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Allemagne-France. Vers une convergence fiscale? par Isabelle Bourgeois

[Allemagne-France. Vers une convergence fiscale? par Isabelle Bourgeois], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Réunion du Conseil économique et financier franco-allemand (CEFFA) à Paris, le 23 janvier 2012, en présence des ministres français et allemand des Finances.
Patrick Bagein/Secrétariat général des ministères économique et financier

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Mis à jour le 07/05/2012

Introduction

L’objectif, commun à l’Allemagne et à la France, de convergence des politiques fiscales, recouvre deux priorités : la consolidation budgétaire et une harmonisation de l’impôt sur les sociétés, afin de regagner la latitude nécessaire pour dynamiser la croissance et l’emploi. Mais l’exercice est difficile, la fiscalité étant aussi un élément-clé du modèle social de chacun des pays…


Allemagne-France. Vers une convergence fiscale ?

Isabelle Bourgeois*

La récente crise économique et financière a contribué à placer en haut de l’agenda communautaire la question de la convergence des politiques fiscales au sein de l’Union européenne (UE). Tous les pays membres, et notamment ceux de la zone euro, ont en effet soudainement pris conscience de la réalité de l’Union économique et monétaire comme de ce qu’elle implique : une monnaie unique exige une certaine harmonisation des règles, faute de quoi le marché communautaire ne peut pas déployer son potentiel de croissance et d’emploi, puisque son objectif premier – celui de la mobilité en son sein des marchandises, des personnes, des services et des capitaux – ne peut se réaliser que très imparfaitement. 

Un domaine relevant de la souveraineté nationale

Cet impératif avait depuis longtemps été perdu de vue. Les divergences constatées voici quinze ans déjà entre les niveaux de compétitivité des États de la zone euro – et que la monnaie unique devait contribuer à lisser par une harmonisation des politiques économiques espérée dans la foulée – se sont au contraire accrues depuis. Mais le choc des crises force enfin les États membres à affronter la nécessité d’une convergence des politiques fiscales.

Si ce dossier, pourtant essentiel, a si longtemps été « oublié », c’est notamment parce qu’il se révèle quelque peu épineux : alors que la politique monétaire est établie à l’échelon supra-national (Banque centrale européenne – BCE), la politique budgétaire – sous ses deux aspects que sont d’un côté la politique des dépenses publiques, de l’autre le pouvoir de fixer et de prélever des impôts – relève à l’inverse de la souveraineté des États membres. En 2011, l’urgente nécessité d’assurer la soutenabilité des finances publiques a entraîné l’adoption par les pays membres de l’UE d’une « règle d’or » budgétaire : pour débrider la compétitivité économique des États membres et garantir l’avenir du financement de leur modèle social, il faut d’abord éponger les dettes. C’est à ce prix que les gouvernements espèrent retrouver leur latitude, pour ensuite activer la croissance. 

Ils envisagent à cette fin d’appliquer un ensemble de mesures, notamment régissant l’impôt, et pour lesquelles il convient de trouver le meilleur équilibre possible entre le rendement et la redistribution. Or, la forme concrète donnée aux différents régimes, barèmes ou assiettes, les choix en matière d’impôts directs et indirects, de même que leur finalité économique ou sociétale (politiques familiales, lutte contre le travail au noir, soutien à la recherche…) sont en grande partie déterminés par la culture et la doctrine économiques propres à chaque État. Les options retenues au niveau national en matière de prélèvements obligatoires et de redistribution contribuent donc à la compétitivité de l’économie du pays, puisque c’est d’eux que dépendent en grande partie le pouvoir d’achat des ménages, l’investissement, la rentabilité des entreprises ou leur localisation dans l’espace européen et, donc, la croissance et l’emploi.

Ébauche d’une convergence franco-allemande

Étant donné la difficulté institutionnelle à définir des règles fiscales communes dans l’UE, la France et l’Allemagne se sont donc récemment attelées à la tâche pour tenter de jeter les bases d’une future convergence fiscale. Elles l’ont fait en leur qualité de principales économies de la zone euro, ce qui leur confère une sorte d’« obligation de résultat » pour le chantier de la construction européenne. 

En France, la Cour des comptes s’est livrée en 2011 à une comparaison des prélèvements fiscaux et sociaux en France et en Allemagne(1). Le rapport qui en est issu constitue une référence non seulement parce qu’il apporte pour la première fois une connaissance fouillée de l’ensemble du champ, mais aussi parce qu’il en tire des recommandations pour l’action à venir du politique. Ce document servira de base pour d’éventuelles démarches ultérieures, quand aura été trouvée la solution au problème de fond : celui de l’organisation des compétences au sein de l’UE capable de concilier les domaines de souveraineté nationale et la définition de règles communes à l’échelon communautaire. 

Pour l’instant, la France et l’Allemagne s’attellent à la tâche la plus urgente pour l’attractivité internationale de leurs sites de production respectifs comme du marché européen : la définition d’une assiette commune d’impôt sur les sociétés (IS) dans le contexte d’un projet de directive de la Commission (directive ACCIS – Assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés)(2). Un Livre vert a ainsi été présenté le 6 février 2012 pour préparer la mise en place progressive de mesures convergentes à partir de 2013(3)

Cette question, qui concerne principalement les grandes entreprises, généralement cotées au CAC 40 ou au DAX 30, est primordiale. Ces entreprises, dont les activités sont souvent localisées dans plusieurs pays, se trouvent confrontées à une multitude de régimes d’imposition, ce qui accroît considérablement la charge fiscale qu’elles supportent (double imposition) ou, au contraire, la réduit indûment (multiplication des exonérations). De même, la concurrence des régimes d’IS au sein de l’UE peut guider leurs choix de localisation et aboutir à des distorsions de concurrence au sein du marché communautaire. En Allemagne, le gouvernement fédéral, qui avait inscrit dans son Contrat de coalition en 2009 une révision de l’IS, poursuivant ainsi les réformes de 2000 et 2008, a adopté en janvier 2012 un projet de réforme en ce sens (il est en cours de débat au Parlement). 

Spécificités du fédéralisme financier allemand

Mais ces projets de modernisation du régime relatif au traitement des dividendes, des pertes ou des amortissements ne concernent qu’environ 15 % des entreprises en Allemagne. Toutes les autres – ces fameuses PME qui composent le Mittelstand(4) – sont en effet des sociétés de personnes (souvent familiales), et elles sont assujetties à l’impôt sur le revenu (IR). Plus exactement : leur patron/propriétaire est soumis à l’IR en ce qui concerne le résultat de l’entreprise. La société, quant à elle, est assujettie à la taxe sur les bénéfices des professions industrielles et commerciales (Gewerbesteuer) ; celle-ci est déductible du revenu imposable du propriétaire. Cette situation peu congruente demande à être clarifiée, d’autant qu’elle défavorise les PME en comparaison des sociétés de capitaux(5).

La Gewerbesteuer – une taxe prélevée par les communes, auxquelles elle revient en propre – soumet les recettes de ces dernières à de fortes variations conjoncturelles, et leur capacité à planifier les investissements d’équipement (routes, écoles) ou leurs dépenses sociales (ce sont elles qui financent l’aide sociale, par exemple) s’en trouve diminuée. La marge de manœuvre des communes pour rendre attractif leur territoire et ainsi dynamiser l’activité et l’emploi s’en voit réduite d’autant. De tels effets pervers sont critiqués depuis longtemps par les experts qui réclament la modification, voire la suppression, de cette Gewerbesteuer(6). Régulièrement, les gouvernements allemands ouvrent ce dossier et, tout aussi régulièrement, leur projet est enterré face à la résistance des collectivités territoriales.

Car toucher à cet impôt implique nécessairement de revoir l’ensemble de l’articulation du fédéralisme financier qui répartit entre le Bund (la Fédération), les 16 Länder et les communes les différents types d’impôts et leur produit. Une réforme ou une suppression de la Gewerbesteuer n’est donc envisageable que si sont recalculées les clés de répartition du produit de l’IS, de l’IR et de la TVA(7), ou si leurs barèmes respectifs sont modifiés, donc si l’équilibre global entre impôts directs et indirects est révisé.

De telles décisions exigent que chaque Land réorganise l’articulation de sa fiscalité avec celle des communes sur son territoire (ces deux échelons sont largement autonomes) et que, via leur représentation à l’échelon fédéral (le Bundesrat), les Länder – qui sont indépendants du Bund en matière budgétaire – se mettent d’accord avec ce dernier sur une nouvelle répartition de ces impôts communs que sont l’IR et la TVA. À ces intérêts multiples s’ajoutent les différences d’approche politique entre les Länder (chaque Land a son propre gouvernement) et les divergences idéologiques entre les partis. Au total, ce dossier extrêmement complexe est presque toujours bloqué au Bundesrat. Actuellement, la mise en œuvre progressive de la règle d’or dans les Länder (le recours au déficit leur sera interdit à partir de 2020) et la situation déficitaire de nombreuses communes créent des crispations supplémentaires sur ce dossier de réforme fiscale.

Divergences fiscales franco-allemandes

En France comme en Allemagne, la modernisation du système d’imposition des entreprises vise en premier lieu à améliorer le rendement de ces prélèvements par la simplification des différents régimes ; la convergence des systèmes devrait en outre accroître leur transparence et réduire les risques d’évasion fiscale.

Plus délicat, néanmoins, est le dossier de l’IR, assis essentiellement sur les revenus issus du travail. Or, la fixation des salaires (de même que la protection sociale) échappe totalement au champ communautaire. L’idée même d’une convergence est donc hors de propos. Au niveau national, les salaires sont déterminés par les mécanismes de marché et par l’intervention des partenaires sociaux, l’État jouant un rôle minimal. Par la fiscalité, les pouvoirs publics peuvent en outre lisser les disparités existantes : c’est là l’objectif de redistribution des richesses (ou de justice sociale) que suivent les politiques fiscales, via la progressivité de l’IR (comme le formule joliment un communiqué du ministère fédéral des Finances, « des épaules fortes peuvent porter un poids plus lourd »(8)). Autrement dit, l’IR est à l’interface entre les préoccupations économiques (qui concernent aussi le marché communautaire) et sociales (hors champ communautaire).

C’est donc dans ce domaine, qui est un élément du « modèle social » propre à chaque État, qu’existent les plus grandes différences entre la France et l’Allemagne. Sous l’angle de la redistribution et de la protection sociale, l’articulation entre prélèvements fiscaux et sociaux est complémentaire. Il est donc logique que la structure de ces prélèvements soit très éloignée dans chacun des deux pays : la part de l’IR dans le PIB est ainsi trois fois plus importante en Allemagne qu’en France et celle des cotisations sociales nettement inférieure. L’assiette de l’IR est plus large outre-Rhin : seuls sont exonérés les revenus inférieurs ou égaux à 8 354 euros. Et sa répartition y est plus homogène, le politique s’efforçant de préserver le pouvoir d’achat des revenus faibles et moyens. Le taux maximum (42 %) ne s’applique qu’à 5 % des contribuables, qui gagnent un peu plus du quart du total des revenus imposables mais paient plus des deux tiers du total de l’IR. Il n’y a pas d’impôt sur la fortune (ISF) tel qu'il existe en France ; il s'appliquerait surtout aux patrons des PME et frapperait donc l'outil de production. Enfin, si les « niches fiscales » sont moins nombreuses outre-Rhin, elles rendent le système aussi opaque et socialement « injuste » qu’en France. Une des priorités de tout gouvernement est donc d’accroître aussi la simplicité du système fiscal, pour en rétablir à la fois l’efficience et l’équité(9).

Reste la question du pouvoir d’achat : l’ajustement des salaires à l’inflation entraîne une hausse du revenu imposable, auquel s’applique dès lors un barème supérieur. Pour enrayer ces hausses arithmétiques, les seuils sont régulièrement révisés en fonction de l’évolution des prix. Mais, alors que la priorité absolue est de consolider les finances publiques, ces « allégements » restent limités pour ne pas diminuer le rendement des impôts. En 2013, les Allemands verront ainsi leur IR baisser de 15 (célibataire) à 50 euros (famille) par mois (cet impôt est prélevé à la source).

L’objectif de rendement est prioritaire aussi en matière de TVA(10), ce qui n’exclut pas la redistribution. Les taux sont actuellement quasi identiques en France et en Allemagne (19,6 % et 19 %). Ce qui distingue les deux pays, c’est d’abord la lisibilité de cet impôt qui frappe ménages et entreprises : les deux taux réduits allemands (contre neuf en France) concernent presque exclusivement les biens de première nécessité – ceux qui pèsent le plus dans le budget des ménages aux faibles revenus. De ce fait, l’objectif d’équité est plus net en Allemagne. La part de la TVA dans les recettes fiscales y est aussi plus élevée (18 %, contre 16,4 % en France).

La hausse de 3 points de la TVA, intervenue en 2007 en Allemagne, répondait à deux priorités : accroître les recettes fiscales pour réduire le déficit (2 points y sont affectés) et diminuer la part patronale des cotisations à l’assurance chômage afin de favoriser l’embauche. Cette hausse résume bien l’approche allemande qui s’est dégagée à partir du constat, fait en 1993(11), que la politique budgétaire est un élément-clef de la compétitivité globale du site Allemagne, puisqu’elle doit contribuer à créer un environnement favorable à l’activité – ce qui inclut aujourd’hui plus que jamais la soutenabilité des finances publiques.

Notes
(1) Cour des comptes, Les prélèvements fiscaux et sociaux en France et en Allemagne, Rapport public thématique, mars 2011.
(2) Voir par exemple http://www.touteleurope.eu/fr/actions/economie/fiscalite/presentation/le-projet-de-directive-accis.html.
(3) http://www.bundesfinanzministerium.de/nn_114574/FR/Themes/Cooperation-franco-allemande/20120206.html?__nnn=true.
(4) Voir, par exemple, I. Bourgeois, R. Lasserre, « Les PME allemandes. Une compétitivité à dimension sociale et humaine », in Oséo, PME 2010
(5) K. -H. Röhl, « Fiscalité des PME : les effets pervers de la réforme », Regards sur l’économie allemande, n° 92, juillet 2009, http://rea.revues.org/index3748.html.
(6) Voir à ce sujet les rapports annuels du Conseil des Sages, en particulier celui de novembre 2010 : www.sachverstaendigenrat.org.
(7) I. Bourgeois, « Fédéralisme financier. Solidarité financière – l’expérience allemande », Regards sur l’économie allemande, n° 102, automne 2011, http://rea.revues.org/index4329.html.
(8) Communiqué du 7 décembre 2011, www.bundesfinanzministerium.de.
(9) I. Bourgeois, « Quels choix fiscaux pour l’Allemagne ? », Regards sur l’économie allemande, n°°65, mars 2004, http://rea.revues.org/index3941.html.
(10) C. Strassel, « La TVA en France et en RFA : un révélateur des différences de politique fiscale », Regards sur l’économie allemande, n° 104, printemps 2012, http://rea.revues.org/index4394.html.
(11) Rapport du ministère fédéral de l’Économie sur la compétitivité du Standort Deutschland, 1993.

* Chargée de recherche au Centre d’Information et de Recherche sur l’Allemagne contemporaine (CIRAC), rédactrice en chef de Regards sur l’économie allemande

Pour citer cet article : Isabelle Bourgeois, « Allemagne-France. Vers une convergence fiscale ? », P@ges Europe, 7 mai 2012 – La Documentation française © DILA

 

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