Retour
 
 

Pologne. Comment adapter le système des retraites aux temps de la rigueur ? par Amélie Bonnet

[Pologne. Comment adapter le système des retraites aux temps de la rigueur ? par Amélie Bonnet], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Manifestation organisée le 29 août 2008 par le syndicat Solidarnosc dans le centre de Varsovie pour protester contre la réforme du système de retraites.
AFP / Janek Skarzynski – 2008

Agrandir l'image

Mis à jour le 12/12/2010

Introduction

Le système des retraites actuellement en vigueur en Pologne, mis en place entre 1993 et 1999, s’avère coûteux pour les finances publiques du pays. Si le report de l’âge légal de la retraite n’est pas à l’ordre du jour, d’autres mesures sont envisagées pour réaliser des économies.


Pologne. Comment adapter le système des retraites aux temps de la rigueur ?

Amélie Bonnet*

À l’heure où la plupart des pays européens s’interrogent sur la viabilité de leur système de retraite, la Pologne ne fait pas exception. Le régime actuel y est le résultat des réformes opérées dans les années 1990, qui ont introduit un dispositif par capitalisation d’inspiration néolibérale, tout en conservant un pilier public par répartition, héritier à la fois de la période communiste et du modèle bismarckien d’avant-guerre. Dix ans après sa création, il demeure toutefois coûteux pour les finances publiques. Le gouvernement conduit par Donald Tusk (Plateforme civique, centre droit) tente de trouver des solutions. En effet, le vieillissement de la population sera de plus en plus marqué dans les années à venir. Si actuellement la part de la population âgée de 65 ans et plus en Pologne est l’une des plus faibles de l’Union européenne (13,5 % en 2009)(1), elle devrait atteindre 19,1 % en 2020 et 23,8 % en 2030(2). Mais tandis que le nombre de retraités s’accroît, le taux d’emploi des 15-64 ans reste l’un des plus faibles d’Europe : 59,3 % en 2009, contre 64,6 % en moyenne dans l’Union européenne à 27 (64,2 % pour la France)(3). Le taux de dépendance vieillesse (ratio du nombre de personnes de 65 ans et plus et de celui en âge de travailler) devrait augmenter régulièrement et passer de 18,9 % en 2009 (25,4 % dans l’UE-27 en 2008) à 27,19 % en 2020 et 35,98 % en 2030(4).

L’héritage du communisme

Le régime des retraites en vigueur en Pologne a été mis en place progressivement entre 1993 et 1999, dans un contexte de consensus entre le gouvernement de l’époque et le syndicat Solidarité. Durant la période communiste, en Pologne à l’instar de ce qui s’observait dans l’ensemble de l’Europe centrale et orientale, le rôle de l’État était prédominant dans ce domaine comme dans bien d’autres. Les pensions de retraite étaient financées par répartition, les entreprises publiques effectuant des transferts au profit du budget de l’organisme d’assurances sociales. A la fin des années 1980, l’âge légal de la retraite était de 60 ans pour les femmes et de 65 pour les hommes. Dans un contexte de crise économique et politique, le gouvernement du général Jaruzelski (1981-1989) avait assoupli les conditions d’accès à la retraite anticipée et augmenté les prestations accordées à certaines catégories professionnelles (mineurs, cheminots, enseignants). Mais le système manquait de transparence et les revalorisations s’avéraient insuffisantes pour compenser l’inflation. Le montant des pensions était faible, de même que celui des autres prestations en espèces dont le nombre s’était par ailleurs accru, augurant de futures difficultés de financement pour le système de protection sociale.

La crise devient aiguë avec le passage du pays à l’économie de marché : l’emploi et la production chutent, l’hyperinflation règne, la pauvreté gagne du terrain. Le premier réflexe du gouvernement de Tadeusz Mazowiecki (1989-1991) est d’accroître les dépenses sociales, en revalorisant les pensions et en assouplissant encore les droits d’accès à la retraite anticipée ainsi qu’à une pension d’invalidité (renta), ce qui a pour effet d’inciter les personnes de plus de 50 ans (en particulier les femmes) à se retirer du marché du travail. Le système des retraites joue, en ce début de transition, un rôle d’aide sociale ou d’assurance chômage, le nombre de bénéficiaires augmentant considérablement. En parallèle, les recettes du système s’amenuisent, du fait des difficultés rencontrées par les entreprises, des destructions d’emplois et du gonflement du secteur informel, qui tous entraînent une baisse des cotisations. Le problème du financement du système commence alors à susciter des débats.

À partir de 1993, plusieurs lois sont votées par les gouvernements successifs : elles mettent en place petit à petit le système actuel, consacré par la réforme du 1er janvier 1999.

Un système à trois piliers

Le système instauré en Pologne par la réforme de 1999 est mixte, à la fois public et privé, et obligatoire pour les personnes nées après le 31 décembre 1968, c’est-à-dire âgées de plus de 30 ans(5). Il se compose de deux piliers : le premier est géré par l’Établissement des assurances sociales (ZUS), organisme public et repose sur le principe de la répartition(6), les cotisations assuré-employeur (taux global de 12,2 %) lui servant à financer les retraites liquidées. Le deuxième pilier, quant à lui, est constitué par des fonds de pension privés ouverts (Otwarte fundusze emerytalne, OFE) qui perçoivent 7,3 % des cotisations vieillesse assumées par les salariés, cette part leur étant reversée par le ZUS. Cette épargne qui fructifie plus ou moins selon l’OFE désigné par le salarié ou, à défaut, par le ZUS, viendra au final augmenter le montant de la retraite de base. Il existe actuellement 14 OFE en Pologne, tels que ING, Aviva, PZU, Amplico, AXA, Allianz, Pekao... Quel que soit le mécanisme dont relève le salarié – cotisation au premier pilier uniquement pour les plus de 50 ans au 1er janvier 1999 ou aux deux piliers pour les autres –, le pourcentage total du salaire affecté au risque vieillesse, de façon paritaire par le salarié et son employeur, s’élève à 19,5 % par mois. En outre, il existe depuis six ans un troisième pilier, facultatif, fondé également sur la capitalisation. Il permet à ceux qui le souhaitent d’ouvrir un compte individuel de retraite dans des banques, des compagnies d’assurance, des groupes de fonds d’investissement ou des bureaux de change, pour y placer une partie de leurs revenus.

Outre le régime général décrit ici, il existe des régimes spéciaux, et notamment celui géré par la Caisse d’assurances sociales des agriculteurs (Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, KRUS), qui couvre les accidents, la maladie, la maternité et la retraite. Réservé, comme son nom l’indique, aux agriculteurs, ce régime fait débat depuis plusieurs années mais n’a pas été fondamentalement réformé. Il représente en effet une source importante de dépenses pour l’État, dont les subventions représentent plus de 90 % des recettes de la Caisse. Quant aux cotisations vieillesse assumées par les adhérents, elles ne dépendent pas de leurs revenus mais du montant de la pension de retraite minimum versée par le régime général. Si les prestations sont modiques (988,95 zlotys en moyenne au 1er semestre 2010, soit 249 euros environ), les cotisations le sont aussi, ce qui incite de nombreuses personnes à s’assurer auprès de la KRUS plutôt qu’au ZUS (toute personne exerçant une activité agricole pour son propre compte sur une surface excédant 1 hectare peut adhérer à la KRUS, de même que les membres de la famille âgés de plus de 16 ans et non liés par un contrat de travail). D’autres catégories de population bénéficient de conditions plus favorables que le régime général pour l’accès à la retraite (mineurs, cheminots, militaires, policiers, enseignants, agents de la fonction publique, invalides de guerre) et, en particulier, de cesser leur activité avant l’âge légal. Ces dernières années cependant, différentes restrictions ont été appliquées à ce dispositif.

Bien que son relèvement soit périodiquement évoqué, l’âge légal de départ à la retraite pour les hommes et les femmes reste pour le moment inchangé. Toutefois, le programme 50+, lancé en 2008 par le ministère du Travail et de la Politique sociale afin de soutenir l’activité professionnelle des personnes de plus de 50 ans, prévoit de fixer d’ici à 2025 l’âge légal de départ à la retraite à 65 ans pour tous les citoyens. L’âge effectif de cessation d’activité est en Pologne l’un des plus bas d’Europe : il s’élevait à 57,5 ans pour les femmes et 61,4 ans pour les hommes en 2007. Pour obtenir une pension à taux plein, 20 années de cotisations sont requises pour les femmes et 25 pour les hommes.

Depuis que le régime des retraites est ainsi passé du principe classique de la répartition à un système mixte, le problème majeur auquel est confronté le gouvernement polonais tient au coût qu’engendre cette évolution pour les finances publiques, d’autant que de nombreux salariés, âgés de 30 à 50 ans au moment de la réforme de 1999, ont alors décidé (comme le choix leur en était donné), de cotiser au deuxième pilier : ils furent, cette année-là, 10,6 millions à opter pour le nouveau système, alors qu’on avait tablé sur 6 millions tout au plus. Devant transférer 7,3 % des cotisations aux fonds de pension, le ZUS s’est dès lors trouvé privé d’une partie de ses recettes antérieures. Pour combler ce déficit, l’État a procédé à l’émission d’obligations auxquelles souscrivent, aujourd’hui encore, la plupart des fonds de pension. En effet, d’après des propos tenus en octobre 2010 par la ministre du Travail, Jolanta Fedak, les OFE investissent environ 70 % de l’épargne des salariés dans des obligations d’État(7). Autrement dit, une partie de l’argent que le ZUS transfère aux OFE est « prêtée » par ces derniers à l’État, pour qu’il colmate le trou créé dans les caisses du ZUS par ses transferts aux OFE !

L’enjeu du déficit et de la dette publics

C’est donc notamment la question du financement des OFE qui fait débat à l’heure actuelle au sein du gouvernement Tusk, lequel déploie, par ailleurs, tous ses efforts pour stopper l’emballement du déficit budgétaire et de la dette publique. En effet, le solde négatif des administrations publiques devrait représenter 7,9 % du PIB en 2010(8), tandis que leur dette dépasse les 780 milliards de zlotys (198 milliards d’euros), soit 55,4 % du PIB (contre 50,9 % en 2009). Le ministère des Finances a proposé en octobre 2010 un ensemble de mesures pour soulager le budget, comme la suspension pendant trois ans de l’allègement d’impôt dont bénéficient les familles avec enfants, à laquelle est cependant fermement opposée la ministre du Travail, pour qui cette réduction permet d’améliorer sensiblement la situation financière de nombreux ménages. « La situation de ces familles est difficile, parfois même pire que celle des titulaires d’une pension de retraite ou d’invalidité », a-t-elle déclaré(9). En outre, elle considère que les économies réalisées ainsi par l’État seront modiques : 6 milliards de zlotys (1,5 milliard d’euros) seulement, alors même que les transferts aux OFE devraient s’élever en 2011 à environ 24 milliards de zlotys (6 milliards d’euros)(10), auxquels s’ajoutera le service de la dette engendré par le paiement des retraites d’un montant de 15 milliards de zlotys (3,8 milliards d’euros). En conséquence, la ministre plaide en faveur d’une réduction de la part des cotisations reversée par le ZUS aux fonds de pension, de 7,3 % à 3 %. Les sommes ainsi épargnées permettraient de desserrer la contrainte pesant sur les retraites actuelles et contribueraient à atténuer la propension des fonds à acheter des titres de la dette du premier pilier.

Le Premier ministre Donald Tusk a rejeté cette solution. Son principal conseiller, Michał Boni, a préparé un projet de révision de la loi sur l’organisation et le fonctionnement des fonds de retraite, qui tente d’améliorer le système en place sans pour autant le déconstruire. Il est ainsi prévu de réformer le deuxième pilier à partir de juillet 2012, celui-ci devant dès lors comporter deux compartiments : l’un (A), recueillera les cotisations des salariés ayant moins de 55 ans au 1er juillet 2012, qui seront investies majoritairement dans des actions ; l’autre (C), pour les plus de 60 ans, jouera la carte de la sécurité en misant essentiellement sur des placements en obligations. Avant que cette nouvelle configuration ne soit achevée, les ressources épargnées seront accumulées dans un compartiment B pour être ensuite redirigées vers A ou C. Le gouvernement estime que cela permettra d’augmenter la valeur du capital retraite accumulé par les salariés jusqu’à l’âge de 65 ans d’au moins 12 % à 24 % par rapport à la situation actuelle. L’efficacité des OFE s’en trouverait renforcée.

Répartition des retraités en fonction du niveau de leur pension (mars 2009)

 

Le projet prévoit en outre de réduire une nouvelle fois (elles l’ont déjà été en 2010) les commissions prélevées mensuellement par les fonds de pension sur les cotisations de leurs adhérents (ces commissions passeraient alors de 3,5 % à 2,3 %), ainsi que d’interdire le démarchage de la clientèle de la concurrence. Cette pratique, courante, et dont les méthodes se situent parfois à la limite de l’honnêteté, procure plusieurs millions de zlotys aux réseaux de démarcheurs qui profitent de la méconnaissance qu’ont du marché les futurs retraités. En janvier 2010, par exemple, ils ont été 142 000 à avoir été circonvenus et à avoir changé de fonds de pension, ce qui pour la moitié d’entre eux, se serait révélé désavantageux. Un démarcheur gagne près de 800 zlotys (203 euros) par client convaincu, parfois plus. En 2009, les OFE ont déboursé plus d’un demi-milliard de zlotys (126,8 millions d’euros) pour bénéficier des services de ces réseaux, ce qui représente une augmentation de 25 % par rapport à l’année précédente et près de 37 % de leurs frais de fonctionnement(11). Le projet de loi envisage d’interdire totalement le démarchage de clients à partir de 2014.

Quelles conséquences pour les futurs retraités ?

Améliorer les performances du pilier privé s’avère tout aussi nécessaire pour les salariés que pour l’équilibre du système global(12). En effet, si beaucoup de Polonais se sont montrés – et continuent de se montrer – favorables à l’instauration d’un système par capitalisation (selon un sondage CBOS de février 2010, 42 % des personnes interrogées le plébiscitent, contre 32 % se prononçant en faveur du système mixte et 8 % pour un régime exclusivement de répartition), la majorité d’entre eux ne sont guère enclins à épargner, notamment pour la retraite. En témoigne le faible nombre d’adhérents au troisième pilier, qui tend en outre à diminuer : en 2010, les détenteurs d’un compte de retraite individuel ne représentent que 5 % des salariés assurés. Leurs versements moyens annuels sont également modiques, oscillant entre une centaine (25 euros) et un millier de zlotys (250 euros). Or, selon l’ancienne vice-ministre du Travail, Agnieszka Chlon-Dominczak, sans ressources supplémentaires, nombreux sont ceux qui ne pourront pas maintenir leur niveau de vie dès lors qu’ils auront quitté la vie active(13). Le montant moyen d’une pension de retraite du ZUS était en 2009 de 1 596,46 zlotys, soit 405 euros environ tandis que la pension minimale, à taux plein, s’élevait la même année à 675,10 zlotys, soit environ 170 euros(14). Selon un récent sondage, 11 % des Polonais épargnent pour leur retraite en dehors du système à deux piliers (outre les comptes de retraite individuels, investissements dans l’immobilier, le foncier, placements dans des comptes d’épargne...). Il s’agit surtout de personnes jeunes, éduquées et disposant de revenus élevés. En revanche, celles qui n’ont d’autres ressources que la pension publique du ZUS sont contraintes de continuer à exercer une activité rémunérée : selon l’Office national des statistiques, ce sont généralement des travailleurs peu qualifiés, un tiers d’entre eux est âgé de 65 à 69 ans et la majorité (53 %) sont des femmes.

Les retraites en chiffres

Nombre de retraités (en milliers)
2002
2009
2010 (mars)

3 479
4 981
5 000

Espérance de vie à la naissance (ans)
- hommes
- femmes

71,53
80,05

Âge légal de départ à la retraite (ans)
- hommes
- femmes

65
60

Montant moyen de la pension versée par le ZUS (premier pilier) (2009)
- en zlotys (en euros)
- en % du salaire moyen

1 596,46 (405)
58,8

Sources : www.zus.pl ; www.stat.gov.pl

Depuis janvier 2009, une loi autorise une personne ayant atteint l’âge légal de la retraite à percevoir sa pension tout en conservant un emploi, c’est-à-dire un salaire. Néanmoins, en octobre 2010, le ministère des Finances a proposé de supprimer cette possibilité de cumuler salaire et pension dont jouissent aujourd’hui 60 000 personnes environ. Cette mesure aurait pour effet ou bien de libérer les postes occupés par les retraités, ou bien de réaliser des économies substantielles en suspendant le versement de leur pension publique à ceux qui choisissent de continuer à travailler. Selon le projet, poursuivre une activité demeurerait cependant possible, mais avec l’accord exprès de l’employeur, ce qui fait craindre aux retraités de se voir opposer un refus ou de devoir accepter un emploi à des conditions moins avantageuses qu’actuellement.

La ministre du Travail a, quant à elle, émis l’idée d’instaurer une retraite « citoyenne » pour les personnes travaillant dans le secteur informel de l’économie : « Ces personnes vivent souvent dans des localités où le travail est absent et, à l’âge de 65 ans, se retrouvent sans assurance vieillesse. Une retraite dite citoyenne serait alors, peut-être, une bonne solution »(15). Pour elle, ces personnes ne versent certes pas de cotisations, mais elles contribuent au budget de l’État via leur consommation courante, sur laquelle s’applique la TVA... Toutefois, dans le contexte d’austérité et de réduction des dépenses publiques que connaît aujourd’hui la Pologne, il n’est pas certain qu’une telle proposition soit retenue.

Notes
(1) Source : Eurostat. Seuls l’Irlande, la Slovaquie et Chypre présentent des taux inférieurs (respectivement 11 %, 12,1 % et 12,7 %).
(2) Office National des Statistiques (www.stat.gov.pl).
(3) Source : Eurostat. Outre la Pologne, cinq pays de l’Union européenne ont enregistré la même année des taux d’emploi inférieurs à 60 % : Malte (54,9 %), la Hongrie (55,4 %), l’Italie (57,5 %), la Roumanie (58,6 %) et l’Espagne (59,8 %).
(4) Source : Eurostat.
(5) Les personnes nées avant le 1er janvier 1949 se voient appliquer les principes du système en vigueur avant 1999, c’est-à-dire les « contrats intergénérationnels » gérés par l’Établissement des assurances sociales (ZUS), reposant sur la répartition, financés par des cotisations sociales (patronales uniquement), et versant des pensions à prestations définies (le montant de la pension est prédéterminé, en principe, en fonction du dernier revenu) ; pour celles nées entre le 31 décembre 1948 et le 1er janvier 1969, le choix est laissé entre l’actuel système à deux piliers ou un système uniquement composé de pensions publiques, mais fonctionnant par capitalisation virtuelle à cotisations définies (le montant des cotisations dues par le salarié et/ou l’employeur est déterminé à l’avance sous forme d’un taux appliqué au salaire).
(6) Depuis 1997-1998, il ne s’agit non plus d’une répartition à prestations définies, mais d’un système par capitalisation virtuelle à cotisations définies, combinaison entre un système à cotisations définies (généralement financé par capitalisation) et un système par répartition : les cotisations sont fixées à l’avance et placées sur un compte individuel, mais celui-ci reste « virtuel » car les cotisations ne sont pas réinvesties dans des instruments financiers et servent à payer les retraites liquidées. Néanmoins, comme dans un système à cotisations définies classique, la somme des cotisations sert de base au calcul du montant de la pension, lors du départ en retraite, de même que les conditions démographiques du moment (espérance de vie).
(7) Gazeta Wyborcza, 25 octobre 2010.
(8) La Pologne prévoit de ramener son déficit en dessous de la barre des 3 % du PIB (seuil établi par le Traité de Maastricht comme critère d’entrée dans la zone euro) en 2013, d’après les estimations fournies en octobre 2010 par le ministre des Finances, Jacek Rostowski, lors de sa présentation du projet de loi de finances 2011 au Parlement européen. Selon ses prévisions, le déficit s’établirait à 6,5 % du PIB en 2011, à 4,5 % en 2012 et à 2,9 % en 2013.
(9) Gazeta Wyborcza, 14 octobre 2010.
(10) Au total depuis 1999, ce sont plus de 158 milliards de zlotys (40 milliards d’euros) de cotisations (intérêts compris) qui ont été transférés par le ZUS aux fonds de pension (www.zus.pl).
(11) www.wyborcza.biz.pl, 2 mars 2010.
(12) D’une manière générale, seuls 24 % des Polonais se déclarent aujourd’hui satisfaits du fonctionnement du système de retraite (sondage CBOS, mars 2010). L’optimisme à l’égard de l’évolution du montant des pensions a également diminué depuis 1998 : 48 % des personnes interrogées pensent que le taux de remplacement du salaire par la pension sera plus faible à l’avenir, contre 8 % à l’époque.
(13) www.wyborcza.biz.pl, 22 octobre 2010.
(14) Depuis le 1er mars 2010, le montant de la pension minimale est de 706,29 zlotys (presque 178 euros).
(15) Gazeta Wyborcza, 14 octobre 2010.

* Doctorante en Sciences politiques au Centre d’études et de recherches de sciences administratives et politiques (CERSA), Université Panthéon-Assas Paris II, membre de Regard sur l’Est

Pour citer cet article : Amélie Bonnet, « Pologne. Comment adapter le système des retraites aux temps de la rigueur ? », Grande Europe n° 27, décembre 2010 - La Documentation française © DILA

 

Autres contenus apparentés

Ressources complémentaires

  • La Pologne au coeur de l'Europe

    10,00 format papier En savoir plus sur La Pologne au coeur de l'Europe