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Luxembourg. La coordination tripartite à l’épreuve, par Mario Hirsch

[Luxembourg. La coordination tripartite à l’épreuve, par Mario Hirsch], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Le Comité de coordination tripartite s’est réuni plusieurs fois entre la mi-mars et la fin avril 2010.
Observatoire de la compétitivité / SIP - Nicolas Bouvy - 2010

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Mis à jour le 12/06/2010

Introduction

Sous l’effet de la crise, le «modèle luxembourgeois», dont la philosophie réside dans la recherche par les pouvoirs publics, le patronat et les syndicats de salariés de solutions consensuelles sur les relations de travail mais aussi sur les grandes options macroéconomiques, a connu quelques revers en 2010.


Luxembourg. La coordination tripartite à l’épreuve

Mario Hirsch*

Le Luxembourg fait partie des pays où la négociation, la concertation et le dialogue entre gouvernement et partenaires sociaux sont le ciment d’une paix sociale et d’un développement économique enviables. Cette approche consensuelle, volontiers qualifiée de « modèle luxembourgeois »(1), trouve son pendant dans une stabilité politique notoire. Rares sont en effet les cas de figure où les gouvernements, qui sont toujours de coalition, ne vont pas au terme de la législature.

Le taux de syndicalisation élevé, que l’OCDE estime à 42 %, est un autre facteur de stabilité qui facilite la recherche du consensus. Rappelons toutefois que ce taux atteignait 64 % au début des années 1970, une telle régression étant imputable au fait que la main-d’œuvre dans le secteur privé est désormais pour plus des deux tiers étrangère (immigrés et frontaliers). Or, ces salariés sont nettement moins enclins au militantisme syndical, car plus vulnérables quand la situation économique se dégrade, à l’instar notamment de ces quelque 140 000 frontaliers sans emploi qui n’apparaissent pas dans les statistiques de chômage au Luxembourg, mais dans celles de leur pays d’origine. Même s’il ne reflète pas complètement les réalités du marché de l’emploi, le taux de chômage a néanmoins bondi de 2,6 % en 2001 à près de 7 % début 2010, ce qui donne la mesure de la crise qui a frappé le Grand-Duché, et qui s’est accompagnée d’une détérioration préoccupante de l’état des finances publiques, de taux de croissance négatifs et d’une montée en flèche de la dette publique.

Le Grand-Duché de Luxembourg

Superficie : 2 586 km²

Population : 502 000 habitants (2010)

PIB par tête : 276,4 en standards de pouvoir d’achat (UE = 100), soit le chiffre le plus élevé dans l’ensemble de l’Union européenne à 27

Nature de l’État : monarchie constitutionnelle et démocratie parlementaire (actuellement c’est le dernier et unique Grand-Duché au monde)

Chef de l’État : le Grand-Duc Henri (depuis le 7 octobre 2000)

Chef du gouvernement, ministre d’État, ministre du Trésor : Jean-Claude Junker (depuis le 23 juillet 2009)

Majorité parlementaire (depuis les élections législatives du 7 juin 2009) : Parti chrétien-social (CSV) et Parti ouvrier socialiste luxembourgeois (LSAP), respectivement 26 et 13 sièges sur un total de 60

Autres partis représentés : Parti démocratique (DP – 9 élus) ; Les Verts (7) ; Parti réformiste d’alternative démocratique (ADR – 4) ; La Gauche (1)

Représentation salariale : les salariés doivent obligatoirement être affiliés à l’une des cinq chambres professionnelles (trois patronales et deux salariales). Ils ont, en outre, la possibilité de se faire représenter par l’un des sept syndicats existants.

Largement institutionnalisé, le modèle luxembourgeois fonctionne sans accrocs, sauf en période de crise. Ainsi, fin avril 2010, les partenaires sociaux et le gouvernement, réunis au sein de l’organe de gouvernance suprême que constitue le Comité de coordination de la Conférence tripartite, se sont séparés sur un constat de désaccord, tellement étaient grandes leurs divergences sur l’analyse de la situation et les remèdes à y apporter.

Un modèle né d’une crise

Si le modèle luxembourgeois fait la preuve de son efficacité par temps calme, il est né, de façon toute paradoxale, en pleine crise, durant les années 1975-1984, qui ont vu l’économie luxembourgeoise gravement touchée et notamment la sidérurgie dont la contribution représentait à l’époque plus d’un tiers de la richesse produite dans le pays. La mise en place d’instruments de concertation a permis d’atténuer très sensiblement les conséquences sociales de la restructuration de ce secteur-clé, en évitant notamment des licenciements secs moyennant l’adoption d’un système de préretraite de grande envergure et des reconversions massives. Les effectifs de la sidérurgie furent ainsi réduits de près de 10 000 salariés sur l’ensemble de la période ! Mais dès 1982, alors que l’économie se dégradait encore un peu plus, le gouvernement n’est pas parvenu à obtenir l’accord de la Conférence tripartite sur un programme de modération des revenus, basé sur la suspension ou la modulation de l’indexation automatique des salaires sur l’indice du coût de la vie. Les syndicats ont alors déclenché une grève générale et le gouvernement, qui disposait d’une confortable majorité à la Chambre des députés, a fait adopter son programme d’austérité par celle-ci.

L’indexation automatique des salaires est un acquis sacro-saint au Luxembourg, ce qui explique la relative modération des syndicats en matière de revendications salariales, puisque, sans qu’ils aient à négocier, les salaires s’adaptent à l’évolution du pouvoir d’achat.

Vers la fin du XXe siècle, le secteur financier a pris le relais de la sidérurgie en tant que moteur de l’économie luxembourgeoise qui reste tout aussi monolithique. Les mêmes causes produisant les mêmes effets, l’échec rencontré par le gouvernement fin avril 2010 dans sa tentative d’obtenir l’adhésion des syndicats à son programme anti-crise, qui comporte à nouveau une clause prévoyant une modulation de l’indexation automatique, s’explique donc par le fait que, pour le front syndical uni, il a franchi, et le patronat avec lui, la « ligne rouge ».

Bref retour en arrière

Sur le plan institutionnel, c’est la création de la Conférence tripartite, rassemblant des représentants du patronat, des salariés et des pouvoirs publics, qui a marqué les années de crise 1975-1984. Une loi de 1975 autorisait déjà le gouvernement à prendre des mesures destinées à prévenir les licenciements pour causes conjoncturelles et à assurer le maintien de l’emploi. Pour ce faire, un Comité de conjoncture, composé sur une base tripartite, a été mis en place. Ensuite, face à l’aggravation de la crise, une Conférence tripartite sidérurgie a été constituée au second semestre de 1977 avec pour mission d’élaborer un plan d’action visant à restaurer la croissance économique et le plein emploi. Fin 1977, cette pratique de la consultation, qui commençait à faire ses preuves, a été institutionnalisée par une loi, laquelle a considérablement accru le rôle et le poids politique de la concertation.

Le modèle tripartite implique en effet que le gouvernement échange et négocie de façon suivie avec les partenaires sociaux dans le but de dégager un consensus sur des questions proposées de concert par ses interlocuteurs. Ces discussions débouchent généralement sur des solutions de compromis qui ménagent les intérêts des uns et des autres. Mais, dès lors, le Parlement se trouve placé devant le fait accompli et il ne lui reste plus qu’à ratifier les accords et à les traduire en mesures législatives. C’est à prendre ou à laisser ! En théorie, le Parlement pourrait, bien sûr, rejeter l’accord tripartite, mais cela ne s’est jamais produit, car présentant le risque de mettre en cause la paix sociale. Par contre, en cas de désaccord au sein des organes tripartites, le Parlement retrouve ses prérogatives. Ce mécanisme a d’ailleurs donné lieu à maintes controverses constitutionnelles, ses détracteurs, et notamment le principal parti (le CSV) qui fut dans l’opposition entre 1974 1979, y voyant une dérive corporatiste, susceptible de porter atteinte à l’idée même de démocratie représentative, dans la mesure où elle implique l’existence d’un espace public qui échappe à l’institution parlementaire.

Il n’empêche que la Tripartite, conçue comme « une réponse exceptionnelle à une situation exceptionnelle » par le Premier ministre de l’époque Gaston Thorn, s’est pérennisée et constitue la base du « modèle luxembourgeois », système dans lequel la recherche de solutions consensuelles à des problèmes d’ordre socio-économique ou institutionnel est devenue la règle.

Alors que la création des premiers organes tripartites était exclusivement réservée à l’industrie sidérurgique, des tripartites sectorielles ont vu le jour par la suite. D’outil de gestion de crise efficace, l’approche tripartite a donc également été préconisée quand il s’est agi de constituer un organisme consultatif et de concertation au sein duquel sont systématiquement recherchées des solutions consensuelles et ce, même dans des secteurs où la situation de crise n’est pas manifeste. Cette approche est fortement imprégnée par une véritable tradition de paix sociale dans un pays où le recours à la grève est rare, d’autant que celle-ci n’est légale que lorsque les procédures de médiation prescrites sont épuisées(2).

En temps normal, le dialogue social au Luxembourg est basé sur la confiance réciproque, le donnant-donnant, la concertation, la consultation et la surveillance de l’évolution de la situation économique. En période de crise, ce mécanisme bien huilé a toutefois tendance à se dérégler, surtout lorsque la répartition des fruits de la croissance rencontre ses limites et qu’il faut gérer la pénurie par le biais d’une politique d’austérité, comme on l’a vu en 1982 et actuellement, à la suite de l’échec de la concertation tripartite, fin avril 2010.

De nombreuses institutions au service du dialogue social

La culture du consensus est portée au Luxembourg par d’innombrables institutions, à commencer par les chambres professionnelles (instaurées dans les années 1920) et le Conseil économique et social, dont la création remonte à 1966. Dans ce dernier, la logique tripartite est rigoureusement respectée, alors que les chambres professionnelles relèvent davantage du modèle corporatiste.

Fondé en 1975, le Comité de conjoncture est chargé d’aider le gouvernement par ses conseils à prendre des mesures visant à prévenir les licenciements pour des causes conjoncturelles et à assurer le maintien de l’emploi. Il surveille de près l’évolution de la situation économique du pays et délivre un rapport mensuel au gouvernement sur l’état du marché du travail. Il donne également son avis sur certaines mesures de sauvegarde de l’emploi envisagées par les pouvoirs publics, comme le travail à temps réduit, la préretraite, le chômage technique ou les travaux d’intérêt général.

Les deux pièces maîtresses du dispositif de concertation économique et sociale restent toutefois le Comité national de coordination tripartite et l’Observatoire de la compétitivité. La création de ce dernier, en 2003, résulte directement des discussions au sein de la Tripartite. Sa mission consiste  à suivre de près l’évolution des différents paramètres déterminant la position du pays par rapport à ses voisins en termes de compétitivité.

Les réflexions au sujet de la compétitivité constituent depuis fort longtemps un thème récurrent du débat politique au Luxembourg, étant donné l’étroitesse du marché domestique et le rôle prépondérant des exportations pour le secteur concurrentiel de l’économie. Il n’est donc pas étonnant que des considérations macroéconomiques (croissance, compétitivité, modération salariale) aient lourdement pesé sur les travaux des organes tripartites depuis le tournant du siècle. C’est particulièrement manifeste dans le cas de l’accord tripartite de 2006, qui marque le passage d’un corporatisme de revendication à un « corporatisme compétitif », pour emprunter la terminologie de la science politique anglo-saxonne.

Les limites de la Tripartite

Cette évolution souligne bien que, dorénavant, la préservation de la compétitivité économique prime sur d’autres considérations chères aux syndicats comme les enjeux de la redistribution des revenus. Figurent désormais à l’agenda des organes tripartites des discussions relatives à la sécurité sociale, la fiscalité et l’équilibre des finances publiques.

Il va sans dire que ce glissement met en porte-à-faux les syndicats, ce qui rend de plus en plus difficile de parvenir à des accords négociés, comme le montre l’échec de la concertation tripartite d’avril 2010. Cet épisode révèle que, dans un contexte d’augmentation des déficits et de l’endettement publics, de chute du taux de croissance et de la création d’emplois, d’interrogations sur l’avenir de la place financière, les divergences entre syndicats et patronat sur l’identification des causes de la crise et les remèdes tendent à se transformer en conflits ouverts.

Dans le passé, l’existence de liens étroits entre les deux grandes centrales, l’OGBL (Confédération syndicale indépendante du Luxembourg, socialiste) et la LCGB (Confédération luxembourgeoise des syndicats chrétiens, chrétien démocrate) et les deux principaux partis que sont le CSV (Parti chrétien-social, chrétien démocrate) et le LSAP (Parti ouvrier socialiste luxembourgeois, socialiste) facilitait les arrangements au sein des organes tripartites, les syndicats assurant en quelque sorte les arrières des formations politiques alliées, surtout lorsque celles-ci font partie d’un gouvernement de coalition comme c’est le cas de celui actuellement aux commandes de l’Etat (CSV et LSAP), sous la présidence de Jean-Claude Juncker.

S’il subsiste une certaine osmose entre la LCGB et le CSV (les trois principaux dirigeants de la centrale chrétienne sont députés CSV), tel n’est plus le cas entre l’OGBL et le LSAP. La centrale socialiste, qui milite contre le « démantèlement social » sur l’air « Nous ne paierons pas pour votre crise », a pris ses distances par rapport au LSAP en décrétant notamment incompatibles l’appartenance à son bureau exécutif et un mandat de député. Elle a contraint les ministres socialistes à refuser leur aval au projet du Premier ministre Jean-Claude Juncker d’imposer une modulation de l’indexation automatique des salaires en limitant l’ajustement à une tranche d’un montant équivalent à deux fois le salaire social minimum (ce dernier est fixé à 1 682,76 euros depuis le 1er janvier 2010). Ce revirement a obligé le chef du gouvernement, soucieux de préserver la coalition, à renoncer (provisoirement ?) à cette mesure, ce qui retire un élément essentiel au dispositif de stabilisation des finances publiques.

Le gouvernement, déterminé à ramener le déficit des finances publiques à zéro d’ici 2014 et à réduire l’endettement de l’Etat, entend rester fidèle à la démarche tripartite en mettant en avant son souci de trouver un compromis sur quelque sujet que ce soit et de respecter la règle du donnant-donnant. En temps de crise, quand des politiques d’austérité s’imposent, ce modèle qui, normalement, fonctionne à merveille, n’est plus d’une grande aide dans la recherche de solutions négociées. La paix sociale n’est pas seulement le résultat des efforts déployés par les structures institutionnelles du dialogue social. Elle a également été favorisée, dans une très large mesure, par la relative prospérité économique qu’a connue le Luxembourg pendant des décennies.

Notes
(1) Voir notamment Serge Allegrezza, Mario Hirsch, Norbert von Kunitzski, L’histoire, le présent et l’avenir du modèle luxembourgeois, Institut d’études européennes et internationales du Luxembourg, Luxembourg, 2003.
(2) Cette disposition figure dans la première loi sur les conventions collectives de 1924 et est, aujourd’hui, toujours en vigueur.

* Directeur de l’Institut Pierre Werner, Luxembourg

Pour citer cet article : Mario Hirsch, « Luxembourg. La coordination tripartite à l’épreuve », Grande Europe n° 21, juin 2010 – La Documentation française © DILA

 

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