’améliorer la compétitivité des entreprises et d’accroître les gains de productivité, la bonne santé des finances publiques devant permettre de dégager des marges de manœuvre pour soutenir l’investissement et l’innovation. L’agenda du dialogue social prévoit l’ouverture de négociations sur la réforme du marché du travail, la politique salariale, la formation permanente... Cette méthode de concertation portera ses fruits au cours du premier mandat de J. L. Zapatero, notamment pour ce qui concerne la revalorisation des minima sociaux.

L’un des principaux dysfonctionnements de l’économie espagnole, pointé par les signataires de la déclaration de 2004, réside dans le recours excessif aux contrats temporaires. Aussi, le chantier de la réforme du marché du travail est-il l’un des premiers ouverts. Il aboutit, en mai 2006, à un accord collectif national pour l’amélioration de la croissance et de l’emploi, entériné par un décret-loi du 1er juillet 2006. Cet accord constitue un compromis entre, d’une part, la volonté d’accroître le nombre des emplois stables et de réduire les contrats temporaires réclamée par les organisations syndicales, et d’autre part, la nécessité de maintenir une flexibilité sur le marché du travail qui, pour le patronat, est gage de création d’emplois.

Le retour à un dialogue social national tripartite visant à résoudre le problème de la précarité, est emblématique du positionnement et du pragmatisme des acteurs syndicaux en Espagne. La volonté de réguler, par la négociation, le fonctionnement du marché du travail se révèle en effet une caractéristique récurrente des relations professionnelles dans ce pays.

Une tradition de concertation bien établie

Depuis la restauration de la démocratie en 1979, les relations professionnelles sont marquées, malgré quelques éclipses, par la recherche de pactes sociaux. La légitimité dont jouissent les organisations syndicales et patronales repose davantage sur une concertation centralisée avec le gouvernement que sur la confrontation au sein des entreprises. Jusqu’au milieu des années 1980, cette stratégie impulsée par l’État a abouti à la signature de nombreux accords sociaux à l’échelle nationale. Avec la crise des années 1990, les contreparties obtenues par les salariés sont allées en s’amenuisant alors que le chômage gagnait du terrain. Entre 1986 et 1994, les CCOO et l’UGT s’opposent ouvertement à la politique économique et sociale du gouvernement socialiste. À partir de 1994, commence une deuxième période de concertation que l’arrivée à la tête de l’exécutif du leader du Parti populaire (conservateur), José Maria Aznar, ne remet pas en cause. Le processus de concertation est de nouveau mis à mal au cours du second mandat du président du gouvernement (2000-2004) après que son parti eut obtenu la majorité absolue au Parlement. C’est principalement autour de l’enjeu de la flexibilisation du marché du travail que s’est jouée cette alternance entre concertation et dirigisme étatique.

Depuis le début des années 1980, le recours à différentes formes d’emplois temporaires s’est massivement développé tant pour répondre aux besoins de flexibilité croissants des entreprises confrontées à un environnement de plus en plus concurrentiel que pour contourner les règles contraignantes de fonctionnement du marché du travail héritées de la période franquiste. Les gouvernements qui se sont succédé ont progressivement autorisé puis libéralisé les contrats de travail à durée déterminée et le travail intérimaire. Le succès de ces formules auprès des entreprises a transformé le marché du travail où, à partir de 1994, le contrat temporaire est devenu le mode dominant d’embauche. Depuis le début des années 1990, le pourcentage de ce type de contrats a passé la barre des 30 % pour ne plus redescendre en dessous de celle-ci.

Cette transformation radicale de la situation du marché du travail s’est opérée, dans un premier temps, sous l’impulsion de l’action gouvernementale en accord avec les interlocuteurs sociaux puis, au début de la décennie 1990, dans un climat de vives tensions sociales ; les organisations syndicales ont alors manifesté leur opposition aux différentes réformes imposées par le président du gouvernement socialiste, Felipe Gonzales, qui visaient à déréguler ce marché. Une inflexion décisive s’est produite en 1997 dans les stratégies des acteurs, notamment syndicaux, qui a débouché sur la signature d’un accord interprofessionnel sur la stabilité de l’emploi. L’objectif de l’ensemble des signataires était clair : échanger une réduction du coût du licenciement des salariés bénéficiant d’un emploi stable contre une limitation du recours aux contrats temporaires. Cette évolution n’a été possible que parce que les syndicats ont fini par se rallier à l’idée que la réglementation encadrant le licenciement pouvait faire obstacle à la création d’emplois stables. Ce changement d’approche s’est également appuyé sur un autre constat : leur opposition frontale des années précédentes n’était parvenue à empêcher ni la dérégulation législative du marché du travail, ni le développement massif des contrats temporaires. L’UGT et les CCOO adoptent alors une perception plus pragmatique de l’action syndicale qui donne plus de place à la concertation avec le patronat.

Durant la période 1997-2007, le chômage qui frappait, en 1996, plus de 20 % de la population active, est tombé à 13 % en 2001 pour passer, en juillet 2007, en dessous de la barre des 8 %. Dans le même temps, la proportion d’emplois précaires dans le secteur privé a baissé de plus de 6 points. En 2004, la relance d’un dialogue tripartite national fait suite à plusieurs années d’unilatéralisme étatique. Cette méthode consensuelle a cependant l’inconvénient de ralentir le processus de réforme. Ainsi, les négociations sur la réforme du marché du travail, dont l’issue était initialement programmée pour fin 2004, n’ont abouti à un accord qu’en 2006, tant du fait de la résistance patronale que du manque de détermination du gouvernement qui, souvent, est apparu divisé sur les mesures à prendre.

Les syndicats face à la politique de rigueur

Le modèle de croissance espagnol n’a pas survécu au retournement des marchés de l’immobilier et du crédit intervenu au milieu de l’année 2008. En 2009, le PIB a reculé de 3,7 %. La brusque détérioration du marché du travail a été aussi spectaculaire que l’avait été son redressement. Dès l’automne 2007, le taux de chômage grimpe à nouveau, passant de 8,7 % à 14 % fin 2008 pour atteindre, fin 2010, près de 20 %, revenant ainsi à son niveau de 1996. Les forces qui avaient favorisé les performances de l’emploi sur le marché du travail se sont dès lors révélées des faiblesses. La récession et la montée brutale du chômage, couplées à la désinflation, font peser aujourd’hui des risques sérieux de déflation sur l’économie. La décélération de la récession (- 0,4 % en 2010) n’a pas suffi à rassurer les marchés financiers, plus sensibles à l’explosion du déficit public qui a atteint 11,4 % du PIB fin 2009. Début 2010, l’Espagne, comme la Grèce, a dû faire face à des attaques spéculatives sur sa dette publique(1).

Pour tenter de calmer les marchés financiers et satisfaire aux demandes pressantes de la Commission européenne, le gouvernement espagnol a élaboré un programme de rigueur budgétaire s’appuyant sur le triptyque suivant : plan de retour à l’équilibre des finances publiques, réforme du marché du travail et refonte du système des retraites. Des mesures d’économies budgétaires ont été annoncées dès mars 2010, la réforme du marché du travail qui revient en partie sur l’accord de 2006, a été adoptée en septembre 2010 et celle des retraites, dont les principes de base avaient été présentés par le gouvernement à la Commission européenne en février 2010, a fait l’objet d’un « préaccord » entre le gouvernement Zapatero et les partenaires sociaux le 27 janvier 2011(2). Le projet de loi de finances pour 2011 prolonge la cure d’austérité entamée au premier semestre de 2010. L’effort de résorption des déficits repose à la fois sur une réduction de la dépense publique et une hausse des recettes. En 2010, le déficit du budget de l’État a légèrement reculé (10,4 % du PIB).

Les tentatives faites par le gouvernement pour obtenir un soutien des organisations syndicales à son programme d’austérité ou pour relancer des négociations sur une réforme du marché du travail ont échoué. Le chef de l’exécutif a surtout été pris par le temps. Après des annonces d’économies budgétaires jugées peu convaincantes par ses partenaires européens, alors qu’il était par ailleurs accusé d’inertie par le patronat et les partis d’opposition de son pays, J. L. Zapatero s’est résolu, en mai 2010, à accélérer le rééquilibrage des finances publiques. La baisse des salaires des fonctionnaires, de 5 % en moyenne en 2010, est sans nul doute la mesure qui a le plus suscité la colère syndicale. Pourtant, après avoir envisagé une journée de mobilisation générale à laquelle elles ont ensuite renoncé, les CCOO et l’UGT se sont contentées de soutenir l’appel à la grève lancé par des fédérations syndicales de fonctionnaires le 8 juin 2010 qui, au final, a rencontré peu de succès.

Selon les syndicats, la décision de réduire les dépenses d’investissement et de recherche et développement hypothèque également les chances d’une reprise future alors qu’elles devraient, au contraire, être accrues dans la perspective d’un changement du modèle productif. Les deux confédérations concentrent également leurs critiques sur le caractère injuste du plan d’austérité qui frappe plus durement les petites catégories sociales. Les deux autres volets du programme de stabilité, les retraites et le marché du travail, ont d’abord été rejetés par les syndicats.

La réforme du marché du travail a été à l’origine de la deuxième grève générale organisée depuis l’élection de J. L. Zapatero. Hormis la journée de manifestation contre la réforme des retraites du 23 février 2010, l’UGT et les CCOO avaient fait preuve, jusque-là, de modération et refusé d’entrer dans une spirale d’opposition systématique afin de prouver le sérieux de leur stratégie face à la crise. Mais encore fallait-il que le patronat accepte de jouer le jeu. L’échec des négociations sur le fonctionnement du marché du travail et le passage en force d’une loi sur ce dernier au Parlement ont été le catalyseur de leur réaction. La faiblesse de la mobilisation explique que les syndicats  aient finalement accepté de négocier sur les retraites, espérant ainsi limiter les conséquences pour les salariés.

Le but des pactes tripartites, tant ceux des années 1980 que les plus récents, est de définir de nouvelles règles en matière d’emploi pour accompagner les politiques d’austérité. L’enjeu des premiers accords tripartites, outre le fait de conforter l’avènement de la démocratie, fut de soutenir le rattrapage économique en liant, d’une part, modération salariale et flexibilisation du marché du travail, d’autre part, développement du droit syndical et protection sociale. Durant les deux décennies qui ont suivi, les organisations syndicales ont de nouveau accepté de rechercher un consensus sur les politiques économiques centrées sur l’ancrage à la zone euro, la stabilité budgétaire et une pression fiscale maîtrisée. L’austérité drastique imposée par la situation économique actuelle pourrait ébranler pour le moins cette stratégie sans que les syndicats retrouvent le chemin des mobilisations massives de la fin des années 1980.

Notes
(1) Il n’a pas été tenu compte du taux pourtant faible d’endettement public : 55,5 % du PIB en 2009.
(2) La mesure-phare du document est le passage de 65 à 67 ans de l’âge légal de départ en retraite, passage progressif de 2013 à 2027.

Références bibliographiques
• Clément Mathilde, Pak Mathilde, Turner Laure, « Dossiers : l’économie espagnole à l’épreuve de la crise mondiale », Note de conjoncture, juin 2009, INSEE, http://www.insee.fr/fr/indicateurs/analys_conj/archives/juin2009_d2.pdf
• Le Bayon Sabine, « L’Espagne de Zapatero : rupture ou continuité ? », Revue de l’OFCE, n° 104, 2008/1.
• Santos Ortega Antonio, Serrano Pascual Amparo, « El giro copernicano del desempleo actual », (dir.) Del desempleo estructural al paro flexible, Cuadernos de Relaciones Laborales, vol. 24, no 2.
• Vincent Catherine, « Chroniques d’une rigueur espagnole imposée », Chronique internationale de l’IRES, numéro spécial L’État social à l’épreuve de l’austérité, n° 127, novembre 2010.
• Vincent Catherine, « Les enjeux du dialogue social en Espagne », La Revue de l’IRES, n° 41, 2003/1.

* Chercheure, Institut de recherches économiques et sociales (IRES)

Pour citer cet article : Catherine Vincent, « Espagne. Le dialogue social mis à l’épreuve », Grande Europe n° 29, février 2011 - La Documentation française © DILA

 

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Ressources complémentaires