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La confusion public-privé dans l’enseignement supérieur russe, par Carole Sigman

[La confusion public-privé dans l’enseignement supérieur russe, par Carole Sigman], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

L’ex-Président Dmitri Medvedev et Ilia Klebanov, Représentant plénipotentiaire du Président pour le district Nord-Ouest, devant le tableau des diplômés illustres de l’université de Saint-Pétersbourg, le 21 juin 2008.
AFP / Dimitri Astakhov – 2008

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Mis à jour le 12/10/2010

Introduction

En réinvestissant la sphère publique depuis 2005 tout en se muant en entrepreneur, l’ Etat fédéral russe a poussé à une hybridation public-privé, concentrant son effort budgétaire sur une soixantaine d’établissements avec, pour but ultime, d’en sélectionner quinze d’entre eux capables de concurrencer les grandes universités internationales, une politique qui a suscité réserves et protestations.


La confusion public-privé dans l’enseignement supérieur russe 

Carole Sigman*

Depuis cinq ou six ans, le pouvoir exécutif russe construit un nouveau type d’État censé gérer la sphère publique comme un entrepreneur. Ce phénomène s’est développé avec l’introduction d’outils de la « Nouvelle gestion publique » (NGP)(1), c’est-à-dire l’importation dans le secteur public de normes et de logiques gestionnaires issues du privé. Le délitement du secteur public s’observe dans bien d’autres pays, mais les formes qu’il prend en Russie sont particulièrement visibles et brutales. Car sa vulnérabilité ne date pas de la mise en œuvre de la NGP ; elle est apparue dès la chute de l’URSS à la faveur d’un sous-financement public abyssal(2) qui a acculé les fournisseurs de services publics à trouver des moyens de survie et a, dès lors, accru leur autonomie à l’égard du pouvoir central. Dirigé par un ministère traditionnellement faible, sous-administré depuis l’époque soviétique, l’enseignement supérieur subit sans grand ménagement ces transformations et expérimentations, ce qui en fait un terrain d’observation précieux.

L’objet de cet article est de montrer, au travers de cet exemple, comment l’État fédéral réinvestit la sphère publique depuis 2005, c’est-à-dire en quoi consiste le projet d’État-entrepreneur, comment sont reconfigurées les règles de fonctionnement du secteur public, puis d’esquisser les effets de restructuration sur la compétition politique.

La construction d’un État-entrepreneur

La hausse des recettes fiscales (due à la rente pétrolière) depuis 2004 a favorisé le retour de l’État central dans une sphère publique qui lui avait pratiquement échappé depuis quinze ans. Si l’heure n’est donc plus à son désengagement, elle n’est pas non plus à la construction d’un « État-providence » ; se profile plutôt l’image d’un État conçu comme un entrepreneur à la tête de « trusts » sectoriels destinés à être compétitifs sur les marchés intérieur et mondial. L’État est en effet légitimé à concentrer ses moyens sur les fournisseurs de services publics les mieux placés dans la compétition internationale, à transformer ceux jugés non « rentables » en sous-traitants, voire à s’en séparer. Il s’agit en quelque sorte d’une transposition de la stratégie des grandes firmes multinationales.

Dans l’enseignement supérieur, l’effort s’est concentré sur une soixantaine d’établissements publics (sur environ un millier d’établissements supérieurs, dont 660 publics)(3) qui ont reçu des dotations supplémentaires pour mettre sur pied des « programmes innovants » ; ceci représente une phase préalable à la création d’ « universités fédérales », qui devraient être au nombre de sept et seraient appelées à fournir de la main-d’œuvre qualifiée aux grands bassins régionaux d’emploi, ainsi qu’à la sélection de quinze « universités nationales de recherche », plus spécifiquement destinées à développer la recherche scientifique et à concurrencer les grandes universités internationales(4). La majorité des établissements, qui ne reçoivent aucune de ces marques de distinction, aura, elle, une existence de plus en plus précaire.

Au sein de cet État-entrepreneur, les fournisseurs de services publics sont, eux aussi, tenus de se comporter en entrepreneurs vis-à-vis de leurs personnels et de leurs usagers. Le statut des employés de la « sphère budgétaire » (financée sur fonds publics), dont l’enseignement supérieur fait partie, se distingue ainsi de moins en moins de celui des salariés du privé : ce sont les établissements, et non l’État, qui sont leurs employeurs ; les enseignants ne bénéficient d’aucune garantie de l’emploi et enchaînent des CDD (contrat à durée déterminée) de trois à cinq ans renouvelables à l’infini ; enfin, la grille nationale de salaires introduite en 1992 dans la sphère budgétaire a disparu fin 2008 au profit de minima salariaux par secteur d’activité et niveau de qualification. À ces minima s’ajoutent des compensations (pour un travail effectué en heures supplémentaires ou dans des conditions pénibles, par exemple), assorties de coefficients définis par la loi, et une rémunération au mérite dont les règles de calcul sont négociées par établissement entre direction et syndicats. Les chefs d’établissement disposent donc d’une grande marge de manœuvre dans leur politique salariale.

Quant aux usagers, ils n’ont cessé d’être sollicités depuis les années 1990 pour financer les services publics, et leur contribution représente aujourd’hui 50 % des revenus des établissements publics d’enseignement supérieur(5). Entre 1995 et 2005, la part des étudiants payant leurs frais d’inscription(6) a quintuplé tandis que stagnait le nombre de « places budgétaires » (gratuites)(7) pour lesquelles les étudiants sont exonérés de droits d’inscription, pris en charge par l’État (voir graphique).

Il est peu probable qu’une telle tendance s’inverse dans une période de vaches maigres. En ayant supprimé, en 2004, le plafond de 25 % de places payantes établi dans les années 1990 dans les filières les plus demandées (droit, économie, management et gestion publique), l’État fédéral n’a fait qu’inciter les établissements à lever toujours plus de fonds extra-budgétaires(8). Même si ce quota a été systématiquement dépassé, du moins symbolisait-il l’attachement à un enseignement supérieur majoritairement gratuit.

Effectifs d'étudiants temps plein admis en première année en Russie copie

Un secteur public aux frontières mouvantes

Le brouillage du périmètre du secteur public, consubstantiel à la NGP, entre d’autant plus facilement dans les pratiques que les frontières entre public et privé n’ont jamais été très nettes en Russie. Durant la période soviétique, le secteur privé, très marginal, n’a existé que pendant la NEP (Nouvelle politique économique 1921-1928) et la perestroïka (1987-1991), et les rares recettes extra-budgétaires des établissements étaient implicitement assimilées à des recettes budgétaires et dépensées selon les instructions de la tutelle administrative. Dans les années 1990, la forte réduction des fonds publics a entraîné deux phénomènes : d’une part, pour assurer leur financement, de nombreuses universités d’État ont fondé des établissements non publics et mis à leur disposition locaux et personnel dans une confusion extrême du patrimoine et des ressources ; d’autre part, contrairement à la période soviétique, les fournisseurs de services publics se sont approprié leurs recettes extra-budgétaires – qui ont explosé – sans que les autorités de tutelle s’y opposent.

La grande nouveauté depuis 2006 est que l’État fédéral cherche à entretenir le flou entourant le périmètre du secteur public par des mesures s’inspirant à la fois du passé soviétique et de la NGP. Il a ainsi tenté de « ré-étatiser » les recettes extrabudgétaires en les assimilant à des ressources budgétaires (dont l’utilisation doit être soumise à l’autorisation de la tutelle comme au cours de la période soviétique(9)). Toutefois cette décision, qui était censée entrer en vigueur début 2009, ne l’est toujours pas, faute de décrets d’application au niveau fédéral : la raison en est sans doute l’existence de résistances sectorielles fortes capables de s’opposer au ministère des Finances, lui-même très puissant au sein de l’exécutif. L’autre stratégie du gouvernement fédéral consiste à accorder aux établissements une autonomie de gestion tout en les contrôlant par deux mécanismes de mise en concurrence. Le premier est le financement sur projets (ou appels d’offres), en forte augmentation depuis 2006 par rapport aux ressources traditionnelles(10). Pour remporter un projet, les établissements doivent y consacrer 20 % de fonds propres, ce qui permet à l’État de contrôler l’utilisation d’une partie non négligeable de leurs revenus extra-budgétaires. Le second mécanisme a trait aux objectifs annuels de formation (zadanie) imposés par l’État à chaque établissement et exprimés en nombre de places budgétaires. Prévu depuis longtemps, lui non plus n’est toujours pas mis en œuvre. Jusqu’à présent, le budget d’un établissement était calculé en fonction du nombre de places gratuites accordé par le ministère de l’Éducation et se calait en grande partie sur les crédits de l’année précédente. Le financement budgétaire devait couvrir les besoins de fonctionnement, de personnel et d’équipement même si, pour certains postes, les moyens demeuraient légèrement insuffisants.

Le système des objectifs annuels devrait permettre à la tutelle de décider combien de places gratuites elle financera sans se préoccuper de savoir si la somme ainsi allouée suffira à couvrir tous les besoins de l’établissement. Pour faciliter la mise en place d’un tel système a été créé, en 2007, un nouveau statut, celui d’ « établissement autonome » (EA), visant à établir une relation de sous-traitance entre l’État et les établissements publics qui auront souhaité se transformer en EA(11). Les EA peuvent utiliser les fonds budgétaires et extra-budgétaires comme ils l’entendent sans avoir à demander le consentement de leur tutelle (principe du « budget global ») : leurs ressources budgétaires sont donc assimilées d’un point de vue comptable à des fonds privés. Les EA peuvent également contracter des emprunts bancaires ou prendre des participations dans des entreprises, autant d’opérations interdites aux établissements budgétisés. En contrepartie, l’État, qui reste le propriétaire (ou fondateur) des EA, n’a aucune obligation en ce qui concerne leur financement intégral : il leur assigne des objectifs qu’il fixe unilatéralement mais qui pourront être variables d’une année sur l’autre et n’est plus responsable de leurs dettes en dernier ressort (fin de sa responsabilité subsidiaire). Aussi, en cas d’insolvabilité, les EA peuvent-ils être liquidés.

Formellement, il n’y a pas de mise en concurrence des établissements pour l’attribution des objectifs mais, dans la mesure où l’on sort d’un système de répartition des fonds publics selon des règles connues de tous(12) pour entrer dans un mode de financement largement individualisé, comment imaginer que ce système ne donnera pas lieu à des compétitions ? Plus le poids économique et politique d’un établissement sera important, plus ce dernier pourra influer sur les décisions de sa tutelle. Selon un haut responsable du ministère des Finances, ce mécanisme ne serait d’ailleurs qu’une transition vers un véritable système d’appels d’offres(13).

La loi de 2006 sur les EA est loin d’avoir produit les résultats escomptés : en 2010, seuls quatre établissements budgétaires fédéraux sur 25 000 (tous secteurs confondus) étaient devenus autonomes. Le gouvernement a pourtant décidé d’étendre en force ce dispositif à la majorité des établissements par une loi adoptée en 2010(14). Celle-ci devrait entrer en vigueur début 2011, mais prévoit une « période transitoire » allant jusqu’en juillet 2012, soit après l’élection présidentielle de mars : cet étirement du calendrier, concession accordée à l’opposition, a l’avantage de donner à l’exécutif le temps d’adapter la loi au cas où elle ferait l’objet d’un feu nourri de critiques.

L’enlisement de la loi sur les EA est généralement expliqué de trois façons. Tout d’abord par l’absence de décrets d’application au niveau fédéral, signe probable d’une résistance diffuse. Ensuite par la difficulté, qui s’est révélée insurmontable, à établir une nette distinction entre propriété publique et privée : pour qu’un établissement budgétaire devienne autonome, il faut en effet isoler d’un point de vue comptable la propriété de l’établissement, c’est-à-dire ce qu’il a acquis avec ses propres ressources, de celle de l’État. Or, les établissements ont très souvent cofinancé la construction ou la réfection des bâtiments publics dont ils ont été dotés. Enfin, la crainte de nombre d’établissements budgétaires de basculer dans un statut qui leur retire toute garantie de financement public a fait le reste : peu d’entre eux sont prêts à prendre un tel risque sauf à disposer de revenus alternatifs sûrs et/ou d’appuis politiques de quelque niveau que ce soit.

Notons enfin que l’apparition de ce large espace hybride créé en lieu et place du secteur public par les lois de 2006 et de 2010 ne joue pas, paradoxalement, en faveur du développement du secteur privé ; elle pourrait même produire un effet d’éviction sur les établissements privés apparus dans le paysage universitaire depuis 1992(15).

Réforme des services publics et compétition politique

La loi n° 83 de 2010, par son caractère obligatoire (elle s’impose à tous les établissements), global (elle porte sur tous les services publics) et le mode de décision subreptice qui a précédé son adoption (le projet de loi a été soumis à la Douma d’Etat un 31 décembre sans aucune négociation préalable avec les syndicats ou l’Union des recteurs – c’est-à-dire des présidents d’université), est devenue un point de focalisation des critiques d’acteurs s’exprimant au nom des secteurs concernés ou d’organisations politiques qui se revendiquent de la gauche.

La mobilisation, encore timide, est différenciée selon les secteurs. Dans l’éducation, elle est surtout tangible dans le primaire et le secondaire, parmi les enseignants et les associations de parents d’élèves présentes sur Internet et dans la rue(16). En revanche, elle est faible dans l’enseignement supérieur où l’Union des recteurs et les syndicats d’enseignants qui, jusqu’alors, avaient manifesté leur désapprobation à l’égard de certaines réformes les concernant, ont eu des réactions pour le moins modérées(17). Quant aux étudiants, ils n’ont pas encore réagi. Dans le monde de la culture, quelques grands noms de la scène ont proclamé leur désaccord envers une telle évolution, lequel a trouvé un certain écho dans les médias. Enfin, dans le secteur de la santé, la mobilisation chez les médecins est perçue comme potentiellement forte(18), tout en demeurant pour l’instant à l’état latent.

Quant aux groupes de gauche (notamment le Front de gauche(19)), ils n’ont pas manqué d’exploiter l’aubaine que représentait l’accumulation des maladresses commises à l’occasion de l’adoption de la loi n° 83. Mais leur faiblesse tient à ce qu’ils disposent de peu de relais dans l’espace médiatique ou parlementaire, le Parti communiste étant certes, pour eux, un allié indispensable mais dont ils tiennent également à se démarquer.

On ne peut évidemment pas présumer de ce que va devenir cette amorce de mobilisation mais, d’ores et déjà, elle inquiète le gouvernement. En effet, les détracteurs de la loi de 2010 insistent surtout sur le fait qu’elle risque de remettre en cause le principe de la gratuité des services publics, dans l’espoir de provoquer la colère de la population à l’instar de celle qui avait suivi l’adoption, en 2004, de la loi sur la « monétisation des avantages sociaux »(20). C’est bien à un tel emballement que le gouvernement entend faire barrage en essayant de minimiser les conséquences de la loi et de la présenter comme dépourvue d’enjeux : les ministères sectoriels, Éducation en tête, sont sommés d’apaiser les esprits en affirmant que rien ne changera pour les usagers, que les instruments de financement envisagés préexistaient à la loi et en promettant de maintenir le même niveau de financement des services publics (mais pour un an seulement).

Il est possible que l’opposition à la réforme des services publics rallie à elle, de façon inattendue, certains éléments de l’exécutif fédéral où les fêlures apparues à l’occasion de l’adoption de la loi de 2010 pourraient se transformer en failles béantes à l’approche des élections législatives et présidentielle de 2011-2012. Des experts réputés proches du pouvoir critiquent en effet ouvertement la loi(21)et une partie des partisans des tendances libérales, notamment ceux qui, au sein du Haut collège d’économie, avaient été à l’origine de la loi sur les EA, expriment en coulisse la plus grande perplexité face à un texte (rédigé par le ministère des Finances) qu’ils jugent mal ficelé et inapplicable en l’état. Ces divergences n’ont pas toutes un fondement idéologique mais tiennent à des compétitions entre réseaux d’influence, les lois de 2006 et de 2010, malgré leur similarité, n’ayant pas été préparées et portées par les mêmes acteurs. Autre fissure potentielle dans l’appareil administratif, les responsables du ministère des Finances craignent un « sabotage rampant » de la loi par les ministères sectoriels(22), dont les porte-parole clament pourtant haut et fort leur soutien à la réforme. Enfin, la rivalité supposée entre Dmitri Medvedev et Vladimir Poutine, même si elle n’est qu’une construction médiatique, pourrait finir par cristalliser les clivages autour de la loi de 2010, si du moins sa contestation venait à susciter des manifestations de grande ampleur à l’approche des élections.

De ce survol de la situation de l’enseignement supérieur public, il ressort que les réformes de l’État et des services publics inspirées de la NGP et de la « théorie du choix rationnel » qui la sous-tend, visant à établir un système de contrôle « efficace » des acteurs de l’espace administratif, constituent en fait des enjeux majeurs de la lutte entre forces politiques et sont porteuses de transformations aux conséquences peut-être incontrôlables.

Notes
(1) Parmi les nombreux travaux sur la NGP, on pourra notamment se référer à Christopher Hood, « The “New Public Management” in the 1980s : Variation on a Theme », Accounting, Organization and Society, vol. 20, n° 2-3, 1995, pp. 93-109 ; Christopher Pollitt, Geert Bouckaert, Public Management Reform. A Comparative Analysis, Oxford, Oxford University Press, 2000, 345 pages ; Tom Christensen, Per Lægreid (dir.), New Public Management. The Transformation of Ideas and Practice, Aldershot, Ashgate, 2001, 353 pages.
(2) Celui-ci a pris la double forme d’une diminution du financement programmé et d’une augmentation des impayés. Dans l’enseignement supérieur, les dépenses du budget consolidé par étudiant ont chuté de près de 70 % en termes réels entre 1990 et 1997 (cf. Renata Tretiakova, « L’environnement économique et le financement de l’éducation », in Annie Vinokur (dir.), Les transformations du système éducatif en Russie, Paris, UNESCO-IIEP, 2001, pp. 57-91 [http://unesdoc.unesco.org/images/0012/001248/124842f.pdf]).
(3) Les 67 établissements sélectionnés sont situés, pour près de la moitié d’entre eux, à Moscou et Saint-Pétersbourg ; les autres se répartissent principalement entre la Sibérie (Tomsk, Tioumen, Krasnoïarsk), la région de la Volga (Nijni-Novgorod, Kazan, Samara, Saratov), le Sud (Kouban, Taganrog, Tambov, Stavropol, Rostov-sur-le-Don) et l’Oural (Ekaterinbourg, Perm, Oufa). Près du tiers sont des universités généralistes et 43 % des établissements techniques. Apparaissent loin derrière les établissements spécialisés en sciences sociales et humaines et en pédagogie (13 %), dans l’agriculture (6 %) et la médecine (3 %).
(4) Sur ces projets, cf. Carole Sigman, « La montée de l’ “Etat-entrepreneur de l’enseignement supérieur ” et l’hybridation public-privé. L’exemple de la Russie », Economies et Sociétés, Cahiers de l’ISMEA, Hors Série n° 43, avril 2010, pp. 581-602.
(5) M. Larionova, T. Mechkova (dir.), Analititcheski doklad po vyschemou obrazovaniou v Rossiïskoï Federatsii, Moscou, Haut collège d’économie, Rapport thématique de l’OCDE sur l’enseignement supérieur, 2007, p. 32 et 197.
(6) Ces frais sont très variables d’un établissement à l’autre. À l’Université technique d’État Bauman, l’un des établissements les plus réputés du pays, l’année de formation coûtait en 2009-2010 un peu plus de 100 000 roubles, soit 3,3 mois de salaire moyen à Moscou (32 502 roubles en mars 2009 selon le Service des statistiques de Russie. Au Haut collège d’économie, université également publique, les frais d’inscription s’élevaient la même année à 268 000 roubles, soit 8,2 salaires moyens moscovites.
(7) Le nombre de places budgétaires définit le budget accordé par sa tutelle à chaque établissement. L’étudiant ne détient pas une place budgétaire une fois pour toutes : s’il a des résultats insuffisants, certains établissements peuvent lui proposer de passer dans le quota des places payantes (ou l’exclure).
(8) Fonds ne provenant pas de la tutelle : il peut donc s’agir de recettes privées mais aussi de fonds publics accordés par d’autres administrations.
(9) Entretien avec Lev Jakobson, premier vice-recteur du Haut collège d’économie de Moscou, 27 juillet 2010, Stockholm.
(10) Le financement sur projets est passé de 13,5 % des dépenses fédérales du ministère de l’Éducation et de la Recherche en 2005 à 63 % en 2006 (ministère de l’Éducation et de la Recherche, Doklad o rezoultatakh i osnovnykh napravleniakh deiatelnosti na 2008-2010 gody, Moscou, 2007, p. 118.
(11) Loi fédérale n°174-FZ du 3 novembre 2006 sur les établissements autonomes.
(12) Dans le système soviétique qui a perduré en partie dans les années 1990, le budget d’un établissement dépendait essentiellement des effectifs étudiants de l’année précédente et le montant alloué par étudiant était réglementé centralement et connu ; ce qui n’empêchait pas les marchandages à la marge.
(13) Entretien avec Alexeï Lavrov, directeur du Département de la politique et de la méthodologie budgétaires, 28 juin 2010, Moscou.
(14) Loi fédérale du 8 mai 2010 « sur les modifications d’actes législatifs de la Fédération de Russie liées à l’amélioration du statut juridique des établissements d’État (et municipaux) », communément appelée « loi n° 83 ».
(15) Sur ces établissements, voir par exemple Tatiana Kastouéva-Jean, « Les universités privées ″mal-aimées″ de l’enseignement supérieur russe », Russie-Nei.Reports, n° 4, septembre 2010, http://www.ifri.org/downloads/ifriessprivesjeantatianasept2010.pdf
(16) Des manifestations ont eu lieu dans plusieurs villes au printemps 2010.
(17) Ce dont s’étonne Oleg Smoline, député communiste à la Douma d’Etat et spécialiste des questions d’éducation, dans un entretien : « Boudet li Rossia modernizirovatsia ? », Rousski journal, 16 juillet 2010, [http://www.russ.ru/Mirovaya-povestka/Budet-li-Rossiya-modernizirovat-sya].
(18) Leur niveau de vie n’a cessé de se détériorer depuis les années 1990, contrairement à celui des enseignants du supérieur.
(19) Sur ce mouvement, voir article http://www.ladocumentationfrancaise.fr/pages-europe/d000565-russie.-l-emergence-de-mouvements-alternatifs-par-henri-duquenne.
(20) Cf. Françoise Daucé, Gilles Walter, « Russie 2005. Reprise en main », Le courrier des pays de l’Est, janvier-février 2006, n° 1053, pp. 6-32.
(21) Cf. par exemple Alexandre Privalov, « O gotoviacheïsia bombe », Ekspert, n° 10, 15 mars 2010 [http://www.expert.ru/columns/2010/03/15/raznoe/].
(22) Entretien avec Alexeï Lavrov, voir note 13.

* Chargée de recherche CNRS à l’Institut des sciences sociales du politique (ISP), Université Paris Ouest Nanterre La Défense

Pour citer cet article : Carole Sigman, « La confusion public-privé dans l’enseignement supérieur russe », Grande Europe n° 25, octobre 2010 – La Documentation française © DILA

 

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