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Le Portugal, l’Europe et la crise, par Carlos Gaspar

[Le Portugal, l’Europe et la crise, par Carlos Gaspar], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Des jeunes, le visage maquillé d’œillets rouges, symbole de la révolution portugaise du 25 avril 1974, lors du 38ème anniversaire de cet événement dans les rues de Lisbonne (Portugal).
AFP / Patricia de Melo Moreira

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Mis à jour le 29/05/2012

Introduction

L’intégration du Portugal dans l’Union européenne (UE) en 1986 est inséparable de sa sortie du régime autoritaire à la suite de la Révolution des œillets de 1974. Vingt-cinq ans plus tard, la crise financière dont il est une des principales victimes au niveau européen amène ce pays à s’interroger sur l’avenir de l’UE tout en réaffirmant avec force son appartenance à celle-ci.


Le Portugal, l’Europe et la crise

Carlos Gaspar*

Le Portugal a été un cas exemplaire des affinités électives entre la démocratisation et l’européisation(1). Le coup d’État du 25 avril 1974 et l’escalade révolutionnaire menée par le Parti communiste portugais (PCP) et ses alliés militaires après la déposition du régime de l’Estado Novo(2) ne laissaient pas prévoir l’issue démocratique de la transition post-autoritaire. La fin chaotique du dernier empire colonial n’augurait pas non plus le choix européen imposé par le Parti socialiste (PS) de Mário Soares et le Parti social-démocrate (PSD) de Francisco Sá Carneiro, avec l’appui des forces démocratiques européennes, notamment l’Internationale socialiste présidée à l’époque par le Chancelier ouest-allemand Willy Brandt.

En 1976, quand la nouvelle Constitution est adoptée, l’option démocratique et l’intégration européenne sont déjà inséparables. La « priorité des priorités » de la jeune démocratie portugaise est en effet d’appartenir aux Communautés européennes (CE) : la demande d’adhésion du Portugal est déposée dès 1977 par le gouvernement socialiste avec l’appui du PSD et du Centre démocratique social (CDS). Les trois partis représentent alors plus des deux tiers des députés de l’Assemblée de la République. Désormais, la position internationale du Portugal découle de cette convergence entre démocratisation et européisation qui aboutit le 1er janvier 1986, à l’entrée du Portugal dans les CE.

Retour sur l’adhésion européenne

Les premières années de l’intégration du Portugal sont dominées par des changements majeurs sur la scène internationale : la réunification de l’Allemagne et de l’Europe et la fin de la Guerre Froide (1989) modifient en profondeur les équilibres européens.

Sur le plan national, la modernisation accélérée de l’économie, portée par une situation politique et sociale stable et l’accès aux Fonds structurels européens, permet d’envisager une stratégie de convergence graduelle crédible entre le Portugal et ses partenaires européens. La consolidation du statut international du Portugal, désormais membre des CE et, depuis sa fondation en 1949, de l’Alliance atlantique, ouvre une nouvelle phase dans les relations avec l’Espagne, le Brésil et les anciennes colonies africaines. L’Espagne devient le principal partenaire économique et Lisbonne, qui se range parmi les premiers investisseurs étrangers au Brésil, s’engage avec succès dans l’institutionnalisation des relations entre cette puissance du continent sud-américain et l’UE. Les rapports avec les nouveaux États africains issus de la décolonisation portugaise se normalisent, permettant la création de la Communauté des Pays de Langue Portugaise (CPLP).

Dans le même temps, la présence de Lisbonne au sein de l’UE se fait plus active. S’affirmant aussi européistes que leurs homologues espagnols, les responsables portugais entendent se voir reconnaître le statut de « puissance moyenne » au sein d’une UE devant impérativement reposer, selon Lisbonne, sur les principes de solidarité et d’égalité entre les États membres. Le Portugal s’emploie à défendre en priorité l’approfondissement communautaire, comme le démontrent son adhésion à l’espace Schengen et à la monnaie unique européenne, tout en marquant son engagement en faveur de l’élargissement de l’UE et de l’intégration des démocraties post-communistes d’Europe centrale et orientale.

La politique européenne du Portugal doit aussi répondre à de nouveaux défis. La réunification allemande, la démocratisation des pays de l’Europe centrale et orientale et l’élargissement de l’Union déplacent le « centre de gravité » de la politique européenne de Bruxelles et Paris vers Berlin et Varsovie. Les avantages de l’adhésion des deux Etats de la Péninsule ibérique aux CE ne peuvent contrebalancer les risques d’une banalisation de la position extérieure du Portugal demeurant à l'ombre de l'Espagne ; les bénéfices de la convergence entre les deux voisins n’empêchent pas, en effet, la marginalisation croissante de l’économie portugaise.

Craignant de devenir « une périphérie dans la périphérie », l’État le plus occidental de l’UE opte pour la monnaie unique européenne, intégrant la même zone monétaire que l’Espagne mais aussi que l’Allemagne, alors que son économie se situe loin derrière les niveaux de productivité et de compétitivité des pays européens les plus avancés. Cette intégration à la zone euro sera suivie d’une période de stagnation (2000-2010) accroissant d’autant les risques de crise et de vulnérabilité financière(3).

Face au séisme financier

La demande d’assistance formulée par le Portugal à l’UE et au Fonds monétaire international (FMI) en mai 2011, après celles de la Grèce et de l’Irlande, marque un tournant aux lourdes conséquences. D’une part, le Programme d’ajustement négocié par le gouvernement avec la troïka (Commission européenne, Banque centrale européenne-BCE, FMI) impose au pays des conditions draconiennes. Ces mesures, rendues inévitables et par la crise nationale - les niveaux d’endettement (79 % du PIB en 2009, 101 % en 2011) et de dépendance financière sont devenus insupportables - et par la crise européenne, ont mis à l’épreuve non seulement les institutions démocratiques, mais aussi la capacité de réponse de l’économie et l’endurance de la société portugaise. D’autre part, l’ambition de faire du pays une « puissance moyenne » - objectif sur lequel était fondé le consensus en faveur de l’UE -, tout comme les attentes sociales en matière de convergence sur lesquelles s’appuyait le contrat social de la démocratie portugaise, se retrouvent alors anéanties. La dégradation de l’image extérieure du Portugal est patente, comme l’illustre le fait de voir celui-ci rangé au sein des « PIGS » (Portugal, Italy, Greece and Spain)(4) et déclassé par les agences de notation internationales.

La démocratie portugaise n’en a pas moins tenu bon. En mars 2011, quand le nouveau Programme de stabilité et croissance pour les années 2012-2014 (PEC IV), négocié entre le gouvernement minoritaire socialiste et l’UE, est rejeté par l’Assemblée de la République, le chef de l’Etat, Anibal Cavaco Silva, se résout à dissoudre l’instance législative. Déposée en avril, à la veille des élections législatives anticipées, la demande d’assistance financière à l’UE et au FMI (78 milliards d’euros) ne peut plus être évitée. En mai, le Mémorandum négocié avec la troïka qui aboutit à la mise en place d’un programme d’ajustement économique et financier, est signé par le gouvernement sortant et accepté par les partis modérés de l’opposition (PSD et CDS). Au lendemain des élections législatives du 6 juin 2011, les deux partis du centre-droit parviennent à former un gouvernement majoritaire. PS, PSD et CDS s’accordent sur la mise en œuvre du Mémorandum.

Dans les mois qui suivent, le gouvernement de Pedro Passos Coelho (PSD) s’efforce de remplir les engagements pris dans les délais prévus et franchit avec succès les obligations imposées par la troïka ; le déficit est ainsi passé de 9,8 % du PIB en 2010 à 4 % fin 2011. Malgré la récession (- 1,9 en 2011, - 3 % redoutés en 2012(5) et le niveau sans précédent atteint par le chômage (15 % en 2012), le gouvernement fait face à une grève générale organisée par les deux principales centrales syndicales (Union générale du travail, UGT et Confédération générale du travail du Portugal, CGTP); le bras de fer débouche sur la signature par l’ensemble des associations patronales et une des deux centrales (l’UGT), d’un accord sur la révision du code du travail.

Faisant montre d’un stoïcisme certain, la population accueille les mesures d’austérité avec une indifférence feinte et aucune protestation violente n’est signalée(6). Réputés, selon les sondages, pour être, face à la crise, les plus pessimistes des Européens, les Portugais n’en continuent pas moins, en majorité, de faire confiance aux partis modérés.

Allant jusqu’à présenter cette attitude comme « un modèle », les autorités vantent la stabilité politique et sociale du pays, tout en affichant leur détermination à mener à bien les mesures d’ajustement. S’attelant à conjurer les risques d’isolement, le Portugal se rapproche de l’Allemagne et s’efforce, en « bon élève » de l’UE, de se démarquer de la Grèce.

Les crises profondes intervenues dans plusieurs des États membres (Grèce, Irlande, Portugal, Italie, Espagne) ne sont qu’une partie de la crise européenne. Le Traité sur la stabilité, la coopération et la gouvernance de l’UE - plus souvent appelé « pacte budgétaire » - du 2 mars 2012 que le Portugal a été le premier à ratifier confirme que l’UE tente un premier pas pour sortir d’une crise existentielle et appelle de la part de Lisbonne une attitude prudente. Ceci n’en rend pas moins nécessaire la définition d’une vision portugaise sur le devenir de l’UE.

Au sujet de l’avenir de l’Europe

La crise a amené le Portugal à modifier son approche en matière de politique extérieure et européenne tandis que jusqu’alors, ses responsables politiques avaient évité de débattre de ce sujet. La politique extérieure du nouveau gouvernement de centre-droit met l’accent sur les relations bilatérales avec le Brésil et l'Angola ainsi que sur celles avec de nouveaux partenaires, comme la Chine et l'Inde ou encore les pays d'Afrique du Nord. Les autorités soulignent également l'importance de la langue et de la diaspora portugaise(7) pour l’image extérieure du pays. La tendance à « re-nationaliser » la politique étrangère est manifeste et partagée par nombre de partenaires européens.

Toutefois, cette nouvelle attitude ne remet pas en cause le consensus qui règne parmi les élites en faveur de la construction européenne et les voix qui plaident pour une sortie de la monnaie unique demeurent isolées. Aucune des formations politiques n'envisage de remettre en question l'adhésion du Portugal, mais toutes reconnaissent l'impossibilité d'un retour au statu quo antérieur : frappée par la crise financière, contrainte de s’adapter à une nouvelle donne internationale, l'UE connait une double transformation. S’il est impossible pour l’heure d'anticiper dans quel sens ira celle-ci et quelles en seront les conséquences pour le Portugal, on peut, par contre, identifier les domaines où les intérêts européens et portugais sont susceptibles de se rejoindre et émettre quelques propositions.

Il est peu probable que l'issue de la crise débouche sur une plus forte intégration politique qui irait à rebours de la tendance « souverainiste » qui semble prévaloir chez les principales puissances européennes. Priorité va donc vraisemblablement être donnée à la consolidation de l'acquis communautaire et à l'articulation entre les politiques monétaires, budgétaires et fiscales pour, d’une part, permettre un approfondissement du marché unique, d'autre part, instaurer un rapport vertueux entre l'indispensable discipline de l'Union monétaire et la nécessité de réactiver des politiques de croissance à l'échelle européenne. Le nouveau traité européen est un pas dans ce sens, puisqu'il veut « constitutionnaliser » les critères du Pacte de croissance et de stabilité et, en même temps, intégrer les politiques de croissance, adjoignant ainsi au « pacte fiscal » un « pacte de croissance ».

La prépondérance régionale de l'Allemagne peut justifier la formation d'une coalition composée de la France, de l'Italie et de la Pologne pour restaurer un certain équilibre au sein de l’UE et accompagner « l'obsession » allemande de la stabilité monétaire, d’une stratégie de croissance. L'Allemagne elle-même a besoin d'alliés aux sensibilités différentes et issus de divers horizons géographiques pour contrarier la passion latine pour l'État et la résistance aux réformes structurelles, seules à pouvoir sauver le « modèle social européen ». La France et le Royaume-Uni, puissances nucléaires européennes et membres permanents du Conseil de sécurité des Nations Unies, sont responsables, de concert, de la Politique commune de défense et de sécurité européenne et doivent rétablir leur entente afin d’assumer les missions militaires de l'UE, compensant ainsi les conséquences d'une position de retrait des États-Unis, tout en renforçant l'Alliance atlantique. Le Portugal peut trouver sa place dans chacun de ces groupements et concourir à la solution de la crise européenne sans pour autant devenir « l'otage » d'une alliance avec la seule Allemagne.

L'UE doit recouvrir sa vocation à l’échelle mondiale alors qu’émergent de nouvelles puissances. Il est prématuré de parler de « décadence » de l'Europe et raisonnable d’affirmer qu’ « un monde sans Europe » serait plus dangereux car plus déséquilibré. La reprise économique et financière de l'UE est indissociable de son pouvoir d’influence politique et militaire sur les questions sensibles de politique internationale, à commencer par les conflits susceptibles de menacer la stabilité de l'Europe et la communauté occidentale. Il faut donc consolider l'Alliance atlantique, tout en redéfinissant une stratégie internationale réaliste pour l’UE. Pour le Portugal, dont la centralité géographique dans la communauté transatlantique peut compenser la relative marginalité continentale, la continuité de l'Otan et le renforcement de l'autonomie de l'UE dans les domaines critiques de sécurité régionale et internationale sont vitaux. Son régime démocratique tout comme son statut international  demeurent, par conséquent, indissolublement dépendants de l'avenir de l'Europe.

Notes
(1) Le fait de s’adapter aux normes communautaires et de les reprendre dans la législation nationale.
(2) « L’État nouveau », expression utilisée de 1933 à 1974 pour désigner la doctrine politique autoritaire du salazarisme.
(3) Cf. Jean-Marie Pernot, « Portugal. Des temps difficiles », Grande Europe, n° 3, décembre 2008.
(4) Acronyme utilisé par des journalistes anglo-saxons en 2008 mais banni depuis par les journaux britanniques en raison de son caractère injurieux.
(5) Cf. « Malgré ses efforts, le Portugal pourrait avoir besoin d’une nouvelle aide », Le Monde, 31 janvier 2012.
(6) Sur les secteurs les plus touchés par les coupes budgétaires, voir « Le système de santé portugais souffre de la cure d’austérité » et « Crise : le cinéma portugais en première ligne », Le Monde, 16 mai 2012.
(7) Cf. à ce sujet, Albano Cordeiro, « Portugal. L’émigration vers l’Europe ou l’européanisation vers le bas », Grande Europe, n° 17, février 2010.

* Chercheur à l’Institut portugais des relations internationales de l’Université Nouvelle de Lisbonne (IPRI-UNL).

Pour citer cet article : Carlos Gaspar, « Le Portugal, l’Europe et la crise », P@ges Europe, 29 mai 2012 – La Documentation française © DILA

 

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